Pubblicato il 16/01/2026

N. 00018/2026REG.PROV.COLL.

N. 00769/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 769 del 2024, proposto da
-OMISSIS- s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Botto, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’interno, Ufficio territoriale del Governo di Palermo, Autorità nazionale anticorruzione, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile, 182;

nei confronti

Azienda sanitaria provinciale di Palermo, -OMISSIS- s.p.a., -OMISSIS-, -OMISSIS- s.c.a r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Sezione prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’interno, dell’Ufficio territoriale del Governo di Palermo, dell’Autorità nazionale anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del 26 giugno 2025 il Cons. NA IG e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

I. A seguito dell’aggiudicazione conseguita nella procedura di evidenza pubblica bandita nel 2013, con importo a base d’asta pari a € 126.490.000,00, l’ASP di Palermo e il raggruppamento temporaneo di imprese con mandataria -OMISSIS- s.p.a. e mandante -OMISSIS- soc. coop., che designava -OMISSIS- s.p.a. (già -OMISSIS- s.p.a.) quale consorziata esecutrice delle prestazioni, stipulavano nel 2017 un contratto relativo al servizio integrato di gestione energetica di presidi ospedalieri, di durata pari a 9 anni più 4 di rinnovo opzionale, nel cui ambito subentrava subito dopo, previa autorizzazione della stazione appaltante, -OMISSIS- s.c. a r.l., all’uopo costituita da -OMISSIS- e -OMISSIS- ai sensi del previgente art. 276 del d.P.R. 207/2010.

Con atto n. -OMISSIS-, accertata la sussistenza dei relativi presupposti a causa del coinvolgimento in vicende penali di natura corruttiva di esponenti di -OMISSIS- che rivestivano, su nomina della stessa, incarichi di gestione in -OMISSIS-, e nonostante le misure di self cleaning adottate dalla prima, il Prefetto di Palermo, su conforme proposta di NA, e con riferimento al predetto contratto, adottava nei confronti delle due predette società, per dodici mesi prorogabili, la misura di cui all’art. 32, Misure straordinarie di gestione, sostegno e monitoraggio di imprese nell’ambito della prevenzione della corruzione , comma 1, lett. b), del d.-l. 90/2014, convertito dalla l. 114/2014, comma 1, lett. b), consistente nel “ provvedere direttamente alla straordinaria e temporanea gestione dell’impresa anche limitatamente alla completa esecuzione del contratto di appalto ovvero dell’accordo contrattuale o della concessione ”; nominava un amministratore munito dei poteri di cui al successivo comma 3 della predetta previsione.

Con atti n.-OMISSIS- e -OMISSIS- la misura era prorogata per ulteriori e complessivi ventiquattro mesi.

II. Detti provvedimenti, in uno agli atti presupposti, erano impugnati, con autonomi ricorsi e relativi mezzi aggiunti proposti avanti il Tar Palermo, da -OMISSIS-, nella qualità di socia di -OMISSIS-, e da -OMISSIS-.

In entrambi i giudizi, il Ministero dell’interno, l’Ufficio territoriale del Governo di Palermo e NA si costituivano in resistenza. -OMISSIS- si costituiva ad adiuvandum nell’impugnativa di -OMISSIS-.

III. L’adito Tar, con la sentenza in epigrafe:

- riuniva le impugnative (n.r.g. -OMISSIS- e -OMISSIS- del 2022) stante la loro connessione oggettiva e (parzialmente) soggettiva;

- dichiarava inammissibile l’impugnativa di -OMISSIS-.

Tanto sulla base del principio, ritenuto dal Tar confacente anche al caso di specie, affermato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 3/2022, in esito alla rimessione da parte del C.G.A.R.S. della relativa questione (Sez. giur., sentenza non definitiva 19 luglio 2021 n. 726), secondo cui “ gli amministratori e i soci di una persona giuridica destinataria di interdittiva antimafia non sono titolari di legittimazione attiva all’impugnazione di tale provvedimento ”, principio successivamente richiamato dalla sentenza di questo Consiglio, Sez. giur., 30 ottobre 2023, n. 738, e applicato anche dal Tar Sicilia;

- respingeva nel merito l’impugnativa di -OMISSIS-;

- regolava le spese dei giudizi riuniti. In particolare, quanto all’impugnativa di -OMISSIS-, ne disponeva la compensazione per la metà, e per il restante le poneva a carico della ricorrente. Analogamente disponeva, quanto all’impugnativa di -OMISSIS-, altresì compensando le spese tra questa e l’interveniente ad adiuvandum -OMISSIS-.

