Pubblicato il 07/04/2026

N. 00229/2026REG.PROV.COLL.

N. 00853/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 853 del 2025, proposto da Bus Away s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati EP Ribaudo e Francesco Carità, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del primo, sito in Palermo, via Mariano Stabile n. 241;

contro

il Comune di Cammarata (AG), in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Massimiliano Mangano, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del medesimo, sito in Palermo, via Nunzio Morello n. 40;

nei confronti

di Panepinto Viaggi e Turismo s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;
della società Autoservizi Madonia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Girolamo Rubino e Massimiliano Valenza, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia n. 1089/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cammarata e della società Autoservizi Madonia s.r.l.;

Viste le memorie delle parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il cons. EP La EC;

Uditi nell’udienza pubblica del 25 marzo 2026, per le parti, gli avv.ti EP Ribaudo, Francesco Carità, Massimiliano Mangano e Massimiliano Valenza;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- I fatti di causa possono essere così sinteticamente compendiati.

1.1.- Con apposita lettera di invito inoltrata a diversi operatori economici, il Comune di Cammarata (AG) manifestava l’intendimento di « affidare il servizio di trasporto pubblico locale ai sensi dell’art. 5 comma 4 del Regolamento CE n.1370/2007 », mediante « procedura di affidamento diretto, con consultazione di più operatori economici, ai sensi di quanto previsto all’art. 50 comma. 1 lett. b) D. Lgs. 36/2023 » per la durata di 24 mesi.

1.2.- Detta lettera di invito, per quanto qui di interesse, obbligava, quanto al possesso dei requisiti, gli operatori economici a « dichiarare il possesso dei requisiti richiesti per l’affidamento del servizio, da accertarsi da parte della stazione appaltante in occasione dell'affidamento » (pag. 1). Essa indicava requisiti di idoneità professionale (§ 5 lett. b) dell’operatore economico nella « iscrizione nel Registro delle imprese tenuto dalla Camera di commercio per l’attività di trasporto terrestre di passeggeri » e nella « iscrizione al Registro elettronico nazionale » (REN).

Il requisito di capacità economica finanziaria era indicato nell’avere svolto « svolto nel biennio precedente servizi per un importo complessivo pari o superiore all’importo dell’ […] affidamento ».

1.3.- Sul versante della procedura, la lettera d’invito prescriveva un termine perentorio, a pena di esclusione, per la presentazione dell’offerta « qualitativamente/quantitativamente più vantaggiosa » (§6) secondo l’apposito modello, con successiva redazione, all’esito della procedura, di un « elenco degli operatori economici ammessi » (§6, cit.).

1.4.- Alla richiesta di offerta aderivano tre operatori economici, ossia Bus Away s.r.l., Autoservizi Madonia s.r.l. e Panepinto viaggi e turismo s.r.l. (quest’ultima non invitata dal Comune).

1.5.- L’apposita commissione giudicava quale « migliore proposta qualitativa e quantitativa » quella della ditta Autoservizi Madonia s.r.l. (verbale n. 2/25).

1.6.- Con determinazione n. 256/2025 il Comune – tra le altre misure – approvava le « risultanze della gara », dava atto della estraneità della procedura alle disposizioni del Codice di contratti pubblici ai sensi dell’art. 149, c. 4 d. lgs. n. 36 del 2023 e, da ultimo, procedeva all’affidamento diretto all’« aggiudicataria » Autoservizi Madonia s.r.l.

1.7.- In data 2 aprile 2025 era stipulato il contratto tra il Comune e l’affidataria.

1.8.1.- L’esito della procedura era impugnato, con richiesta di annullamento, da Bus Away s.r.l. in considerazione che:

- l’affidataria non avrebbe mai svolto i servizi oggetto della gara, né servizi qualificabili come « analoghi » (e, in tal senso, la dichiarazione da essa resa si sarebbe rivelata non veridica), in quanto essa sarebbe risultata iscritta al Registro imprese con il codice AT « 49.39.09 (altre attività di trasporti terrestri di passeggeri) » e non con il codice AT « 49.31 (trasporto terrestre di passeggeri in aree urbane e suburbane) »;

- il possesso del requisito dello svolgimento di c.d. servizi analoghi avrebbe postulato il possesso di autobus di « classe I » destinati al trasporto di linea, ciò che non sarebbe accaduto nel caso di specie, considerato che l’affidataria sarebbe stata priva di esperienza nel settore dei servizi pubblici locali;

- il mezzo posseduto dall’affidataria del servizio non sarebbe risultato tra quelli ammessi per il trasporto pubblico locale dal d.m. Infrastrutture 20 giugno 2003.

