Pubblicato il 06/12/2025

N. 00985/2025REG.PROV.COLL.

N. 00533/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 533 del 2024, proposto dalla società OM S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avv. Enrico Pierantozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Capitaneria di Porto di Trapani, Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

nei confronti

AR&Tourist Isole Minori S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Ferruccio Puzzello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

- per quanto riguarda l’appello introduttivo:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Sezione Terza, n. 697 pubblicata il 22 febbraio 2024 che ha respinto il ricorso n. 1058/2022 R.G.

- per quanto riguarda l’impugnazione incidentale condizionata ex art. 96 c.p.a. per la riproposizione ex art. 101 c.p.a. delle domande ed eccezioni in rito dichiarate assorbite nella sentenza impugnata.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Capitaneria di Porto di Trapani e di AR&Tourist Isole Minori S.p.A. e di Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili e di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2025 la Consigliera AO La AN e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La OM S.p.a., titolare della concessione n. 1/2019 per “ l‘esercizio delle operazioni di antinquinamento (da intendersi quale servizio di vigilanza e pronto intervento nei confronti di navi che movimentano sostanze inquinanti) nelle acque del Porto di Trapani ” per conto di terzi, ha impugnato in primo grado l'autorizzazione n. 219 del 22 luglio 2021 rilasciata dalla Capitaneria di Porto di Trapani alla AR & Tourist Isole Minori S.p.A. (d’ora in avanti, CTIM) per il servizio di prevenzione e vigilanza antinquinamento in conto proprio limitatamente alle operazioni di bunkeraggio da terra delle unità navali M/n Lampedusa, M/n IE OV, M/n OL SE, M/n AR, M/n MO NI a essa appartenenti.

La società ricorrente ha assunto di essere stata danneggiata dal suddetto provvedimento in quanto per effetto dell’autorizzazione in autoproduzione rilasciata alla CTIM non può più svolgere il servizio antinquinamento in favore delle navi della CTIM che effettuano operazioni di bunkeraggio a mezzo di autobotte, come previsto dall’art. 2 della concessione di cui è titolare.

2. Il T.a.r. con la sentenza appellata ritenuta l’infondatezza del ricorso principale nel merito, ha tralasciato l’esame delle questioni preliminari sollevate da CTIM dichiarando improcedibile il ricorso incidentale, come integrato dai motivi aggiunti, e ha condannato la ricorrente alle spese di lite.

3. La OM S.p.a. con i cinque motivi di appello (oltre quello sulla condanna alle spese) evidenzia plurimi errori in iudicando e in procedendo della sentenza impugnata, che ha legittimato un provvedimento amministrativo adottato in violazione delle regole procedimentali, in carenza di base normativa, con contraddittorietà manifesta e in lesione dell’assetto concessorio vigente.

4. La AR&Tourist Isole Minori S.p.a., costituendosi nel presente procedimento ha preliminarmente riproposto le eccezioni in rito, ritenute assorbite in sentenza, sostenendo che le doglianze di parte appellante non siano ammissibili, in quanto l’autorizzazione loro rilasciata dalla Capitaneria non incide sul rapporto concessorio in essere con SOMAT, essendo limitata ad attività diverse e autonome.

L’appellante, pertanto, avrebbe contestato un titolo che non interferisce con i diritti esclusivi della CTIM, travisando l’oggetto della controversia.

Nel merito la CTIM ha eccepito l’infondatezza dei motivi di appello ritenendo la sentenza immune dai vizi denunciati.

La CTIM ha proposto anche ricorso in appello recante impugnazione incidentale condizionata ex art. 96 c.p.a., deducendo l’illegittimità degli atti concessori e di proroga rilasciati in favore di OM S.p.A. per il servizio di antinquinamento nel porto di Trapani, chiedendone conseguentemente l’annullamento e ribadendo che il mancato espletamento della gara pubblica renda improcedibile il ricorso principale della controparte.

5. L’appellante principale ha depositato memorie ex art. 73 c.p.a. con le quali in riferimento all’appello incidentale ne ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità non essendo lo stesso mirato a rimuovere un ingiusto impedimento all’esercizio dei diritti della CTIM ma soltanto a privare la OM della possibilità di tutelare i propri interessi e ciò perché il rilascio della concessione in favore di OM non lede la situazione giuridica soggettiva della AR che non ha mai aspirato a ottenere la concessione del servizio pubblico.

La OM ha altresì argomentato sull’infondatezza dei motivi dell’appello incidentale insistendo nel contenuto del proprio appello.

Entrambe le parti hanno depositato memorie e repliche ai sensi dell’art. 73 c.p.c. e all’udienza del 9 ottobre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. L’appello principale è infondato.

