Pubblicato il 06/12/2025

N. 00976/2025REG.PROV.COLL.

N. 01131/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1131 del 2023, proposto da HI IN, RE IN, rappresentati e difesi dall'avvocato Gaetano Caponnetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Agrigento, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Rita Salvago, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda) n. 1301/2023, resa tra le parti, che ha rigettato il ricorso proposto dal ricorrente per l’annullamento:

- dell'ordinanza n. 25 del 14/6/2018, notificata il 18/6/2018, con la quale il Dirigente del Settore V ha ingiunto la demolizione, con rimessa in pristino dello stato dei luoghi, delle opere abusive in assenza di titoli autorizzativi.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Agrigento;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il Cons. TI Di TA e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in appello HI IN e RE IN hanno impugnato la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione II, n. 1301/2023, depositata il 20 aprile 2023, che ha respinto il ricorso proposto avverso l’ordinanza n. 25 del 14 giugno 2018 del Dirigente del Settore V del Comune di Agrigento, recante ingiunzione di demolizione di opere edilizie ritenute prive dei necessari titoli abilitativi. Le opere oggetto di contestazione consistono, come puntualmente descritto nel provvedimento repressivo, nella chiusura di un terrazzo posto sul lato nord-est dell’immobile sito in Via Giovanni XXIII n. 108, con conseguente formazione di una superficie utile calpestabile di circa 23 metri quadrati, dotata di copertura a falda spiovente e di un lucernaio delle dimensioni di metri 1,40 per 0,90. Il vano così ricavato risulta pavimentato e caratterizzato da una volumetria pari a circa 63 metri cubi, secondo quanto riportato nell’ordinanza comunale.

2. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, con la sentenza impugnata, ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo insussistenti i presupposti in fatto e in diritto delle censure articolate. Segnatamente, ha osservato che le opere risultano eseguite in totale assenza di qualsivoglia titolo edilizio e che la dedotta scriminante dello stato di necessità non trova alcuna applicazione in materia urbanistico-edilizia, anche in considerazione del fatto che la zona interessata è sottoposta a molteplici vincoli, tra cui il vincolo archeologico e quello paesaggistico gravanti sulla Valle dei Templi, reiteratamente richiamati nella stessa ordinanza impugnata. Il primo giudice ha rilevato, inoltre, che non è stata prodotta alcuna prova documentale idonea a dimostrare la riconducibilità delle opere agli interventi di messa in sicurezza previsti dalla Protezione civile, né è stata depositata la presunta istanza di sanatoria.

3. Con l’odierno appello, i sigg. IN deducono l’erroneità della sentenza di primo grado, sostenendo che il Tribunale Amministrativo Regionale avrebbe omesso di considerare sia la natura emergenziale dell’intervento, sia l’esimente prevista dall’art. 51 c.p., sia la previsione, contenuta nelle ordinanze della Protezione civile, di una serie di deroghe funzionalmente orientate a consentire interventi immediati per la tutela dell’incolumità pubblica e privata. Gli appellanti richiamano la documentazione fotografica prodotta, affermando che la stessa dimostrerebbe la situazione di pericolo in cui versava l’immobile dopo la frana del 2015 e la correlazione funzionale tra tale evento e gli interventi eseguiti. Ribadiscono, inoltre, che gli interventi da loro effettuati rientrerebbero, almeno in via sostanziale, negli interventi di consolidamento richiesti e che, comunque, la loro condotta sarebbe stata sorretta dall’esigenza di scongiurare danni ulteriori.

Si è costituito il Comune di Agrigento, che ha depositato memoria difensiva con la quale ha chiesto il rigetto dell’appello, sostenendo che le opere realizzate dagli appellanti non hanno alcuna corrispondenza con gli interventi di messa in sicurezza previsti dall’OCDPC n. 257/2015, che l’ordinanza della Protezione civile non ha mai introdotto deroghe ai titoli edilizi per interventi di carattere edilizio privato e che, soprattutto, l’immobile ricade in zona vincolata, ove qualsiasi intervento richiede l’acquisizione di specifiche autorizzazioni paesaggistiche e archeologiche, pacificamente mai richieste né rilasciate.

