Pubblicato il 29/12/2025

N. 01039/2025REG.PROV.COLL.

N. 01181/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1181 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Pasquale Mogavero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via Sferracavallo n. 146/A;

contro

Comune di Palermo, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, avente a oggetto l'annullamento dell'ordinanza di ingiunzione a demolire del 28 marzo 2018, prot. -OMISSIS-, e di ogni altro atto, provvedimento e documento comunque richiamato, nonché pregresso, collegato, prodromico e, comunque, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il Cons. EL ON e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. -OMISSIS- ha proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. che ha respinto il ricorso avente ad oggetto l'ordinanza di demolizione emessa dal Comune di Palermo -OMISSIS-del 28 marzo 2018, notificata in data 11 maggio 2018, con cui il Comune di Palermo aveva ingiunto alla ricorrente la demolizione delle opere abusivamente realizzate su un lotto di terreno di circa 800 mq, sito in Palermo, -OMISSIS-, identificato in catasto al foglio -OMISSIS-.

2. Il T.A.R. ha argomentato che:

-) l’ordine di demolizione conseguente all'accertamento della natura abusiva delle opere edilizie realizzate, come tutti i provvedimenti sanzionatori edilizi, era un atto dovuto e non doveva essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento trattandosi di una misura sanzionatoria per l'accertamento dell'inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente tipizzato dal legislatore e rigidamente disciplinato, che si ricollegava ad un preciso presupposto di fatto cioè l'abuso di cui peraltro l'interessato non poteva non essere a conoscenza, rientrando direttamente nella sua sfera di controllo;

-) era sufficiente, ai fini di una congrua motivazione, che l’ordine di demolizione, come avvenuto nel caso di specie, contenesse la descrizione dell’abuso (con gli elementi di riferimento necessari per l’identificazione dell’area e/o del fabbricato in cui lo stesso era stato realizzato) ed il riferimento agli atti di accertamento, nonché la ragione giuridica per la quale l’Amministrazione aveva ritenuto che la normativa di settore fosse stata violata e che l’omessa indicazione nell'ordinanza di demolizione delle norme in forza delle quali l'Amministrazione aveva adottato la sanzione non rifluiva negativamente sulla legittimità dell’atto, quando il provvedimento nella parte descrittiva e prescrittiva elencava sia gli estremi di fatto e il tipo d’abuso, sia la sanzione concretamente adottata, sì da rendere edotto il destinatario delle ragioni giuridiche sottese all'adozione della sanzione inflittagli;

-) la demolizione di un immobile edificato senza il necessario titolo, avendo natura vincolata ed essendo rigidamente ancorata alla sussistenza dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non necessitava di specifica motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse che imponevano l’adozione del provvedimento e, per altro verso, il decorso del tempo tra la realizzazione dell’opera abusiva ed il suo accertamento non comportava l’insorgenza di uno stato di legittimo affidamento per il privato, né innestava in capo all'Amministrazione uno specifico onere di motivazione;

-) l’omessa indicazione, nell’ordinanza di demolizione, dell’area ulteriore, rispetto a quella di sedime, da acquisire non costituiva ragione di illegittimità dell’ingiunzione, ma impediva la successiva acquisizione dell’area medesima;

-) il provvedimento impugnato non era illegittimo per violazione del principio di proporzionalità, stante che il provvedimento sanzionatorio di abusi edilizi era atto rigidamente vincolato e tale sua indiscussa natura rendeva ultronea una puntuale motivazione sull'interesse pubblico alla demolizione, sull'effettivo danno all'ambiente o al paesaggio o, ancora, sulla proporzionalità in relazione al sacrificio imposto al privato; inoltre, il Comune non aveva affatto reso noto alla ricorrente che, in caso di inottemperanza, avrebbe adottato la sanzione nella misura massima prevista, essendosi invece limitato a richiamare la norma che prevedeva la sanzione, e le disposizioni interne dell’Ente che ne disciplinavano i criteri e le modalità applicative.