1.8.2.- Le censure della ricorrente erano dirette anche alla caducazione dell’art. 5 della lettera di invito nella parte in cui non avrebbe limitato la partecipazione ai soli operatori esercenti attività di servizio di trasporto pubblico di linea.

1.9.- La società controinteressata, costituitasi in giudizio, si opponeva all’accoglimento del ricorso.

1.10.- Il T.a.r. per la Sicilia, sez. II, con sentenza n. 1089 del 2025, respingeva il ricorso sulla base di considerazioni così – sostanzialmente – articolate:

- il Comune non sarebbe stato tenuto a determinare i criteri di valutazione delle offerte in seno alla lettera di invito stante l’esclusione di siffatto affidamento dalle disposizioni del Codice dei contratti pubblici, come previsto dall’art. 149, comma 4, del d. lgs. n. 36 del 2023;

- sarebbero stati presenti i presupposti per l’affidamento diretto, previsti dall’art. 5.4. del regolamento n. 2007/1370/CE;

- sarebbe stato rispettato l’obbligo dell’espletamento di una procedura concorsuale sancito dall’art. 18, comma 2, lett. a) del d. lgs n. 422 del 1997;

- sarebbe stato sufficiente, ai fini della partecipazione alla procedura, il possesso dell’iscrizione nel Registro delle imprese per l’attività di trasporto terrestre passeggeri (art. 5, punto B1, della lettera di invito), dovendosi ritenere non necessaria la più specifica abilitazione per lo svolgimento di un servizio pubblico locale (in tal senso sarebbe stato soddisfatto, dall’affidataria, anche il requisito del c.d. « servizio analogo »);

- i mezzi posseduti sarebbero risultati idonei al servizio e non sarebbe stata fornita prova della carenza di autorizzazione.

2.- Avverso la predetta sentenza ha interposto appello Bus Away s.r.l. la quale ne ha chiesto la riforma sulla base di considerazioni così articolate:

1) violazione e falsa applicazione art. 97 Cost. e del principio di buon andamento; violazione del regolamento n. 2007/1370/CE e dell’art. 18 d.lgs n. 422 del 1997; violazione e falsa applicazione della lettera di invito; eccesso di potere sotto diversi profili; falsa dichiarazione. Sostiene l’appellante che pur risultando legittima la scelta di procedere all’affidamento diretto del servizio, il Comune non avrebbe potuto affidarlo alla controinteressata la quale sarebbe stata (asseritamente) priva dei requisiti per l’esecuzione dello stesso e, segnatamente, dei requisiti per lo svolgimento del servizio di trasporto pubblico locale in ambito urbano. La asserita carenza di tali requisiti emergerebbe dal possesso di un codice AT con nomenclatura non rispondente all’oggetto del servizio, rivelandosi in tal senso come « falsa » la dichiarazione sul possesso dei requisiti. Sarebbe, altresì, non condivisibile la tesi del T.a.r. secondo cui l’autorizzazione all’esercizio del trasporto pubblico locale possa ottenersi soltanto dopo l’affidamento del servizio: si consentirebbe, così, la partecipazione a qualsiasi soggetto che svolga mera attività di noleggio con conducente (NCC), nonostante esso non sia un operatore dello specifico settore e nonostante non abbia mai svolto servizio di trasporto urbano passeggeri;

2) Violazione e falsa applicazione decreto del d.m. Infrastrutture 20 giugno 2003; violazione e falsa applicazione della lettera di invito; eccesso di potere; utilizzo di mezzi non idonei al servizio pubblico locale urbano di linea. Il veicolo utilizzato dalla ditta affidataria non sarebbe utilizzabile per il servizio di TPL urbano, ciò che avrebbe precluso l’impugnato affidamento;