4. All’udienza del 19 novembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

I. Il primo motivo di appello muove dall’assunto secondo cui le opere oggetto dell’ordinanza comunale – chiusura del terrazzo, creazione di una superficie coperta di 23 mq, posa di copertura a falda e realizzazione di un lucernaio – sarebbero state eseguite in un contesto di pericolo immediato derivante dalla frana del 2015 e, pertanto, giustificate da una condizione di necessità ovvero implicitamente autorizzate dall’OCDPC n. 257/2015.

Sulla base di tale premessa, gli appellanti ritengono erronea la decisione del primo Giudice, che ha escluso ogni operatività di scriminanti e ha qualificato gli interventi come integralmente abusivi.

Una simile ricostruzione non resiste a un esame attento e, pertanto, il motivo va respinto.

Gli appellanti prospettano una sorta di “necessità edilizia” che, nella loro ottica, avrebbe reso lecita la trasformazione stabile dell’immobile, quasi che il verificarsi di un evento calamitoso potesse automaticamente legittimare la realizzazione di nuovi volumi in assenza di titolo abilitativo e in totale difetto delle autorizzazioni paesaggistiche e archeologiche imposte dal peculiare regime vincolistico della Valle dei Templi.

Tale impostazione è, prima ancora che giuridicamente infondata, concettualmente incompatibile con la struttura della materia edilizia, che si fonda su un sistema di controlli ex ante e non tollera, per sua natura, legittimazioni ex post fondate su situazioni di fatto unilateralmente dedotte dal privato.

La sentenza impugnata, opina questo Collegio, ha correttamente sottolineato che lo stato di necessità non opera quale causa di giustificazione dell’abuso edilizio, e ciò vale a maggior ragione quando l’intervento incide su aree vincolate, nelle quali ogni attività costruttiva – anche se marginale – presuppone l’autorizzazione dell’autorità tutoria. Il ricorso all’esimente penale confligge frontalmente con la natura degli interventi realizzati dai ricorrenti, che non presentano i caratteri della temporaneità, della essenzialità o della reversibilità, ma evocano, piuttosto, un consolidato effetto di trasformazione dell’esistente.

Né può sostenersi che l’OCDPC n. 257/2015 abbia, in qualche modo, autorizzato i privati ad agire in deroga ai titoli edilizi. La memoria del Comune, sul punto, è inequivoca: l’ordinanza disciplinava interventi pubblici di messa in sicurezza, affidati al Commissario delegato, stabilendo procedure accelerate soltanto per l’attività amministrativa collegata a tali interventi. Nessuna disposizione autorizzava la chiusura di terrazzi, la realizzazione di nuovi ambienti coperti o la creazione di volumetria aggiuntiva da parte dei privati, e la sua invocazione appare, pertanto, priva di qualunque fondamento.

In definitiva, gli elementi addotti dagli appellanti non integrano alcuna causa di giustificazione, né sul piano giuridico né su quello fattuale. L’intervento realizzato, stabilmente trasformativo e collocato in area vincolata, avrebbe richiesto titoli edilizi e autorizzazioni paesaggistiche mai richiesti né rilasciati.

II. Il secondo motivo dell’appello è imperniato sull’idea che il primo Giudice avrebbe omesso di svolgere un’istruttoria adeguata e, per tale via, avrebbe trascurato gli elementi che, secondo gli appellanti, avrebbero dimostrato la riconducibilità dell’intervento edilizio a una situazione emergenziale, nonché la pendenza di una domanda di sanatoria.

L’impostazione è radicalmente errata, perché attribuisce al Giudice di prime cure un’omissione istruttoria che, in realtà, è imputabile unicamente alla condotta processuale degli stessi ricorrenti, i quali non hanno fornito il minimo supporto probatorio alle proprie affermazioni.

