Pubblicato il 02/02/2026

N. 00066/2026REG.PROV.COLL.

N. 01141/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1141 del 2023, proposto da IO CI, LL NI De UC, rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni Immordino, Giuseppe Immordino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Immordino in Palermo, viale Libertà n. 171;

contro

Comune di Palermo, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda) n. 01486/2023, resa tra le parti, ricorso n. 1337/2018 Reg. Ric., proposto dagli odierni appellanti per l'annullamento:

- quanto al ricorso introduttivo

- dell'atto prot. n. 802315 del 18/5/2018 di annullamento della efficacia della s.c.i.a. prot. 242663 presentata dai ricorrenti in data 19/3/2018 per la realizzazione di una piscina di pertinenza della casa unifamiliare sita in Palermo, Via Inserra n. 90, e identificata al catasto al foglio 27, p.lla 171, sub. 6;

- di ogni altro atto connesso, presupposto o conseguente, ancorché ignoto;

- quanto ai primi motivi aggiunti

- dell'ordinanza di ingiunzione a demolire n. 201.2018P/171.2018PR del 6/12/2018 (prot. n. 1741909) con la quale il dirigente dell'Ufficio Amministrativo Controllo del Territorio ha ordinato la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi preesistente alla realizzazione delle opere abusive di cui al provvedimento prot. n. 802315 del 18/05/2018;

- di ogni altro atto connesso, presupposto o conseguente, ancorché ignoto;

- quanto ai secondi motivi aggiunti

- del silenzio rigetto formatosi sull'istanza per l'accertamento di conformità presentata dai ricorrenti in data 19/4/2021 in relazione alla realizzazione della piscina di pertinenza della casa unifamiliare sita in Palermo, Via Inserra n. 90, e identificata al catasto al foglio 27, p.lla 171, sub. 6;

- di ogni altro atto connesso, presupposto o conseguente, ancorché ignoto;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il Cons. IA Di ET e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso iscritto al n. 1337/2018 r.g., i sigg. IO CI e LL NI De UC, proprietari di un edificio residenziale sito in Palermo, Via Inserra n. 90, impugnavano l’atto con cui il Comune di Palermo dichiarava “priva di efficacia” la segnalazione certificata di inizio attività presentata per la realizzazione, nella corte di pertinenza dell’immobile, di una piscina a servizio esclusivo dell’abitazione, con correlati impianti tecnici da collocarsi in apposito vano interrato.

Dagli atti risulta che gli interessati avevano acquisito, in data 11 maggio 2017, il nulla osta relativo al vincolo idrogeologico gravante sulle aree (prot. 53098) e, in data 7 giugno 2017, avevano curato il deposito della pratica strutturale al Genio Civile. Essi presentavano quindi una prima s.c.i.a. il 26 giugno 2017 (prot. 1275738), a firma di un tecnico incaricato; su tale pratica l’Amministrazione formulava rilievi istruttori e, secondo quanto rappresentato dagli stessi interessati, disponeva l’annullamento con provvedimento n. 23 del 27 novembre 2017. Successivamente, a seguito dell’incarico conferito a diverso tecnico e della prospettata modifica di alcuni dettagli progettuali, nel mese di dicembre 2017 veniva prodotta una nuova s.c.i.a. in sostituzione della precedente; l’avvio dei lavori non interveniva nell’immediatezza, dovendosi attendere il parere del Genio Civile reso in data 14 marzo 2018 (prot. 60724). Ottenuto tale parere, gli interessati presentavano al Comune di Palermo la s.c.i.a. prot. n. 242663 del 19 marzo 2018, avente ad oggetto la realizzazione della piscina presso l’immobile di Via Inserra n. 90.

In pendenza del giudizio innanzi al Tar Sicilia i ricorrenti, inoltre, si risolvevano a richiedere un PdC in sanatoria (secondo le indicazioni dello stesso Ufficio comunale); dunque, in data 20 aprile 2021 provvedevano, a mezzo dell'Ing. Giardina, ad inoltrare la relativa richiesta di accertamento di conformità, ai sensi dell ’ art. 36 del D.P.R. n. 380/2001, per le opere di realizzazione di una piscina con struttura in cemento armato su corte di pertinenza dell'immobile in discorso.

2. Il Comune, con atto prot. n. 802315 del 18 maggio 2018, comunicato al tecnico incaricato con PEC del 21 maggio 2018, dichiarava priva di efficacia la predetta segnalazione, qualificando l’intervento come “nuova costruzione” e ritenendo necessario il previo rilascio del permesso di costruire.