IV. -OMISSIS- ha interposto appello. Riepilogata la vicenda amministrativa e l’andamento del giudizio di primo grado, ha dedotto con un unico motivo: difetto di motivazione della sentenza appellata perché errata, carente, incompleta e contraddittoria, nonché contrastante con i principi di legalità, buon andamento dell’azione amministrativa, ragionevolezza e proporzionalità; illegittimità dei provvedimenti impugnati in primo grado per violazione e falsa applicazione dell’art. 32 del d.-l. 90/2014; violazione degli artt. 1 e 3 della l. 241/1990, degli artt. 27, 41 e 97 della Costituzione, e degli artt. 16 e 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’unione europea; eccesso di potere per irragionevolezza, carenza di istruttoria, errata valutazione dei presupposti, travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei fatti; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e in particolare per difetto di motivazione e sviamento di potere; violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa; assenza dei presupposti di fatto e di diritto. Ha domandato la riforma della sentenza e l’annullamento dei provvedimenti gravati.

Il Ministero dell’interno, l’Ufficio territoriale del Governo di Palermo e NA si sono costituite in appello sostenendo l’infondatezza del gravame.

Con ordinanza n. 244/2025 questo Consiglio ha accolto l’istanza cautelare dell’appellante ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di merito.

Nel prosieguo le parti hanno affidato a memoria lo sviluppo delle proprie tesi difensive e la confutazione di quelle avverse. In tale ambito, tra altro:

- la difesa erariale ha eccepito l’inammissibilità di alcune censure e l’inutilizzabilità, ex art. 104, comma 2, Cod. proc. amm., di taluni documenti depositati in giudizio dall’appellante, nonché, in generale, l’infondatezza del gravame;

- l’appellante ha rappresentato che nelle more dell’odierno giudizio la contestata misura è stata prorogata per la terza volta e per ulteriori dodici mesi con atto n. -OMISSIS-, che la società ha impugnato davanti al Tar (n.r.g. -OMISSIS-/2025).

La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 26 giugno 2025.

DIRITTO

1. L’odierno contenzioso ha a oggetto tre provvedimenti adottati del Prefetto di Palermo (n. -OMISSIS-, “commissariamento”; nn.-OMISSIS- e -OMISSIS-, rispettivamente, “prima proroga” e “seconda proroga”), in forza dei quali -OMISSIS- è stata assoggettata, in relazione al contratto di cui in fatto, alla misura straordinaria e temporanea di cui all’art. 32, comma 1, lett. b), del d.-l. 90/2014, convertito dalla l. 114/2014, atti dei quali, con la sentenza qui oggetto di contestazione nella parte di interesse della società, il Tar ha ritenuto la legittimità.

In linea generale, -OMISSIS- sostiene che la sentenza gravata sarebbe affetta da un grave vizio di fondo, non essendosi il Tar avveduto del fatto che il “commissariamento” e la “prima proroga” avevano già esaurito i loro effetti, ragione per cui i vizi di illegittimità contestati avverso il “commissariamento” non erano soltanto quelli che afferivano al relativo provvedimento, riverberatisi in via derivata sulle proroghe, ma anche quelli propri della “seconda proroga”, che ne hanno reso il contenuto illegittimo in via immediata e diretta.

Tanto premesso, per l’appellante:

- il “commissariamento” avrebbe indebitamente esteso il paradigma normativo di che trattasi, ovvero la c.d. misura ad contractum , a -OMISSIS-, che è soggetto giuridico diverso da quello responsabile della gestione del contratto (-OMISSIS-), né varrebbe a sostegno la lettura della sentenza, incentrata sul solo ruolo formale assunto da -OMISSIS- all’epoca della gara di cui in fatto, anche perché il commissariamento è stato disposto anche nei confronti di -OMISSIS-. L’osservazione del Tar secondo cui l’accoglimento di tale prospettazione, fondata sulla costituzione di una società creata ad hoc per l’esecuzione del contratto, involverebbe nell’aggiramento della finalità della misura sarebbe poi errata, dal momento che anche la società esecutrice è stata commissariata. Da cui se ne trarrebbe la conclusione, paradossale, che la misura a carico di quest’ultima o non assolve alla sua propria funzione (il congelamento delle utilità illecitamente captate in danno della pubblica amministrazione), ovvero che la sua estensione a -OMISSIS- è ingiustificata, superflua, e travalica la funzione che il legislatore le ha assegnato;