Gli appellanti affermano che la sentenza sarebbe ingiusta perché avrebbe “trascurato” la documentazione fotografica e la pretesa domanda di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001. Ciò che viene presentato come un limite motivazionale è, in realtà, la semplice conseguenza di un dato incontrovertibile: il fascicolo di primo grado era totalmente privo di tali elementi, non per scelta del Giudice, ma per precisa omissione dei ricorrenti. Il primo Giudice ha, dunque, deciso sulla base degli atti ritualmente prodotti in giudizio, come impone la disciplina del processo amministrativo.

Nella sentenza impugnata si legge chiaramente che “ agli atti manca qualsivoglia documento a sostegno della prospettata tesi e non vi è neppure l’istanza di sanatoria ”: una constatazione di fatto, non contestabile, che riflette fedelmente la situazione processuale. L’appello non riesce a superare tale rilievo, perché neppure in questa sede gli appellanti hanno prodotto la dichiarata istanza; non è possibile evocare un documento inesistente agli atti e pretendere che il Giudice di primo grado lo valutasse o che questo Collegio possa oggi valorizzarlo.

Quanto alla documentazione fotografica, gli appellanti ammettono essi stessi che “ non si è potuta produrre nel giudizio di primo grado ”. Una simile affermazione, oltre a non indicare alcun impedimento obiettivo, conferma che il Giudice di primo grado non era stato posto in condizione di esaminarla. È del tutto evidente che non può imputarsi al Giudice del Tribunale Amministrativo Regionale un difetto di istruttoria relativo a documenti semplicemente non depositati, l’appello non può trasformarsi in uno spazio di recupero di prove tardive.

Né potrebbe sostenersi che l’omessa istruttoria del Tribunale Amministrativo Regionale consista in una mancata attivazione dei poteri officiosi: l’art. 64 c.p.a., infatti, non attribuisce al Giudice il compito di supplire a carenze probatorie imputabili alla parte, soprattutto in materie – come quella edilizia – nelle quali il privato ha l’onere di dimostrare puntualmente l’esistenza del titolo o delle condizioni che, a suo dire, ne surrogano la necessità. Pretendere che il primo Giudice ricercasse autonomamente prove non offerte dai ricorrenti si tradurrebbe in una distorsione dell’onere probatorio e in una impropria sostituzione all’attività difensiva della parte.

La stessa memoria del Comune di Agrigento conferma l’assoluta inconsistenza della tesi appellatoria: nessun documento è mai stato depositato a dimostrazione della presentazione della domanda di sanatoria, nessuna autorizzazione paesaggistica o archeologica è stata richiesta, e nessuna evidenza concreta è stata fornita per sostenere che l’opera fosse riconducibile agli interventi di messa in sicurezza previsti dall’OCDPC n. 257/2015.

In tali condizioni, non solo l’istruttoria del primo Giudice deve ritenersi pienamente corretta e sufficiente, ma addirittura non era possibile svolgerne una diversa o più ampia, perché mancavano gli elementi minimi su cui fondarla.

È significativo, inoltre, che gli stessi appellanti, nel ricorso introduttivo del primo grado, avessero prospettato la pendenza della domanda di sanatoria come fatto decisivo, e che tale affermazione sia rimasta priva di riscontro materiale sia nel 2018 sia nel 2023. L’appello non smentisce tale omissione, e anzi la perpetua.

Il motivo deve pertanto essere respinto.

III. Il terzo profilo di censura sviluppato dagli appellanti si incentra sull’asserita insussistenza o irrilevanza dei molteplici vincoli che gravano sull’area in cui l’intervento è stato realizzato e mira a contestare la conclusione cui è pervenuto il primo Giudice nel ritenere l’opera affetta da illegittimità, proprio in ragione della mancanza delle prescritte autorizzazioni paesaggistiche e archeologiche.