3. Avverso tale determinazione gli interessati proponevano ricorso, notificato l’11 luglio 2018 e depositato il 13 luglio 2018, innanzi al Tribunale Amministrativo.

Nelle more del giudizio di primo grado, con ordinanza di ingiunzione a demolire n. 201.2018P/171.2018PR del 6 dicembre 2018 (prot. n. 1741909), notificata il giorno successivo, il dirigente dell’Ufficio Amministrativo Controllo del Territorio ordinava la demolizione delle opere e il ripristino dello stato dei luoghi, richiamando il precedente atto prot. n. 802315 del 18 maggio 2018. Gli interessati impugnavano anche tale ordinanza con primi motivi aggiunti.

4. Con sentenza n. 1486/2023, il TAR Palermo, Sezione II, respingeva il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti, ritenendo legittima la qualificazione dell’intervento e, conseguentemente, la necessità del permesso di costruire; accoglieva, invece, i secondi motivi aggiunti, annullando il diniego tacito formatosi sull’istanza di accertamento di conformità.

5. Avverso la predetta sentenza, nella parte in cui ha respinto le doglianze riferite all’atto prot. n. 802315/2018 e all’ordinanza demolitoria del 6 dicembre 2018, i medesimi proponevano appello, chiedendone la riforma e insistendo, in particolare, sul tema dell’esercizio del potere comunale successivamente alla presentazione della s.c.i.a. e sulla qualificazione dell’intervento.

6. All’udienza del giorno 17 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I. La controversia, per come è stata introdotta e per come si è venuta progressivamente strutturando nel corso del giudizio, impone al Collegio una rigorosa operazione di “messa a fuoco” del reale thema decidendum , onde evitare che la decisione venga attratta — quasi per forza d’inerzia — sul terreno, certamente rilevante ma non preliminare, della qualificazione urbanistico-edilizia dell’opera (e, segnatamente, della riconducibilità della piscina interrata alla categoria delle pertinenze ovvero a quella degli interventi di nuova costruzione).

È infatti ben possibile, ed anzi doveroso, che il Giudice di appello si domandi, in via prioritaria, non tanto che cosa sia l’opera in senso sostanziale, quanto piuttosto in che modo l’Amministrazione abbia esercitato — e soprattutto se potesse ancora esercitare — il potere pubblico destinato ad incidere sugli effetti abilitativi prodotti dalla segnalazione certificata di inizio attività.

In altri termini, la presente decisione non può muovere, se non a costo di un vizio metodologico, dal presupposto che la qualificazione sostanziale dell’intervento edilizio “assorba” ogni altra questione. È, al contrario, proprio la disciplina positiva della s.c.i.a., nella sua architettura complessiva, a suggerire una diversa gerarchia logica: prima viene la verifica del titolo di potere (ossia del fondamento e dei confini del potere amministrativo concretamente esercitato), e solo dopo viene, eventualmente, la verifica del merito edilizio.

Muovendo da tali premesse sistematiche, occorre dunque verificare, con applicazione puntuale al caso concreto, se l’atto comunale che ha dichiarato priva di efficacia la segnalazione certificata di inizio attività sia stato adottato nell’ambito temporale e procedimentale consentito dall’art. 19, ovvero se, essendo intervenuto oltre termine, esso risulti viziato per avere l’Amministrazione esercitato un potere non più disponibile secondo quel paradigma, senza farsi carico delle condizioni, delle garanzie e degli oneri motivazionali propri dell’autotutela decisoria.

II. Con il primo mezzo di gravame, gli appellanti denunciano che la sentenza impugnata, pur dando atto dell’articolazione del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, non avrebbe reso una risposta effettiva ad una doglianza che, per struttura e contenuto, si presenta come autonoma e logicamente pregiudiziale rispetto al mero tema della qualificazione edilizia dell’opera. Si tratta della censura incentrata sul combinato disposto degli artt. 19 e 21-nonies della l. n. 241 del 1990, nella parte in cui essi disciplinano il rapporto tra il termine breve di esercizio dei poteri inibitori tipici sulla s.c.i.a. e la possibilità, successiva, di incidere sull’assetto di interessi ormai formatosi solo mediante l’attivazione dell’autotutela decisoria, con le conseguenti garanzie procedimentali e motivazionali.