6.1.1 Col primo motivo di appello parte appellante ripropone la censura di illegittimità del provvedimento per violazione degli obblighi procedimentali e del diritto di partecipazione, ritenendo che il TAR ne abbia sottovalutato la portata.

Sostiene che la Capitaneria di Porto di Trapani abbia rilasciato l’autorizzazione impugnata senza formale procedimento, omettendo la comunicazione di avvio ex art. 7 L. n. 241/1990, nonostante l’autorizzazione rilasciata alla controinteressata incidesse direttamente sui diritti concessori riconosciuti alla OM. La mancata comunicazione, in tesi, integrerebbe un vizio di legittimità idoneo a determinare l’annullamento dell’atto.

Il TAR ha ritenuto infondata la censura, qualificandola come meramente formale, poiché l’apporto collaborativo del concessionario non avrebbe inciso sull’esito del procedimento.

6.1.2. Le garanzie partecipative previste dagli artt. 7 ss. L. n. 241/1990 non operano in modo automatico, ma devono essere interpretate in funzione del principio di economicità e speditezza dell’azione amministrativa. L’omissione della comunicazione di avvio non comporta di per sé l’illegittimità dell’atto, quando l’interessato sia comunque venuto a conoscenza del procedimento o non abbia indicato quali elementi utili avrebbe potuto apportare per incidere sul contenuto finale.

Nel caso di specie, l’appellante non ha specificato alcun contributo sostanziale che, se rappresentato, avrebbe potuto modificare la decisione dell’Amministrazione. Inoltre, la comunicazione non era dovuta a soggetti incisi solo indirettamente dal provvedimento. Ne consegue la correttezza della pronuncia del TAR, che ha escluso la violazione dell’art. 7 L. n. 241/1990.

6.2.1. Coi connessi motivi secondo, terzo e quarto l’appellante contesta la sentenza per:

a) aver ritenuto legittima la distinzione tra attività di prevenzione dell’inquinamento e attività di bonifica o disinquinamento, nonostante la concessione SOMAT del 2019 comprendesse entrambe le funzioni;

b) non aver dichiarato l’illegittimità dell’autorizzazione a CTIM per assenza del diritto di autoproduzione, in contrasto con l’art. 30 d.lgs. n. 163/2006 e con la natura trilaterale del rapporto concessorio;

c) aver ritenuto applicabile l’art. 9 L. n. 287/1990, che, a dire dell’appellante, escluderebbe l’autoproduzione in presenza di ragioni di ordine pubblico o sicurezza, quali la tutela dell’ambiente marino.

La CTIM resiste richiamando le circolari ministeriali (13 marzo 1996 e 26 giugno 2008) e sostenendo che la vigilanza preventiva e la bonifica siano attività autonome, ammettendo l’autoproduzione ai sensi dell’art. 16 L. n. 84/1994 e dei principi di concorrenza.

6.2.2. La questione è incentrata sull’attività di prevenzione/vigilanza antinquinamento connesse alle operazioni di bunkeraggio e se tale funzione sia suscettibile di autoproduzione ovvero la possibilità per l'armatore o la compagnia di svolgere dette operazioni autonomamente anziché affidarle a terzi.

Il rilascio da parte dell’Autorità di Sistema Portuale di un’autorizzazione in favore di un armatore per l’espletamento in conto proprio del servizio di prevenzione e vigilanza antinquinamento, limitatamente alle operazioni di bunkeraggio da terra di specifiche unità navali, non deve ritenersi in contrasto con la concessione rilasciata ad altra impresa per l’esercizio del servizio di antinquinamento in ambito portuale.

Tale concessione deve intendersi riferita all’attività di vigilanza e pronto intervento nei confronti delle navi che effettuano operazioni comportanti movimentazione di sostanze inquinanti nelle acque portuali per conto di terzi, e non preclude l’autorizzazione al servizio svolto direttamente dall’armatore per le proprie esigenze operative specifiche.

Si precisa altresì che la deroga al diritto di autoproduzione può essere disposta esclusivamente per comprovate esigenze di ordine pubblico, sicurezza pubblica o difesa nazionale, da intendersi nei ristretti termini delle competenze istituzionali del Ministero dell’Interno, e non estensibile ad altri ambiti di interesse pubblico quali la tutela ambientale, industriale o economica.

Un’interpretazione diversa finirebbe, infatti, per ricondurre il servizio di antinquinamento a una forma di privativa assoluta, con gravi e ingiustificate conseguenze sul piano economico, traducendosi in un generalizzato incremento dei costi della navigazione e nel consolidamento di posizioni monopolistiche che l’ordinamento, al contrario, tende a superare in un’ottica di apertura alla concorrenza e di efficienza del servizio portuale.