3. Il Comune di Palermo, regolarmente evocato in giudizio, non ha svolto difese.

4. Alla pubblica udienza del 17 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con l’unico motivo di appello, rubricato “ Omessa motivazione in ordine a punti decisivi della controversia. Erronea, generica, omessa motivazione. Difetto di istruttoria, disparità di trattamento, contraddittorietà su punti decisivi della controversia ”, è stato impugnato il primo capo della sentenza, di cui alle pagg. 3 e 4 della motivazione, deducendo che i motivi del ricorso ribaditi e trascritti nel capo B, segnatamente, tra l’altro, nel par. II.i e nel cap. III, si sarebbero dovuti recepire e sussumere, per fare emergere quanto sarebbe stata opportuna una interlocuzione conseguente all’atto di avvio. E’ stato impugnato anche il capo della sentenza di cui al punto 7, pag. 5), riportandosi alle censure già dedotte nel ricorso introduttivo nel cap. “B” (par. da II.d a II.g), laddove si era anche citato diverso orientamento della giurisprudenza e della dottrina. Sono stati ribaditi, inoltre, i motivi di cui al cap. III del precedente capo “B”, soggiungendosi che la domanda posta in giudizio poteva essere qualificata come domanda di accertamento negativo dei presupposti per l’acquisizione al patrimonio comunale e la trascrizione nei registri immobiliari, in applicazione della facoltà di qualificare l’azione proposta in base ai suoi elementi sostanziali prevista dall’art. 32 del codice del processo amministrativo, in quanto era volta a tutelare, sostanzialmente, il diritto di proprietà, posto che sussisteva la giurisdizione esclusiva in materia edilizia (art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.). Invero l’estensione dell’acquisizione oltre il sedime dell’opera abusiva doveva essere preceduta dall’individuazione in modo puntuale dell’area stessa e, soprattutto, dalla indicazione specifica delle ragioni che rendevano necessario disporne l’acquisto e dei criteri di determinazione di detta area. Nulla di tutto ciò era riscontrabile nella fattispecie, con la conseguenza che il provvedimento impugnato doveva esser annullato, pur se nella sola parte in cui disponeva l’acquisizione dell’area pertinenziale ulteriore, rispetto al sedime delle opere abusive non demolite. Invero nel cap. II del ricorso erano stati dedotti motivi di censura pretermessi dal TAR. In particolare il par. II.h, relativo ai termini di conclusione del procedimento, su cui si riteneva violato l’art. 112 c.p.c. Altro saltum concerneva l’istanza istruttoria pure ribadita. Ancora in ordine al punto della decisione relativo alla dedotta violazione del principio di proporzionalità, le censure ribadite nel ricorso introduttivo non erano state adeguatamente vagliate, essendo stata contestata l’applicazione retroattiva dell’art. 17 della legge n. 164 del 2016.

1.1 Il motivo è inammissibile e pure infondato.

1.2 L’appello deve essere dichiarato inammissibile nella parte in cui rinvia ai motivi dedotti con il ricorso introduttivo del giudizio, atteso che il principio di specificità dei motivi di impugnazione, posto dall'art. 101, comma 1, del d.lgs. n. 104 del 2010, impone che sia rivolta anche una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata, non essendo sufficiente la mera riproposizione dei motivi contenuti nel ricorso introduttivo; ed infatti, il giudizio di appello dinanzi al giudice amministrativo, si presenta come revisio prioris instantiae i cui limiti oggettivi sono segnati dai motivi di impugnazione (cfr. Cons. Stato, sez. II, 3 luglio 2023, n. 6455; Cons. Stato, sez. VII, 12 giugno 2023, n. 5742).

1.3 L’appello è pure infondato, dovendosi confermare integralmente la sentenza impugnata che, nel rispetto dei principi che di qui a poco saranno richiamati, ha condivisibilmente affermato la legittimità dell’ordinanza di demolizione impugnata.

1.4 Innanzi tutto va ribadito che l'attività di repressione degli abusi edilizi ha natura vincolata e non necessita della previa comunicazione di avvio, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, in quanto la partecipazione del destinatario non potrebbe determinare alcun esito diverso (C.G.R.S., sez. giur., 27 maggio 2025, n. 389; Cons. Stato, sez. VI, 26 luglio 2024, n. 6734; Cons. Stato, sez. VI, 24 luglio 2024, n. 6693). In particolare, poiché l'ordine di demolizione conseguente all'accertamento della natura abusiva delle opere edilizie, come tutti i provvedimenti sanzionatori edilizi, è un atto dovuto, non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di una misura sanzionatoria per l’accertamento dell'inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente tipizzato dal legislatore e rigidamente disciplinato dalla legge per reprimere un abuso edilizio. Inoltre, il presupposto di fatto del provvedimento di demolizione, ossia l'abuso, costituisce un elemento di cui il ricorrente deve essere ragionevolmente a conoscenza, rientrando nella propria sfera di controllo (Cons. Stato, sez. II, 23 luglio 2020, n. 4704; Cons. Stato, sez. VI, 25 febbraio 2019, n. 1281; Cons. Stato, sez. VI, 5 giugno 2017, n. 2681).