- sotto altro profilo, avuto riguardo al suo scopo (preservare la corretta gestione della commessa, scongiurando il rischio di ulteriori condizionamenti illeciti nella fase esecutiva), l’estensione della misura a -OMISSIS-, estranea all’esecuzione del contratto, sarebbe priva di qualsiasi funzione teleologica ed eccederebbe gli scopi posti dal legislatore, così come la “prima proroga” e la “seconda proroga”;

- ancora, rileverebbe l’ingiustificatezza e la sproporzionatezza del “commissariamento”, che non ha considerato che -OMISSIS-, ben prima della sua adozione, si era già adoperata per la realizzazione delle finalità cui tende la misura straordinaria, da cui anche la sua esorbitanza;

- ulteriormente, i tre atti sarebbero irragionevoli, non tenendo conto del rilevante lasso di tempo trascorso dai fatti considerati (sei anni dall’emersione degli elementi indiziari delle supposte condotte corruttive), e della circostanza che, in tale periodo, null’altro è emerso, sicchè la misura non sarebbe idonea a produrre effetti o risultati diversi, ulteriori e più efficaci rispetto a quelli derivanti dalle azioni attuate da -OMISSIS-, che hanno già assicurato che le persone all’epoca coinvolte nella vicenda penale (a oggi, una) non hanno più alcun ruolo decisionale o gestionale non solo in relazione al contratto commissariato, ma anche rispetto a qualunque altra attività societaria. Inoltre, il sistema di controllo di -OMISSIS- (ma anche di -OMISSIS-) è stato ulteriormente rafforzato, e il “commissariamento” applicato per gli anni 2022 e 2023 avrebbe segnato ancor più un punto di rottura con gli eventi e le figure che hanno dato origine alle indagini penali;

- vieppiù, la misura sarebbe sproporzionata anche per avere trascurato che i tre soggetti all’epoca coinvolti negli accertamenti giudiziari avevano poteri (anche territorialmente) limitati e circoscritti, e tra essi, uno solo, all’epoca dei fatti, operava nell’ambito dell’organizzazione di -OMISSIS-, avendo gli altri il ruolo di amministratore delegato e di consigliere di amministrazione di -OMISSIS-, sicchè nessuno di essi rivestiva in -OMISSIS- un ruolo di vertice idoneo a consentire l’inquinamento, con la propria condotta, dell’intera organizzazione aziendale della società;

- non sarebbe stato considerato neanche il fatto che due dei citati soggetti, già precedentemente demansionati (da cui la loro totale estraneità al contratto pubblico), sono stati assolti con formula piena, uno prima dell’avvio del giudizio amministrativo di primo grado, l’altro nelle more del giudizio stesso, con conseguente irragionevolezza, illogicità e sproporzionatezza del “commissariamento” e delle relative proroghe;

- la “seconda proroga” sarebbe poi fondata solo ed esclusivamente sui presupposti valutati (peraltro in modo errato) nell’ambito del “commissariamento”, cui viene riconosciuta, anche a distanza di anni, sempre la stessa rilevanza, sicchè, anche volendo ammettere la gravità delle circostanze all’epoca considerate, mancherebbe del tutto una “ ottica evolutiva ”, ovvero una valutazione “attualizzata” sulla sussistenza delle condizioni che consentono di perpetrare la misura, vieppiù in assenza di indici sintomatici di ulteriori condotte anomale, in presenza delle due citate assoluzioni, e considerando che -OMISSIS- ha interrotto già un anno e mezzo prima del “commissariamento” il rapporto di lavoro con l’unico procuratore non ancora assolto. Sul punto, il Tar avrebbe avallato l’avviso dell’impermeabilità delle condotte risalenti agli eventi successivi, non accorgendosi che la finalità della misura si è da tempo esaurita, da cui il manifesto e insanabile sviamento di potere amministrativo e il vizio e l’erroneità della statuizione di primo grado, tendenti entrambi alla “cristallizzazione” sine die , e senza l’effettuazione di alcun bilanciamento, del giudizio di disvalore sotteso alla misura, che caratterizza, ancor più che il “commissariamento”, la “prima proroga” e la “seconda proroga”. Quest’ultima, poi, vivrebbe “ di vita autonoma ” e rappresenterebbe un nuovo ed errato ri-esercizio del potere prefettizio;