L’art. 9, comma 1 della legge 10 ottobre 1990, n. 287 ( Norme per la tutela della concorrenza e del mercato ) prevede « La riserva per legge allo Stato ovvero a un ente pubblico del monopolio su un mercato, nonché la riserva per legge ad un'impresa incaricata della gestione di attività di prestazione al pubblico di beni o di servizi contro corrispettivo, non comporta per i terzi il divieto di produzione di tali beni o servizi per uso proprio, della società controllante e delle società controllate ».

Nel secondo comma del medesimo articolo è specificato « L’autoproduzione non è consentita nei casi in cui in base alle disposizioni che prevedono la riserva risulti che la stessa è stabilita per motivi di ordine pubblico, sicurezza pubblica e difesa nazionale, nonché, salvo concessione, per quanto concerne il settore delle telecomunicazioni ».

Ne deriva che l’autoproduzione, in linea generale, è compatibile con le disposizioni restrittive della concorrenza dell’attività di prestazione di beni e servizi, in quanto ricadente nella sfera giuridico-patrimoniale del soggetto che ne usufruisce “per uso proprio” che rimane libera anche in presenza di monopoli legali o di affidamento in concessione a terzi tranne nei casi in cui la riserva sia riconducibile a ragioni di ordine pubblico, sicurezza pubblica o difesa nazionale, e quindi a interessi pubblici di rango superiore.

Detto articolo consente, quindi, l’autoproduzione anche in presenza di monopoli legali, salvo che la riserva derivi da ragioni di ordine pubblico, sicurezza pubblica o difesa nazionale.

Tali limitazioni, di stretta interpretazione, non si estendono alla tutela ambientale, che, pur rilevante, non rientra nei casi di esclusione.

L’interpretazione opposta determinerebbe un’irragionevole compressione della libertà d’impresa e un effetto monopolistico contrario ai principi di concorrenza e proporzionalità.

Sul punto, il Consiglio di Stato (sent. n. 452/2016) ha chiarito che l’attività di prevenzione e vigilanza antinquinamento connessa alle operazioni di bunkeraggio non rientra tra i servizi di interesse generale svolti in concessione, bensì costituisce un servizio specialistico connesso alle operazioni portuali e rivolto a specifici armatori.

Si legge nella citata sentenza « A tal fine è essenziale il richiamo alle disposizioni della legge 28 gennaio 1994, n. 84 (recante “Riordino della legislazione in materia portuale”), che distingue tra “servizi portuali” e “operazioni portuali”, e nell’ambito dei primi quelli “di interesse generale” direttamente contemplati dall’art. 14 comma 1 bis (come aggiunto dall' art. 2, comma 13-bis, del d.l. 21 ottobre 1996, n. 535, convertito, con modificazioni, nella legge 23 dicembre 1996, n. 647 e, successivamente, modificato dall'art. 1, comma 1, della legge 30 giugno 2000, n. 186) e quelli, pure “di interesse generale” da individuarsi con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione (ora Ministro delle infrastrutture e dei trasporti).

La prima categoria di servizi di interesse generale è quella già contemplata dalle abrogate disposizioni del codice della navigazione, ora definiti dall’art. 14 come “servizi tecnico-nautici”, ossia i servizi di pilotaggio, rimorchio, ormeggio e battellaggio.

Si tratta di servizi che, secondo la definizione normativa, si caratterizzano in quanto “…atti a garantire nei porti, ove essi sono istituiti, la sicurezza della navigazione e dell'approdo”: tranne il pilotaggio, che è servizio obbligatorio, per gli altri l’obbligatorietà può essere stabilita dall’Autorità Marittima…Gli altri servizi di interesse generale, da individuare con decreto ministeriale, si connotano, secondo la descrizione normativa ex art. 6 comma 1 lettera c) della legge n. 84/1994 per essere rivolti alla “fornitura a titolo oneroso agli utenti portuali di servizi di interesse generale, non coincidenti né strettamente connessi alle operazioni portuali di cui all'art. 16, comma 1…». Detti servizio sono stati individuati dall’art. 1 del D.M. 14 novembre 1994. « Le operazioni portuali, di cui all’art. 16 comma 1 della legge n. 84/1994, sono “…il carico, lo scarico, il trasbordo, il deposito, il movimento in genere delle merci e di ogni altro materiale, svolti nell'ambito portuale” e nondimeno la stessa disposizione qualifica come “servizi portuali” quelli riferiti a “prestazioni specialistiche, complementari e accessorie al ciclo delle operazioni portuali” ».