3) violazione e falsa applicazione art. 97 Cost.; violazione del principio di buon andamento; violazione e falsa applicazione del regolamento n. 2007/1370/CE e dell’art. art. 18 d. lgs n. 422 del 1997; violazione e falsa applicazione della lettera di invito; eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento della causa tipica e illegittimità delle clausole della lettera di invito. Sostiene, in via subordinata, l’appellante che sarebbe illegittima la lettera di invito nella parte in cui essa non avrebbe previsto quali servizi svolti nel biennio precedente, ai fini del requisito di capacità economica finanziaria, i « servizi analoghi » al servizio di trasporto pubblico di linea. La sentenza impugnata non avrebbe considerato, ancora, la omessa predisposizione – da parte del Comune – della relazione motivata sulla forma di affidamento, come invece richiesto dalla delibera ART n. 154/2019 e dalla prassi tecnica consolidata, richiamata nella circolare ANAV n. 13/2025.

3.1.- Si è costituito in giudizio il Comune di Cammarata il quale, non senza dubitare della specificità delle doglianze dell’atto di appello in punto di critiche alla sentenza impugnata e dell’ammissibilità della censura, « nuova » ai sensi dell’art 104 c.p.a., involgente la omessa relazione ai sensi della delibera ART n. 154/2019, ha concluso per il rigetto dell’appello.

3.2.- La società Panepinto viaggi e turismo s.r.l., sebbene ritualmente intimata, non si è costituita in giudizio.

3.3.- La società Madonia Autoservizi s.r.l., costituitasi in giudizio, ha chiesto la reiezione dell’appello.

4.- In prossimità dell’udienza l’appellante ha, con articolata memoria, confutato le tesi difensive delle controparti e ha chiesto l’accoglimento dell’appello.

5.- All’udienza del 25 marzo 2026, presenti i procuratori delle parti che hanno ribadito le rispettive tesi difensive, l’appello, su richiesta degli stessi, è stato trattenuto in decisione.

6.- L’appello, alla stregua di quanto si dirà e con le precisazioni di seguito esposte, è infondato. Tale esito esonera il Collegio, per evidenti ragioni di economia processuale, da un puntuale scrutinio dell’eccezione di genericità dell’appello sollevata dalla difesa del Comune di Cammarata, eccezione che comunque non coglierebbe nel segno.

7.- Il primo e il terzo motivo, i quali per la loro omogeneità sostanziale possono essere trattati congiuntamente, sono infondati.

7.1.- In primo luogo va evidenziato che il possesso, da parte dell’appellata soc. Madonia, dei requisiti di idoneità professionale espressamente previsti dalla lettera di invito ( iscrizione nel Registro delle imprese tenuto dalla Camera di commercio per l’attività di trasporto terrestre di passeggeri » e « iscrizione al Registro elettronico nazionale ») è qui fuori discussione.

L’appellante, come si è visto, aggancia la asserita carenza dell’idoneità professionale e la capacità economico finanziaria dell’affidataria in punto di c.d. « servizi analoghi » (questi ultimi, peraltro, non previsti dalla lettera di invito la quale, ai fini finanziari, si è limitata a prescrivere lo svolgimento di precedenti « servizi ») al mancato possesso di un idoneo Codice AT.

7.2.- Le doglianze sono infondate.

7.3.- Deve essere premesso che la classificazione AT rappresenta la versione italiana della nomenclatura europea NACE (« nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté européenne »): il regolamento (CE) n. 1893/2006 ha stabilito una classificazione, nota come NACE Revisione 2 (NACE Rev. 2), delle attività economiche da utilizzare in tutta l’Unione europea, per garantire la comparabilità delle statistiche. Il regolamento (UE) 2023/137 ha aggiornato la classificazione NACE Rev. 2 per tenere conto degli sviluppi tecnologici e economici e per allinearla ad altre classificazioni economiche e sociali.

7.4.- L’AT è, dunque, la classificazione delle attività economiche adottata dall’Istat per finalità statistiche, ossia per la produzione e la diffusione di dati statistici ufficiali.