- il Tar, si prosegue, non avrebbe infatti tenuto conto realmente dei vizi propri della “seconda proroga”, consistenti nelle sue apodittiche e tautologiche affermazioni, dimostrative dell’assoluta carenza di una qualsiasi autonoma valutazione delle ragioni e dei fatti intervenuti nel corso dei ventiquattro mesi successivi all’adozione del “commissariamento” (ciò che evidenzierebbe la contraddizione già denunziata nell’ambito del primo alinea di cui sopra), per respingere i quali ha infatti richiamato le motivazioni contenute nella sottesa proposta di NA, risalente all’ottobre 2021, e quelle riportate nell’originaria ordinanza penale di applicazione delle misure cautelari, che è precedente e, in parte qua , superata dai successivi provvedimenti assolutori prima citati;

- in tal modo, il Tar non avrebbe fornito alcuna adeguata risposta o giustificazione ai rilievi esposti dalla società. In particolare: ha affermato che l’esigenza soddisfatta dal “commissariamento” è quella di sterilizzare i proventi derivanti dall’attività asseritamente illecita posta in essere in esecuzione del contratto, constatazione che sarebbe illogica e antigiuridica considerato il lungo periodo (allo stato, più di sei anni) decorso dalla cessazione delle condotte oggetto di indagini penali, nonché la “prova provata” del ripristino del quadro di legalità nel quale esso è eseguito, costituita dal protratto “commissariamento”; non avrebbe considerato che il caso di specie riguarda non un contratto vulnerato nella sua genesi, bensì un contratto rispetto al quale in (sola) fase di esecuzione sono state riscontrate, anni addietro, anomalie oggetto di indagine, le quali, avendo a oggetto il sollecito di taluni pagamenti contrattuali, attengono specificamente a un segmento della sua fase esecutiva; non avrebbe considerato che -OMISSIS- aveva assicurato il richiesto quadro di legalità prima ancora del “commissariamento”, con le già citate misure di self cleaning , che, del tutto immotivatamente (salvo clausole di stile), non sono state ritenute sufficienti a evitare l’adozione della misura; non avrebbe chiarito perché l’esigenza posta a base del “commissariamento” non avrebbe potuto essere adeguatamente soddisfatta mediante la misura, meno gravosa perchè meno invasiva della libertà di iniziativa economica privata di -OMISSIS-, dell’accantonamento degli utili di cui all’art. 32, comma 1, lett. b- bis ), del d.-l 90/2014, da cui l’irragionevolezza e la sproporzionatezza della contestata misura, come disposta dalla “seconda proroga”; non avrebbe chiarito il motivo per cui una condotta asseritamente illecita, risalente a oltre sei anni fa, che, allo stato, è contestata a un solo procuratore di -OMISSIS-, sia ancora oggi in grado di determinare un giudizio di disvalore nei confronti di questa e di giustificare una così grave restrizione della sua operatività, da cui il grave difetto di istruttoria e di motivazione; avrebbe ignorato le difese svolte da -OMISSIS-, consolidando e rendendo “ potenzialmente perpetui ” gli effetti del “commissariamento”, temporanei sia per natura sia per la loro intrinseca attitudine a comprimere la libertà organizzativa dell’operatore economico, così ponendosi in aperto contrasto non solo con l’art. 32 del d.-l. 90/2014, ma anche con i generali principi di derivazione europea sottesi alle regole della contrattualistica pubblica, poiché la specifica condotta colpita dalla misura non sarebbe stata connotata nemmeno all’epoca da una rilevanza tale da giustificarla, e oggi, a distanza di così lungo tempo, non potrebbe avere comunque avere la stessa rilevanza di allora nell’ambito del giudizio sull’affidabilità della società, considerato lo “sbiadimento” delle ipotesi penali iniziali, le norme poste dal legislatore europeo e nazionale in tema di temporaneità della valenza di vicende penali ai fini della valutazione della sussistenza dei requisiti generali di moralità che devono sussistere in capo agli operatori economici per potersi rendere affidatari di gare pubbliche (art. 96, comma 10, lett. c), n. 1, del d.lgs. 36/2023), e, in ultimo, il fatto che nella fattispecie in esame, anche per l’unico soggetto rimasto non assolto, non vi è neanche una condanna penale non definitiva, da cui il carattere irragionevole e sproporzionato della misura, e la necessità della riforma della sentenza.