La doglianza, lungi dall’essere meramente assertiva, è già resa evidente dalla stessa trama del giudizio di primo grado, poiché la sentenza del primo Giudice esplicitamente ricostruisce i motivi del ricorso introduttivo e vi annovera, tra essi, un motivo specificamente rubricato in termini di violazione dell’art. 19, comma 6-bis, e dell’art. 21-nonies, fondato sulla considerazione che l’Amministrazione sarebbe intervenuta oltre il termine e che l’atto impugnato non presenterebbe i requisiti propri dell’annullamento d’ufficio.

Nondimeno, il percorso motivazionale seguito dal Giudice di prime cure , nella parte in cui respinge il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti, si incentra pressoché esclusivamente sulla qualificazione della piscina quale intervento di “nuova costruzione”, affermando, su tale premessa, l’infondatezza delle doglianze perché “fondate sull’assunto” della sufficienza della s.c.i.a. come titolo abilitativo. In tal modo, tuttavia, la sentenza finisce per rispondere compiutamente ad un profilo (la qualificazione edilizia dell’opera e il titolo astrattamente richiesto), ma non affronta la diversa questione – che gli appellanti avevano posto con autonoma chiarezza – relativa alle forme e ai limiti del potere comunale di incidere sul titolo formatosi una volta decorso il termine di controllo tipico.

Questa omissione non può essere considerata irrilevante né assorbita dalla soluzione data sul titolo edilizio astrattamente necessario, perché la censura ex artt. 19 e 21-nonies non si esaurisce nell’affermazione che l’intervento sarebbe assentibile con s.c.i.a., ma postula – e pretende che il Giudice ne prenda posizione – un principio di sistema: il decorso del termine previsto dall’art. 19 (come declinato, nella prospettazione degli appellanti, dal comma 6-bis e, soprattutto, dal comma 4 con il rinvio alle condizioni dell’art. 21-nonies) segna il passaggio dal regime del controllo “primario” e tipico ad un regime diverso e più garantito, nel quale l’Amministrazione può ancora intervenire, ma soltanto mediante l’esercizio dell’autotutela decisoria, con un corredo di presupposti e di cautele non surrogabili attraverso atti nominati diversamente. È precisamente questo, infatti, il nucleo della doglianza: non la sola qualificazione edilizia dell’opera, bensì la legittimità del potere esercitato tardivamente e la necessità che esso si conformi ai requisiti dell’art. 21-nonies (interesse pubblico concreto e attuale, comparazione con l’affidamento, motivazione rafforzata e garanzie partecipative).

La segnalazione certificata di inizio attività costituisce uno dei punti più avanzati del sistema di semplificazione amministrativa: essa è costruita dal legislatore come meccanismo abilitativo “a formazione privata”, capace di legittimare l’avvio dell’attività sin dal momento della presentazione, nella prospettiva di sostituire il modello autorizzatorio preventivo con un modello di controllo successivo, disciplinato però in modo stringente, proprio per non lasciare l’operatore economico o il cittadino in un’area grigia di instabilità indefinita. Questo elemento non è un dettaglio tecnico, ma la cifra stessa della s.c.i.a.: la semplificazione non è un “favore” al privato, bensì un modo differente — e per certi aspetti più sofisticato — di esercitare la funzione amministrativa, con un equilibrio attentamente calibrato tra l’interesse pubblico alla legalità dell’azione amministrativa e al governo del territorio, e l’interesse, parimenti pubblico, alla certezza delle situazioni giuridiche, alla prevedibilità delle conseguenze dei comportamenti e alla stabilità degli effetti prodotti dal decorso del tempo e dall’inerzia degli apparati.

In tale prospettiva, il fattore temporale assume un rilievo decisivo. Il potere inibitorio e conformativo tipico della s.c.i.a. è un potere a esercizio vincolato nel tempo, destinato ad operare entro una finestra temporale determinata, al termine della quale l’ordinamento presume — non per finzione, ma per scelta di politica legislativa — che l’assetto degli interessi debba stabilizzarsi. Questa stabilizzazione non è un effetto meramente pragmatico, ma costituisce un presidio di principi generali: anzitutto del principio di certezza del diritto, poi del principio di affidamento (che, nella materia amministrativa, assume un ruolo tanto più delicato quanto più l’ordinamento, per ragioni di semplificazione e di efficienza, consente al privato di attivare immediatamente un’attività senza attendere un provvedimento espresso), e infine del principio di buona fede e leale collaborazione nei rapporti tra amministrazione e cittadino, ormai espressamente valorizzato dal legislatore quale canone conformativo dell’azione amministrativa.