7.5.- L’unica funzione dei codici AT (consistenti in una combinazione alfanumerica) si risolve in una classificazione a fini statistici, fiscali e contributivi delle attività economiche che l’imprenditore dichiara di svolgere, senza alcun valore costitutivo né ricognitivo del titolo abilitativo allo svolgimento dell’attività, né dell’attività concretamente espletata, che può essere ricostruita soltanto facendo riferimento all’oggetto sociale, alle licenze possedute e a quanto effettivamente svolto dal singolo esercizio commerciale ( ex multis , Cons. Stato, sez. V, n. 6496 del 2021 e n. 3035 del 2018).

7.6.- I codici AT non hanno finalità certificative dell’attività in concreto svolta dall’impresa e non rilevano ai fini dell’attribuzione alla medesima del requisito sostanziale di idoneità tecnico-professionale richiesto dai bandi ai fini dell’ammissione alle pubbliche gare, avendo finalità – come si è detto – essenzialmente statistiche.

7.7.- Il codice AT non può, a differenza di quanto ritenuto dall’appellante, assurgere a elemento utile alla valutazione della capacità professionale dell’operatore economico.

7.7.- Ciò detto, la previsione dei requisiti non è stata specificamente censurata dalla società originaria ricorrente, la quale ha, invece invocato – genericamente, come rilevato dal T.a.r. (cfr. § 2.2.1.2 della sentenza impugnata) – la presenza di ulteriori requisiti non previsti. Né sul versante dei requisiti di professionalità e capacità finanziaria la lettera di invito – conforme, sul punto, all’art. 18 d. lgs n. 422 del 1997 – può ritenersi cedevole rispetto a una ipotetica regola, non specificata, che avrebbe imposto all’Amministrazione comunale di indicarne di ulteriori, qui asseritamente coincidenti con l’avvenuto svolgimento di servizio urbano di linea di trasporto passeggeri. Il requisito previsto era qui sufficiente, sul piano sostanziale, a garantire ragionevolmente la selezione di operatori professionalmente idonei e con capacità finanziaria, ciò che determina la complessiva reiezione delle doglianze, comprese quelle rivolte alla lettera di invito.

D’altronde, ai fini della scelta della modalità di gestione del servizio e della definizione del rapporto contrattuale, l’ente locale è tenuto a valutare parametri di maggiore ampiezza, correlati alla efficienza e economicità del servizio (cfr. art. 14, comma 2, d. lgs. n. 201 del 2022, richiamato dal successivo art. 32).

7.8.- Ove pure si volesse correlare il requisito di capacità economico finanziaria previsto dalla lex specialis della procedura, all’avvenuto svolgimento di un c.d. « servizio analogo », l’esperienza dell’operatore economico affidatario nel servizio trasporto passeggeri con autobus NCC non avrebbe violato la prescrizione, trattandosi di attività – quella inerente ai servizi di linea e quella oggetto di NCC – non « identiche », ma « analoghe », quantomeno per le finalità connesse alla predetta prova di capacità finanziaria.

In tal senso va, primo luogo, osservato – per quanto qui di interesse – che la disciplina del servizio NCC rientra, in via generale, nell’ambito di competenza legislativa riferibile alla materia « trasporto pubblico locale », anche con specifico riferimento al settore del « servizio pubblico di trasporto, di linea e non di linea » (in tal senso, Corte cost. n. 163 del 2025).

Al netto degli obblighi di servizio, più spiccati nel trasporto di linea (ma non per questo idonei a determinare una totale diversità del servizio nella sua essenza), le differenze tra NCC e trasporto di linea tendono oggi ormai a sfumare, avuto riguardo, ad esempio, alle ormai diffuse, in molte città, modulazioni del servizio di linea urbano ‘a chiamata’ e su prenotazione, esattamente come avviene per il servizio NCC.

A ciò aggiungasi che il titolo abilitativo alla guida dei mezzi (con qualificazione iniziale e formazione periodica dei conducenti) – sia che si tratti di servizio di linea, sia che si tratti di servizio non di linea – è del tutto identico tra i due tipi di servizio passeggeri (artt. 14 e 15, comma 4, d. lgs. n. 286 del 2005).