3. A loro volta le Amministrazioni resistenti, illustrate le importanti finalità dell’art. 32, comma 1, del d.-l. 90/2014, sollevate le eccezioni di cui in fatto, e confermato che nelle more del giudizio è stata adottata la “terza proroga” già menzionata da -OMISSIS-, su cui pende impugnativa di primo grado, evidenziano, nel merito e in estrema sintesi, che:

- la misura è chirurgicamente circoscritta al singolo appalto “inquinato”;

- l’appellante non è stata commissariata, in quanto l’oggetto della misura della straordinaria e temporanea gestione è il solo contratto stipulato con l’ASP di Palermo, da cui l’inammissibilità di alcune censure di -OMISSIS-;

- non essendo -OMISSIS- destinataria della misura, non si porrebbe il problema dell’adozione di misure meno invasive;

- la Prefettura di Palermo non ha ricevuto alcuna comunicazione, da parte della stazione appaltante, circa l’eventuale individuazione di altro operatore economico cui affidare il contratto in questione, facendo così permanere la necessità della tutela prevista dalla norma.

4. Tanto riferito, si osserva, in ordine alla funzione e ai presupposti applicativi dell’istituto di cui al ridetto art. 32, comma 1, lett. b), del d.-l. 90/2014, convertito dalla l. 114/2014, come da ultimo delineati da Cons. Stato, III, 9 luglio 2024, n. 6110, corredata da ampi richiami alla giurisprudenza formatasi in materia, che la misura commissariale della “ straordinaria e temporanea gestione dell'impresa anche limitatamente alla completa esecuzione del contratto di appalto ovvero dell'accordo contrattuale o della concessione ” deve essere soggetta a un’interpretazione il più aderente possibile alla lettera della legge, che la delinea come speciale forma di commissariamento riguardante soltanto il contratto pubblico di cui si vuole garantire l’integrale esecuzione al riparo da ogni condizionamento, evitando che nel frattempo utilità illecite siano percepite dal reo o da chi si reputa tale, e non anche la governance dell’impresa, in ciò distinguendosi dalle misure di prevenzione patrimoniale disposte ai sensi del d.lgs. 159/2011 (c.d. Codice antimafia). La connessa attività è espressamente qualificata dalla legge come di pubblica utilità (comma 4), rispondendo, primariamente, all’interesse generale di assicurare la realizzazione dell’opera o l’esecuzione del servizio, e al contempo “sterilizzando” la gestione del contratto pubblico oggetto di procedimento penale dal pericolo di acquisizione delle utilità illecitamente captate in danno della pubblica amministrazione. L’istituto si manifesta, pertanto, anche come strumento di autotutela contrattuale regolato direttamente dalla legge, come si evince dal tenore letterale della norma, laddove afferma che il commissariamento ha luogo limitatamente alla completa esecuzione del contratto o della concessione, e, più in generale, dalla sua struttura, che permette la gestione commissariale del contratto in alternativa alle regole generali che ne imporrebbero la caducazione.

Una misura, dunque, definibile ad contractum , la cui ratio è quella di consentire il completamento dell’opera pubblica, o la gestione del servizio appaltato, nell’esclusivo interesse dell’amministrazione e mediante la gestione del contratto in regime di “legalità controllata”.

Detto altrimenti, si è di fronte a un “ innovativo meccanismo di commissariamento ”, cui si accompagna l’accantonamento degli utili contrattuali d’impresa (comma 7), previsto per entrambe le ipotesi di commissariamento, ancorchè distinte, disciplinate dall’art. 32, d.-l. 90/2014, ovvero quella di cui al comma 1, lett. b), di che trattasi, e quella, più articolata, di cui al comma 10, conseguente a interdittiva antimafia, ulteriore rimedio che, specialmente con riguardo alla prima fattispecie, ha una schietta “ natura cautelare ” (Cons. Stato, Comm. Spec., parere n. 1567/2018 del 18 giugno 2018).

5. Passando al caso di specie, le censure che l’appellante -OMISSIS- rivolge alla sentenza gravata, quanto al decreto di “commissariamento” impugnato con l’atto introduttivo del giudizio, non possono essere favorevolmente valutate, essendosi il Tar, al riguardo, strettamente attenuto alle coordinate normative ed ermeneutiche di cui si è fatta sopra rassegna.