Da ciò deriva un corollario che, per il Collegio, costituisce il primo snodo dirimente: decorso il termine stabilito dall’art. 19, l’Amministrazione non può più agire come se si trovasse ancora all’interno del procedimento di controllo tipico della s.c.i.a.. Il potere di “reagire” alla segnalazione con strumenti inibitori o conformativi, infatti, si consuma; e la consumazione non è un concetto astratto o punitivo, ma l’espressione della volontà dell’ordinamento di evitare che il potere pubblico resti sospeso come una spada di Damocle sulla testa del privato.

Sotto tale profilo, è necessario sgomberare il campo da un possibile equivoco, che nella prassi tende talvolta ad affiorare: l’illegittimità sostanziale dell’attività segnalata (se pure sussistente) non autorizza, per ciò solo, l’Amministrazione a eludere le condizioni dell’autotutela. Altrimenti, l’autotutela sarebbe ridotta a un involucro privo di contenuto, e il termine previsto dall’art. 19 perderebbe qualunque effettività, degradandosi a indicazione meramente ordinatoria, incompatibile con la struttura stessa della s.c.i.a..

In particolare, non può condividersi un approccio secondo cui l’Amministrazione, scaduto il termine, potrebbe ancora intervenire “semplicemente” qualificando ex post l’intervento come non assentibile mediante s.c.i.a. e, su tale base, disconoscerne gli effetti in qualsiasi tempo, con un atto che non attivi le garanzie dell’autotutela e non svolga alcuna comparazione con l’affidamento. Un simile modo di ragionare finirebbe per introdurre, per via interpretativa, un potere inibitorio permanente e indeterminato, che il legislatore non ha voluto, e che contrasterebbe con i principi di tipicità, di proporzionalità e di ragionevolezza dell’azione amministrativa.

È proprio in questo snodo che la presente controversia rivela la propria natura.

La s.c.i.a. oggetto di causa è individuata come prot. n. 242663 del 19 marzo 2018, mentre l’atto comunale impugnato è indicato come prot. n. 802315 del 18 maggio 2018, con cui il Comune ha dichiarato la segnalazione “priva di efficacia”, assumendo che l’opera fosse “nuova costruzione” e dunque non realizzabile con mera s.c.i.a.

Su tali premesse fattuali si innesta il quadro sistematico chiarito dalla giurisprudenza. La decisione del Consiglio di Stato n. 2661/2023, prodotta in atti, muove da una ricostruzione di principio destinata a valere anche nella materia della s.c.i.a. edilizia: l’istituto della formazione “ silenziosa ” di un titolo abilitativo (per effetto dell’inerzia amministrativa nel termine) risponde ad una valutazione legale tipica che equipara gli effetti della fattispecie al regime dell’atto amministrativo, con la conseguenza che l’eventuale illegittimità sostanziale non impedisce, di per sé, il consolidarsi degli effetti, ma colloca la reazione dell’Amministrazione nel perimetro dell’annullabilità e dell’autotutela. Ciò che, in questa prospettiva, diviene decisivo è l’esigenza di evitare che l’inerzia della pubblica amministrazione si trasformi in un potere di disconoscimento “ in qualunque tempo ” e “ senza oneri e vincoli procedimentali ”, perché una simile impostazione svuoterebbe l’istituto della sua funzione di semplificazione e certezza dei rapporti.

È proprio in attuazione di tale finalità che la stessa giurisprudenza sottolinea come l’obiettivo legislativo (rendere più spediti i rapporti tra amministrazione e cittadini senza sottrarre l’attività al controllo) si realizzi stabilendo che il potere “ primario ” di provvedere viene meno con il decorso del termine, residuando soltanto la possibilità di intervenire in autotutela sull’assetto formatosi “ silenziosamente ”; e che l’ammissibilità di un diniego tardivo si porrebbe in contrasto con il principio di collaborazione e buona fede e, quindi, con la tutela del legittimo affidamento, quale canone ordinante delle relazioni tra cittadino e amministrazione (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 23/12/2024, n. 10307).

Tale ricostruzione, nella specifica declinazione della s.c.i.a., trova puntuale eco anche nella prospettazione degli appellanti, i quali insistono, con richiamo espresso, sul dato normativo per cui, trascorso il termine di trenta giorni, l’Amministrazione può adottare provvedimenti inibitori soltanto “in presenza delle condizioni previste dall’art. 21-nonies”, e su quello giurisprudenziale secondo cui il controllo postumo è legittimo solo se l’atto di secondo grado dia conto di un interesse pubblico concreto e attuale e della necessaria comparazione con l’affidamento, non essendo sufficiente il mero ripristino della legalità.