1.5 Va, in ogni caso, rilevato che, nella vicenda in esame, la parte appellante nulla ha specificato sia nel giudizio di primo grado, che in sede di appello, in merito alle argomentazioni che avrebbe dedotto, a seguito della comunicazione del procedimento, idonee a determinare l’emanazione di un provvedimento con contenuto diverso.

1.6 Inoltre, in punto di motivazione del provvedimento impugnato, come evidenziato dal Giudice di primo grado sulla premessa che le opere in questione erano state eseguite in difformità rispetto al titolo edilizio, l'ingiunzione demolitoria è atto vincolato in forza della natura abusiva delle opere realizzate che non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né, ancora, alcuna motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale in ordine all’intervento repressivo, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di alcun affidamento tutelabile del privato alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare (sul punto, cfr., fra le tante, Cons. Stato, sez. II, 3 giugno 2020, n. 3485; Con. Stato, sez. VI, 13 novembre 2019, -OMISSIS-793; Cons. Stato, Ad. Plen., 17 settembre 2017, n. 9). Come è stato precisato “L'ordine di demolizione è atto vincolato e non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di questo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizion e” (Cons. Stato, sez. II, 11 gennaio 2023, n. 360).

1.7 Dal che deriva l’irrilevanza delle argomentazioni difensive spese dalla ricorrente sulla circostanza che l'area circostante il lotto sul quale erano state realizzate le opere abusive ricadesse in una zona intensamente urbanizzata, antropizzata e servita dalle varie utenze e servizi e che l'unità immobiliare fosse da adibire a sua abitazione residenziale.

1.8 Parimenti vanno disattesi anche i profili di censura sulla riqualificazione della domanda di impugnazione dell’ordinanza di demolizione in domanda di accertamento negativo dei presupposti per l’acquisizione al patrimonio comunale e la trascrizione nei registri immobiliari, perché, pur vero che il giudice del merito, nell'indagine diretta all'individuazione del contenuto e della portata delle domande sottoposte alla sua cognizione, non è tenuto ad uniformarsi al tenore letterale degli atti nei quali esse sono contenute, ma deve, per converso, avere riguardo al contenuto sostanziale della pretesa fatta valere, come desumibile dalla natura delle vicende dedotte e rappresentate dalla parte istante (cfr. Cass., 16 aprile 2025, n. 9909), è altrettanto vero che « Il giudice d'appello ha il potere-dovere di interpretare e qualificare la domanda in modo diverso rispetto a quanto prospettato dalle parti o ritenuto dal giudice di primo grado, a condizione che i fatti costitutivi della diversa fattispecie giuridica oggetto di riqualificazione coincidano o si pongano, comunque, in relazione di continenza con quelli allegati nell'atto introduttivo, incorrendo, altrimenti, nella violazione del divieto di ultrapetizione ” (Cass., 17 dicembre 2024, n. 32932), restando, in particolare, preclusa al giudice la decisione basata non già sulla diversa qualificazione giuridica del rapporto, ma, come nel caso di specie, su diversi elementi materiali che inverano il fatto costitutivo della pretesa.

1.9 Non rileva nemmeno la circostanza che la demolizione afferiva ad opere edilizie risalenti “ a circa due anni orsono ”, con la conseguente infondatezza della censura, pure proposta, di violazione dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990, essendo sufficiente rammentare che, fin dalla nota sentenza dell’Adunanza plenaria 17 ottobre 2017 n. 9, non può aver rilievo, ai fini della validità dell’ordine di demolizione, il tempo trascorso tra la realizzazione dell’opera abusiva e la conclusione dell’iter sanzionatorio. La mera inerzia da parte dell’amministrazione nell’esercizio di un potere-dovere finalizzato alla tutela di rilevanti finalità di interesse pubblico non è idonea a far divenire legittimo ciò che è sin dall’origine illegittimo, ovvero l’edificazione sine titulo . Non è in alcun modo concepibile, inoltre, secondo la giurisprudenza, “ l’idea stessa di connettere al decorso del tempo e all’inerzia dell’amministrazione la sostanziale perdita del potere di contrastare l’abusivismo edilizio, ovvero di legittimare in qualche misura l’edificazione avvenuta senza titolo, non emergendo oltretutto alcuna possibile giustificazione normativa a una siffatta – e inammissibile – forma di sanatoria automatica; - se pertanto il decorso del tempo non può incidere sull’ineludibile doverosità degli atti volti a perseguire l’illecito attraverso l’adozione della relativa sanzione, deve conseguentemente essere escluso che l’ordinanza di demolizione di un immobile abusivo debba essere motivata sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata. In tal caso, è del tutto congruo che l’ordine di demolizione sia adeguatamente motivato mercé il richiamo al comprovato carattere abusivo dell’intervento, senza che si impongano sul punto ulteriori oneri motivazionali, applicabili nel diverso ambito dell’autotutela decisoria …” (cfr. Cons. Stato, Adunanza Plenaria, 17 ottobre 2017, n. 9; Cons. di Stato, sez. VII, 21 luglio 2025, n. 6400).