5.1. Sul punto, il Tar ha innanzitutto bene rilevato che il comma 1 dell’art. 32 in discorso riferisce le misure di cui alle successive lettere a), b) e c) alla “ impresa aggiudicataria di un appalto ”, condizione sussistente in capo a -OMISSIS-, mandataria del RTI aggiudicatario della gara di cui in fatto, che ha altresì firmato il contratto di che trattasi, ancorchè la sua gestione sia stata poi affidata ad altra società appositamente costituita.

Il primo giudice ha inoltre osservato che la contestata misura è stata, come per legge, delimitata al contratto in corso di esecuzione, mediante attribuzione agli amministratori dei poteri e delle funzioni strettamente necessari all’ultimazione della prestazione contrattuale.

Da ciò ne ha tratto che, trattandosi di “commissariamento anticorruzione” del solo contratto “inquinato”, le doglianze di -OMISSIS- in ordine all’incidenza della misura sulla sua autonomia imprenditoriale erano sovrabbondati, e che, in relazione alle specifiche caratteristiche della fattispecie, l’adesione alla tesi spesa dalla società - in sostanza, la necessità e la sufficienza di riferire la misura al solo soggetto esecutore - avrebbe costituito il veicolo per un’agevole aggiramento della norma.

Anche queste sono considerazioni caratterizzate da piana coerenza con la norma applicata e la sua ratio , e, soprattutto, da evidente logicità, che i rilievi della società, suggestivi ancorchè spesso ripetitivi, non riescono a offuscare, anche considerando che il contesto normativo qui in rilievo impone l’assunzione di un’ottica visuale prospetticamente incentrata sul bene oggetto di tutela (l’interesse dell’amministrazione alla gestione del contratto in regime di legalità controllata) rispetto a interessi con esso antagonisti, i quali sono già stati implicitamente considerati dal legislatore, laddove ha posto gli stringenti presupposti oggettivi e soggettivi per l’adozione della misura, e ne ha delineato “chirurgicamente” le peculiari caratteristiche funzionali (in tal senso, Cons. Stato, n. 6110/2024, cit.).

Sempre quanto ai presupposti di legge, e all’originario “commissariamento”, -OMISSIS- ne nega la sussistenza sulla base delle misure di self cleaning adottate dalla società ancora prima dell’adozione del primo provvedimento prefettizio (allontanamento e demansionamento dei soggetti originariamente coinvolti nelle vicende penali poste alla base dei provvedimenti stessi), di cui predica l’efficacia determinante ai fini dell’integrale ripristino del quadro di legalità contrattuale.

Ma l’argomentazione non persuade.

In primo luogo, se è vero è che la vicenda penale di interesse della fattispecie (come riconosce anche il Tar) non riguarda un “vizio genetico” del contratto, bensì la sua fase esecutiva, e che la gestione dello stesso, subito dopo la sottoscrizione dell’atto, e stata posta in capo a una società terza, appositamente costituita (anche) da -OMISSIS-, tuttavia tali circostanze non elidono né attenuano la gravità del fatto costituito dal coinvolgimento di suoi procuratori nella considerata ipotesi corruttiva.

Non risulta pertanto affetta da alcuno dei vizi denunziati, anche quanto alla serietà e adeguatezza della relativa motivazione, la posizione assunta da NA, che, nel proporre al Prefetto di Palermo l’adozione della misura di cui si discute (con atto n. 74206 del 13 ottobre 2021), e pur sottolineando l’importanza e la lodevolezza delle azioni di self cleaning adottate spontaneamente da -OMISSIS- in un’ottica di dissociazione dai fatti corruttivi, non le ha considerate determinanti per escludere la società dalla misura straordinaria della temporanea gestione del contratto, al fine di consentire la gestione controllata dell’appalto e la sottrazione all’operatore economico del profitto dell’attività sospetta di sua attività illecita, stante la sussistenza della “gravità” della condotta richiesta dall’art. 32 del d.-l. 90/2014.

Conseguentemente, deve concordarsi con il Tar quando rileva, sullo stesso punto, che la proposta formulata da NA risponde anche alle deduzioni sull’avvenuta adizione delle misure di self cleaning , fa leva sull’obiettiva gravità dei fatti contestati, e confuta adeguatamente l’asserita estraneità di -OMISSIS- alle vicende corruttive.