Calando tali principi nella fattispecie, l’illegittimità dell’atto comunale prot. n. 802315 del 18 maggio 2018 emerge per la ragione sostanziale che esso si pone come provvedimento di secondo grado destinato a travolgere gli effetti di una s.c.i.a. già consolidata per decorso del termine, ma lo fa senza transitare nel paradigma dell’autotutela decisoria. La qualificazione formale di “dichiarazione di inefficacia” non è idonea a mutare la natura dell’intervento amministrativo, poiché ciò che conta è la funzione sostanziale dell’atto: esso non si limita a prendere atto di un dato, ma incide, in senso demolitorio, su un assetto che – per espressa scelta legislativa – non può essere rimesso in discussione con gli strumenti del controllo tipico oltre il termine. Né l’atto risulta sorretto da quella motivazione rafforzata che deve necessariamente esplicitare non soltanto l’illegittimità dell’intervento, ma anche l’interesse pubblico ulteriore, concreto e attuale, nonché la valutazione comparativa dell’affidamento.

In questo quadro, assume rilievo anche il richiamo, effettuato dalla difesa appellante, al principio per cui il legislatore, nel disciplinare l’annullamento d’ufficio, è vincolato a considerare l’interesse pubblico alla stabilità dei rapporti giuridici già definiti dall’Amministrazione, interesse che costituisce l’orizzonte entro cui si colloca la disciplina del consolidamento e, correlativamente, dell’autotutela.

Alla luce di tali considerazioni, il Collegio ritiene necessario concludere che la sentenza impugnata non può essere confermata nella parte in cui, valorizzando in via assorbente la qualificazione edilizia dell’opera, ha finito per non attribuire autonoma e dirimente rilevanza al profilo della tardività dell’intervento comunale e alla conseguente necessità di ricondurlo al paradigma dell’autotutela.

La riforma della sentenza di primo grado si impone, pertanto, non perché il Collegio intenda sostituire la propria valutazione tecnica a quella dell’Amministrazione sul merito edilizio, ma perché intende riaffermare un principio più generale e strutturale: l’Amministrazione, nel perseguire l’interesse pubblico, deve muoversi entro i confini del potere che l’ordinamento le attribuisce; e quando l’ordinamento condiziona l’esercizio di quel potere al rispetto di un termine e, scaduto il termine, alla sussistenza di presupposti più stringenti, tali condizioni non possono essere aggirate né ridotte a formalità. Ne discende che il motivo è fondato: l’atto comunale prot. n. 802315 del 18 maggio 2018, in quanto incidente sugli effetti della s.c.i.a. oltre il termine tipico, non risulta legittimamente sorretto dal paradigma dell’autotutela decisoria; e, in via consequenziale, gli atti repressivi che su di esso si innestano risultano privi di un valido supporto presupposto, nei limiti in cui postulano come legittimo il venir meno dell’effetto abilitativo per effetto di un intervento tardivo non assistito dalle garanzie dell’art. 21-nonies.

III. L’accoglimento del motivo sin qui esaminato, incentrato sulla tardività dell’intervento comunale e sulla conseguente necessità di ricondurre la rimozione degli effetti abilitativi della s.c.i.a. al paradigma dell’autotutela decisoria, è di per sé idoneo a definire la controversia, poiché travolge l’atto presupposto (prot. n. 802315 del 18 maggio 2018) e, con esso, l’ordine ripristinatorio che su tale presupposto esclusivo si innesta (ordinanza di ingiunzione a demolire n. 201.2018P/171.2018PR del 6 dicembre 2018, prot. n. 1741909). Ne consegue, pertanto, che le ulteriori doglianze dedotte dagli appellanti, ivi comprese quelle inerenti alla qualificazione urbanistico-edilizia della piscina e, quindi, all’individuazione del titolo abilitativo astrattamente richiesto, restano assorbite, in quanto la censura accolta riguarda il vizio più radicale dedotto dalla parte e comporta l’annullamento degli atti (cfr. Consiglio di Stato, Ad. Pl., n. 5 del 27.4.2015).

Nulla deve disporsi riguardo alle spese di lite in mancanza di costituzione del Comune di Palermo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello n.g.r. 1141 del 2023, come in epigrafe proposto, lo accoglie con salvezza degli ulteriori atti.

Nulla per le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

BE LI, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Michele Pizzi, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

IA Di ET, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA Di ET	BE LI

IL SEGRETARIO