Il motivo, pur suggestivo nel tentativo di ridimensionare la rilevanza del contesto territoriale, non coglie la portata oggettiva del quadro normativo vincolistico e, soprattutto, trascura che l’accertamento dell’esistenza del vincolo è autonomo, incontrovertibile e non contestato dagli stessi ricorrenti, che non ne hanno mai negato la vigenza né hanno allegato alcuna autorizzazione rilasciata dall’autorità competente.

L’ordinanza comunale impugnata descrive con precisione che l’immobile ricade in zona “ B1.3 – Centro urbano rione est del P.R.G. ” e, contestualmente, in area “ dichiarata di notevole interesse pubblico ” ai sensi dell’art. 136 del d.lgs. n. 42/2004, oltre che sottoposta a vincolo idrogeologico, vincolo urbanistico e vincolo sismico. Tali elementi non sono semplici annotazioni di contorno: essi costituiscono il presupposto indefettibile del regime autorizzatorio, la cui mancanza determina, per regola generale e inderogabile, la radicale illegittimità dell’intervento edilizio.

La sentenza impugnata, tra l’altro, richiama correttamente gli atti normativi e amministrativi che, nel corso dei decenni, hanno costruito la tutela della Valle dei Templi: dalla dichiarazione di zona archeologica di interesse nazionale (d.l. 30 luglio 1955, n. 590, conv. in l. 28 settembre 1966, n. 749), ai decreti ministeriali del 1968 e del 1971, al D.P.R.S. n. 91 del 1991, fino alla legge c.d. Galasso del 1985. Il complesso normativo che ne deriva non è una cornice astratta: è un regime di tutela stringente che impone – e non consente di eludere – un controllo preventivo sulla compatibilità dell’intervento con il valore paesaggistico e archeologico dell’area.

Gli appellanti, nel tentativo di svuotare di significato tale contesto, lasciano intendere che l’intervento, essendo motivato da esigenze emergenziali, sarebbe comunque sottratto all’obbligo autorizzatorio. Una simile tesi non solo non trova appiglio nel sistema normativo, ma si pone addirittura in contraddizione frontale con il principio fondamentale per cui il vincolo paesaggistico costituisce limite all’attività edilizia anche in condizioni eccezionali, non potendo essere superato se non nei casi espressamente e tassativamente previsti dalla legge. L’emergenza, di per sé, non costituisce causa di esenzione dal titolo autorizzativo, e la circostanza che l’intervento sia collocato in area vincolata rende tale evidenza ancor più pregnante.

A ciò si aggiunge una constatazione essenziale: gli appellanti non hanno mai chiesto né ottenuto alcuna autorizzazione paesaggistica o archeologica, né hanno dimostrato che l’opera potesse essere qualificata come attività precaria, reversibile o di mera protezione provvisoria, tale da rientrare in una categoria sottratta al regime autorizzatorio. La natura stessa dell’intervento – pavimentazione stabile, chiusura del terrazzo, realizzazione di una copertura a falda, installazione di lucernaio – rivela un intento trasformativo permanente e del tutto incompatibile con qualsiasi ipotesi di mera difesa dell’immobile da un rischio immediato.

La sentenza del Giudice di prime cure ha dunque ricostruito correttamente la portata del vincolo e ha tratto da esso una conseguenza del tutto coerente: l’opera è abusiva non solo perché priva di permesso di costruire, ma anche perché priva delle autorizzazioni paesaggistiche e archeologiche necessarie in un contesto di assoluto rilievo nazionale.

Per concludere, l’appello va respinto.

Le spese del giudizio, in considerazione della sua peculiarità, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello n.g.r. 1131 del 2023, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NO de CI, Presidente

Giuseppe Chinè, Consigliere

Maria Francesca Rocchetti, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

TI Di TA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TI Di TA	NO de CI

IL SEGRETARIO