D’altra parte, come pure dà atto il Tar, anche il provvedimento prefettizio di “commissariamento” ha specificamente motivato in ordine all’apprezzabilità delle misure di self cleaning adottate da -OMISSIS-, ritenendole tuttavia inidonee a superare la gravità delle condotte in contestazione, anche perché correlate, alla luce dell’oggetto dell’affidamento, e sebbene indirettamente, alla tutela della salute pubblica, ambito specificamente considerato dal ridetto art. 32.

Infine, -OMISSIS- sottolinea anche in questa sede che i soggetti all’epoca coinvolti negli accertamenti giudiziari avevano poteri, anche territorialmente, limitati e circoscritti, e lamenta che non sia stata valutata la possibilità dell’adozione di una misura meno gravosa di quella in contestazione, punti su cui non vi è molto da aggiungere a quanto rilevato dal Tar: laddove osserva che gli episodi di presunta corruzione riguardavano proprio l’ambito territoriale di operatività dei soggetti in parola, e riconduce la scelta amministrativa allora operata alla fattispecie “tassativa” di legge.

6. La sentenza gravata, per quanto attiene al “commissariamento”, risulta pertanto scevra dalle mende qui denunziate.

7. Ad analoga conclusione può pervenirsi per la “prima proroga”, che la società ha impugnato con il primo dei mezzi aggiunti proposti, riproduttivo delle stesse censure che il Tar ha condivisibilmente respinto al riguardo del “commissariamento”.

8. Diverso discorso, invece, va fatto per la “seconda proroga”, impugnata con i secondi mezzi aggiunti.

8.1. Il Tar ha ritenuto infondati anche detti mezzi, rilevando che anch’essi fondavano su illegittimità derivate dal “commissariamento”.

Ha soggiunto poi il primo giudice – per asserita completezza, ma di fatto accennando a una questione dirimente circa l’apprezzamento qui da riservarsi a detta “seconda proroga” – che -OMISSIS- “ adombra l’esigenza che debbano esserci dei fatti nuovi che depongano per la prosecuzione della misura ”, laddove, invece, rileva il Tar, ai sensi dell’art. 32, comma 1, lett. b), del d.-l. 90/2014, la stessa va correlata alla “ completa esecuzione del contratto ”.

Si tratta di una conclusione che, non cogliendo la reale questione posta da -OMISSIS-, si presta alle censure svolte dalla società.

8.2. In particolare, non è dubbio che la norma in parola preluda alla completa esecuzione del contratto pubblico, come chiarisce anche la giurisprudenza amministrativa quando sottolinea che la misura, ad contractum , ha proprio l’obiettivo di consentire il completamento dell’appalto nell’esclusivo interesse dell’amministrazione concedente mediante la gestione del relativo contratto in regime di legalità controllata.

Ma tanto non risolve il problema - qui presente con ogni evidenza - di se, nell’ambito del commissariamento di un contratto la cui durata residua superi abbondantemente il tempo di operatività della misura straordinaria originariamente assunta, e già una volta reiterata, l’obiettivo del completamento della commessa possa, da solo, giustificare la riproduzione, nel nuovo atto di proroga, relativo ad altra porzione di tempo residuo, e vieppiù “tal quale”, delle identiche motivazioni già assunte con gli atti precedentemente adottati, quando esse motivazioni non siano più corrispondenti alla situazione di fatto precedentemente accertata, e risultino, pertanto, inidonee ad attestare che la ri-determinazione meramente replicata corrisponda a una reale valutazione amministrativa, sia quanto all’adozione di una ulteriore proroga che quanto all’insussistenza dei presupposti per il ricorso ad altra misura proporzionata.

Il Collegio ritiene di dare al quesito una risposta negativa.

Tale soluzione si impone, prima di tutto, in considerazione del generale obbligo di motivazione che deve assistere qualsiasi provvedimento amministrativo e che non può che richiedere, specie in presenza di provvedimenti a carattere straordinario e temporaneo che dispongano per un ulteriore periodo effetti fortemente limitativi di sfere soggettive private quali quelli in discorso, che la reiterazione della misura sia sempre accompagnata da una valutazione amministrativa aggiornata all’attualità.

E che tali effetti, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa erariale, valgano anche per -OMISSIS-, ancorchè essa non sia la diretta esecutrice del contratto, emerge da quanto puntualmente spiegato dalla società nella memoria depositata il 26 maggio 2025, che evidenzia, tra altro, che la misura le ha impedito l’attribuzione del c.d. rating di legalità di cui all’art. 5- ter del d.-l. 1/2012, convertito dalla l. 27/2012, da cui anche l’inconsistenza dell’eccezione di inammissibilità di alcune censure pure spiegata dalla difesa erariale.