Il Consiglio di Stato dopo ampia dissertazione sull’argomento nella richiamata sentenza (452/2016) ha statuito che « L’attività inerente alla prevenzione e/o vigilanza antinquinamento connessa alle operazioni di bunkeraggio, ossia di rifornimento di olio combustibile e di marine diesel alle navi, all’ormeggio nel porto, svolto a mezzo bettolina non può invece ricondursi al o ritenersi ex se ricompresa nel servizio di interesse generale svolto in concessione da Ecotaras S.p.A., trattandosi, invece, di un servizio (non di interesse generale) di natura specialistica connesso a operazioni portuali, rivolto non già in via indistinta a tutti gli utenti portuali sebbene e specificamente agli armatori delle navi che volta a volta richiedono il rifornimento ».

Condividendo tale orientamento, il Collegio ritiene legittima l’autorizzazione rilasciata alla CTIM per l’espletamento in proprio del servizio di prevenzione e vigilanza antinquinamento nel porto di Trapani, limitatamente al bunkeraggio delle proprie navi.

Ne consegue che l’attività in questione rientra nell’ambito dell’autoproduzione ex art. 16, comma 3, L. n. 84/1994 e non è soggetta alla deroga di cui all’art. 9, comma 2, L. n. 287/1990.

L’ordinanza n. 32/1989 della Capitaneria di Porto, che consente alle navi dotate di adeguate attrezzature antinquinamento di assicurare in proprio il servizio di prevenzione, è tuttora vigente, non essendo abrogata dall’ordinanza n. 29/2002, successivamente sostituita dal Regolamento del porto di Trapani (Ordinanza n. 37/2011), il cui art. 85, comma 1, lett. u), conferma la possibilità di svolgere il servizio «a cura della società concessionaria o altra autorizzata per l’espletamento del servizio in conto proprio».

Pertanto, la distinzione tra servizio pubblico in concessione (per conto di terzi) e servizio in autoproduzione (per esigenze proprie dell’armatore) è coerente con la normativa vigente e con i principi di concorrenza e buon andamento.

6.3.1. Col quinto motivo di appello l’’appellante deduce che la Capitaneria avrebbe dovuto dichiarare la decadenza dell’autorizzazione per carenza dei mezzi tecnici e dotazionali di CTIM, che avrebbe limitato autonomamente la propria attività alla sola prevenzione. L’inerzia dell’Amministrazione integrerebbe sviamento di potere e violazione dell’art. 21- quinquies L. n. 241/1990.

6.3.2. Il motivo è infondato.

Correttamente il T.a.r. richiamando il testo dell’atto impugnato e lo scambio di note intervenuto tra la CTIM e l’autorità marittima (che preso atto dell’integrazione dell’istanza del 22.4.2021) ha ribadito che l’autorizzazione all’autoproduzione rilasciata a CTIM concerna solo l’attività di prevenzione dell’inquinamento necessaria per arginare e impedire lo spandimento del prodotto accidentalmente versato e subito trattato e non, invece, la successiva e diversa attività di disinquinamento.

Inoltre, il motivo di appello trova smentita anche nel contenuto dell’atto impugnato in primo grado che, ai sensi dell’art. 18 dell’Ordinanza n. 32/1989, fa sì che l’Autorità marittima subordini l’efficacia dell’autorizzazione alla verifica dell’idoneità tecnica delle navi interessate.

Nel caso in esame all’esito di detta scrupolosa verifica l’autorizzazione è stata rilasciata solo per le unità “AR” e “MO NI” e negata per la nave “Helga”.

Il TAR ha quindi correttamente escluso la decadenza, poiché la Capitaneria ha esercitato un controllo effettivo e proporzionato, mantenendo la piena vigilanza sull’idoneità dei mezzi autorizzati.

7. Alla luce di quanto esposto, l’appello principale deve essere respinto, confermandosi integralmente la sentenza impugnata che ha ritenuto legittima l’autorizzazione rilasciata alla CTIM per l’espletamento in autoproduzione del servizio di prevenzione e vigilanza antinquinamento, limitatamente alle proprie navi durante le operazioni di bunkeraggio nel porto di Trapani.

8. L’integrale reiezione dell’appello principale impone la declaratoria di improcedibilità dell’appello incidentale.

9. La statuizione del TAR sulle spese è corretta, in quanto la condanna a carico di OM si giustifica con la sua soccombenza principale, non potendo rilevare l’improcedibilità del ricorso incidentale, che non ha inciso sull’assetto finale della lite.

10. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e dichiara improcedibile l’appello incidentale.

Condanna l’appellante principale a pagare le spese del presente grado di giudizio che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre spese generali, accessori di legge e c.u. se versati, in favore di ciascuna parte appellata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

MA de SC, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Maria Francesca Rocchetti, Consigliere

AO La AN, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AO La AN	MA de SC

IL SEGRETARIO