1.10 Non sussiste nemmeno il dedotto difetto motivazionale dell’ordinanza impugnata nella parte in cui non era stata indicata con precisione l’area di sedime su cui insistevano le opere abusive e l’area pertinenziale da acquisire al patrimonio dell’Ente in caso di inottemperanza all’ordine di ripristino, dovendosi richiamare la giurisprudenza amministrativa che ha costantemente affermato come “ nel provvedimento di demolizione, la mancata indicazione dell'area di sedime può comunque essere colmata successivamente, mediante l'indicazione della stessa nel successivo procedimento amministrativo di acquisizione ” (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. VII, 31 ottobre 2025, n. 8487).

1.11 La sentenza impugnata merita conferma anche nella parte in cui, esaminando la censura sollevata dalla ricorrente sull’illegittimità dell’ordinanza di demolizione impugnata per la violazione del principio di proporzionalità, stante l’applicazione della sanzione pecuniaria di cui al comma 4 bis dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 nella misura massima prevista, ha correttamente affermato che “ la censura è comunque infondata atteso che il Comune non ha affatto reso noto alla ricorrente che, in caso di inottemperanza, avrebbe adottato la sanzione nella misura massima prevista, essendosi invece limitato a richiamare la norma che prevede la ridetta sanzione, e le disposizioni interne dell’Ente (Deliberazione di Giunta comunale n. 178 del 5.11.2015 e Determinazione dell'Ufficio Condono e Controllo dei Territorio n. 30 del 17.11.2015) che ne disciplinano criteri e modalità applicative ”, come emerge, all’evidenza, anche dalla lettura dell’ordinanza impugnata, dove si comunicava che: “ ai sensi dell'art. 31 - comma 4 bis del D.P.R. 380/2001 nel caso di inottemperanza sarà irrogata "una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti" secondo i criteri e le modalità fissati dall'Amministrazione comunale con Deliberazione di Giunta comunale n. 178 del 5.11.2015 e con Determinazione dirigenziale dell'Ufficio Condono e Controllo del Territorio n. 30 del 17.11.2015 ;”, così implicitamente disattendendo anche la censura con la quale la ricorrente aveva dedotto che con l’applicazione della sanzione nella misura massima prevista si voleva sanzionare l’abuso “ alla stregua di una norma più penalizzante introdotta, di recente, con l’art. 17 della legge n. 164/2016, entrata in vigore dopo la realizzazione del fabbricato” .

1.12 E ciò senza prescindere dalla circostanza, pure evidenziata dal giudice di primo grado e che va ribadita in questa sede, che la ricorrente aveva contestato “ l’ipotetica consistenza della sanzione in discorso ”, in effetti non applicata nel provvedimento impugnato.

1.13 Le questioni vagliate esauriscono, dunque, la vicenda sottoposta al Collegio, rilevando l’insussistenza del difetto di motivazione, avendo la sentenza impugnata spiegato le ragioni poste a fondamento del convincimento di infondatezza delle censure proposte dalla ricorrente con il ricorso introduttivo del giudizio, con una motivazione sufficiente ad evidenziare il percorso argomentativo della pronuncia giudiziale; né sussiste il dedotto vizio di omessa pronuncia in quanto il giudice di primo grado, nel rispetto del principio di corrispondenza tra chiesto e il pronunciato ex art. 112 cod. proc. civ., ha deciso, anche implicitamente, su tutti i capi di domanda, intendendosi per capo di domanda ogni richiesta delle parti diretta ad ottenere l'attuazione in concreto di una volontà di legge che garantisca un bene all'attore o al convenuto e, in genere, ogni istanza che abbia un contenuto concreto formulato in conclusione specifica, sulla quale deve essere emessa pronuncia di accoglimento o di rigetto (Cass., 26 gennaio 2021, n. 1616; Cass., 27 novembre 2017, n. 28308).

2. Conclusivamente, l’appello va respinto.

2.1 Nessuna statuizione va assunta sulle spese processuali, non avendo il Comune intimato svolto difese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello n. 1181/2023 R.G., lo respinge.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare l’appellante.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ER GI, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Michele Pizzi, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

EL ON, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL ON	ER GI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.