Del resto, e nel merito, lo stesso “commissariamento” originario era espressamente e chiaramente orientato in tal senso: il decreto prefettizio n. 182953 del 15 dicembre 2021 (penultimo “ritenuto” del preambolo) stabiliva infatti in dodici mesi la durata della misura, “ fatte salve le eventuali sopravvenienze correlate allo svolgimento del procedimento giudiziario ”, e “ nelle more delle ulteriori determinazioni della stazione appaltante ”; le stesse considerazioni erano ripetute nella “prima proroga” di cui al decreto n. 192756 del 14 dicembre 2022 (primo alinea).

Ne consegue – se è vero che, come riferiscono le difese delle Amministrazioni resistenti e come si evince anche dalla “seconda proroga” di cui al decreto n. -OMISSIS-del 15 dicembre 2023, precedentemente alla stessa, ovvero nel periodo di vigenza della “prima proroga”, la stazione appaltante non ha comunicato di avere affidato il contratto in questione ad altro operatore economico (e che, quindi, sul secondo tema di cui sopra non vi erano elementi nuovi) – che è anche vero che vi erano, invece, indubbie “ sopravvenienze correlate allo svolgimento del procedimento giudiziario ” da valutarsi.

Emerge infatti dai documenti versati in atti da -OMISSIS- nel giudizio di primo grado dopo la proposizione dei secondi motivi aggiunti avverso la “seconda proroga” (per il cui utilizzo ai fini dell’odierna decisione non sussiste quindi la preclusione eccepita dalla difesa erariale) che: il 1° dicembre 2023 vi è stata conferma dell’assoluzione di uno dei tre procuratori di -OMISSIS-, che risultava peraltro assolto in primo grado già all’atto del “commissariamento”; il 15 maggio 2023 il procedimento a carico di altro procuratore di -OMISSIS- è stato archiviato dal GIP.

Sicchè, in altre parole, all’atto della “seconda proroga”, la condotta contestata nei riguardi della società restava circoscritta a uno solo dei tre procuratori inizialmente considerati, che vieppiù, come sottolinea la medesima, dal 2020 nemmeno fa più parte della sua compagine.

Sicchè bene può -OMISSIS-, nei riguardi della “seconda proroga” pretendere dall’Amministrazione una più puntuale valutazione della sua posizione.

E, al riguardo, non si tratta, come sembra avere inteso il Tar, di rinvenire “fatti nuovi” a sostegno della proroga della misura, ma piuttosto di dare atto di una cosa ben diversa, ovvero dell’evoluzione del quadro penale inizialmente considerato in senso via via più favorevole a -OMISSIS-, dovendosi semmai spiegare in che modo e perché il nuovo contesto continuasse a deporre per l’ulteriore proroga della misura, e non invece per la cessazione della stessa o per la sua eventuale sostituzione con altre meno invasive: cosa che non è invece avvenuta, da cui la fondatezza delle censure di carenza istruttoria e motivazionale formulate da -OMISSIS- con riguardo alla “seconda proroga”.

9. L’appello va indi accolto per quanto di ragione, disponendosi la riforma parziale della sentenza appellata limitatamente a quanto attiene alla “seconda proroga”, di cui al decreto prefettizio n. -OMISSIS-del 15 dicembre 2023, e l’annullamento di quest’ultimo, fatte salve, in ragione dei vizi riscontrati, le eventuali nuove determinazioni dell’Amministrazione.

Le spese del doppio grado di giudizio, considerato il suo andamento e il relativo esito, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello di cui in epigrafe, lo accoglie in parte nei sensi di cui in motivazione e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza gravata, annulla l’ultimo provvedimento impugnato in primo grado, ovvero il decreto del Prefetto di Palermo n. -OMISSIS-del 15 dicembre 2023, con salvezza di eventuali nuove determinazioni dell’Amministrazione.

Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e dell’art. 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità delle parti interessati, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità della parte appellante e di qualsiasi altro soggetto privato nominativamente citato nel presente provvedimento.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del 26 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

NO de SC, Presidente

Michele Pizzi, Consigliere

NA IG, Consigliere, Estensore

Paola La Ganga, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA IG	NO de SC

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.