7.9.- Nel caso di specie, peraltro, l’affidataria aveva pure documentato il pregresso svolgimento di attività di trasporto persone a mezzo autobus, per conto del Ministero dell’interno, in ambito provinciale, regionale e ultraregionale (cfr. convenzione con la Prefettura di Agrigento del 30 gennaio 2024, cfr. all. 8 produzione di parte ricorrente in primo grado del 6 maggio 2025).

8.- In relazione all’autorizzazione comunale allo svolgimento dei servizi di linea, essa non poteva che giungere dopo lo specifico affidamento mancando, anteriormente a esso, i presupposti per richiederla. Siffatta possibilità è, peraltro, contemplata dall’art. 19, comma 5, della delibera dell’Autorità di regolazione dei trasporti n. 154 del 2019 (recante « Atto di regolazione recante la “Revisione della delibera n. 49/2015 - Misure per la redazione dei bandi e delle convenzioni relativi alle gare per l’assegnazione dei servizi di trasporto pubblico locale passeggeri svolti su strada e per ferrovia […] ” »), secondo cui « Con riferimento ai titoli amministrativi necessari allo svolgimento del servizio, quali licenze e certificati di sicurezza, nel rispetto dei principi generali di non discriminazione, parità di trattamento e libertà di stabilimento, l’EA prevede nella documentazione di gara […] il possesso da parte dell’IA dei predetti titoli amministrativi in tempo utile per la sottoscrizione del CdS e, in ogni caso, prima dell’avvio del servizio oggetto di gara » (art. 19, comma 5).

9.- In relazione al secondo motivo, il medesimo è parimenti infondato. La conformità dei mezzi si rivela essere un requisito di esecuzione – alla luce anche della mancata previsione nella lettera di invito di una espressa causa di « esclusione » (o qualificabile come tale nella specifica tipologia di procedura per cui è causa, riguardante un affidamento diretto procedimentalizzato) – che ben può essere posseduto e dimostrato in una fase successiva all’atto di affidamento.

10.- Va dichiarata inammissibile la doglianza involgente l’omessa redazione della relazione prevista dalla delibera ART n. 154/2019 ( id est : art. 14, comma 3, d. lgs. n. 201 del 2022), trattandosi di censura introdotta per la prima volta in appello in violazione del divieto di nova fissato dall’art. 104 c.p.a. Nel processo amministrativo il perimetro del giudizio di appello è circoscritto dalle censure ritualmente sollevate in primo grado, sicché non possono trovare ingresso le domande, le deduzioni e le prove documentali nuove proposte dall'appellante per la prima volta in tale sede in violazione del divieto di nova sancito dall'art. 104 c.p.a.: ciò, dal momento che « il divieto dei nova in appello è preordinato ad evitare che nel giudizio di appello possa realizzarsi l'ampliamento del thema decidendum cristallizzatosi nel precedente grado del giudizio, perché tale evenienza finirebbe per frustrare il principio del doppio grado del giudizio, costituirebbe un vulnus del diritto di difesa della parte che subisse tale ampliamento e determinerebbe altresì una minore celerità dei processi, in quanto si dovrebbero affrontare nel giudizio successivo questioni “nuove”, che non sono state sottoposte al contraddittorio delle parti e allo scrutinio del Giudice nel precedente grado del giudizio » ( ex aliis , Cons. Stato, sez. VII, n. 3459 del 2025).

11.- Conclusivamente, l’appello va in parte respinto e in parte va dichiarato inammissibile.

12.- Il complessivo assetto della vicenda consente la compensazione, tra le parti costituite, delle spese del presente grado di giudizio; non è luogo a statuizione sulle spese del grado nei confronti della società Panepinto viaggi e turismo s.r.l., non costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, in parte lo respinge e in parte lo dichiara inammissibile, secondo quanto specificato in motivazione.

Compensa le spese del presente grado di giudizio tra le parti costituite. Nulla per le spese nei confronti della soc. Panepinto Viaggi e Turismo s.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

RM de SC, Presidente

Michele Pizzi, Consigliere

EP La EC, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EP La EC	RM de SC

IL SEGRETARIO