Pubblicato il 19/01/2026

N. 00043/2026REG.PROV.COLL.

N. 01208/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1208 del 2023, proposto da IU IN, RA La CA, rappresentati e difesi dagli avvocati IU Catana, Massimo Commendatore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Daniela Maria Macri', con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza di rigetto del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia - sezione staccata di Catania (Sezione Seconda) n. 01374/2023, resa tra le parti, e per il conseguente annullamento:

- dell'ordinanza n. URB\67 emessa dal Comune di Catania in data 2 febbraio 2017;

- di ogni altro atto presupposto, preparatorio, connesso e consequenziale;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Catania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il Cons. NO Di TA e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ordinanza n. URB/67 del 2 febbraio 2017, notificata in data 27 marzo 2017, il Comune di Catania ha accertato l’asserita inottemperanza dei signori IU IN e RA La CA a precedenti ordini di demolizione relativi a opere qualificate abusive, disponendo, per l’effetto, l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere e della relativa area di sedime e pertinenza, quantificata in complessivi mq 235.

2. Avverso l’ordinanza n. URB/67 del 2 febbraio 2017 gli appellanti, con il ricorso proposto dinanzi al TAR Sicilia – Catania (R.G. n. 1061/2017), hanno chiesto l’annullamento nonché la declaratoria di nullità di ulteriori atti tra i quali: l’ingiunzione a demolire n. 07/43 (indicata in atti come adottata nel 2007), l’ordine di demolizione n. URB-253 del 26 febbraio 2014 e, infine, il provvedimento della Procura della Repubblica – Ufficio esecuzioni ordini di demolizione – n. 1/2013.

3. Con sentenza n. 1374/2023, resa sul ricorso R.G. n. 1061/2017, il TAR Sicilia – Catania, Sezione II, ha: rigettato il ricorso nella parte relativa all’impugnazione dell’atto di accertamento di inottemperanza e di acquisizione, ritenendo, per quanto qui rileva, non condivisibile la prospettazione attorea sul sequestro penale quale impedimento idoneo a paralizzare la maturazione degli effetti ex art. 31 D.P.R. n. 380/2001; dichiarato inammissibile il ricorso quanto all’impugnazione dei pregressi ordini di demolizione e del provvedimento della Procura della Repubblica; condannato, infine, i ricorrenti alla rifusione delle spese di lite, liquidate in euro 1.750,00, oltre accessori se dovuti.

4. Con ricorso in appello (R.G.N. n. 1208/2023), notificato al Comune di Catania a mezzo PEC in data 27 novembre 2023, i signori IN e La CA hanno impugnato la sentenza del TAR Sicilia n. 1374/2023, deducendone l’erroneità e insistendo, in sintesi, sulla tesi per cui in costanza di sequestro non potrebbe utilmente decorrere il termine assegnato per l’ottemperanza, con conseguente illegittimità dell’accertamento di inottemperanza e dell’acquisizione; gli appellanti hanno, altresì, riproposto doglianze relative alla motivazione e ai criteri di determinazione dell’area acquisita.

Si è costituito in appello il Comune di Catania, reiterando le eccezioni preliminari e contestando nel merito l’impostazione avversaria con particolare riferimento alla vicenda del sequestro e ai suoi effetti dopo la definitività della sentenza penale, ribadendo la correttezza del criterio seguito per l’estensione dell’area acquisita.

5. All’udienza del giorno 17 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I. Con il primo motivo gli appellanti lamentano l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui, pur dando atto del non univoco assestamento della giurisprudenza in ordine al rilievo del sequestro penale ai fini dell’eseguibilità dell’ordine di demolizione e, soprattutto, della decorrenza del termine la cui infruttuosa scadenza legittima l’accertamento di inottemperanza e l’acquisizione gratuita ex art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, ha consapevolmente aderito all’indirizzo secondo cui la perdita della disponibilità dell’immobile conseguente al sequestro “ non presenta carattere assoluto ” e l’interessato può recuperarla mediante “ apposita istanza per la demolizione del manufatto ”, reputando così legittima la sequenza sanzionatoria culminata nell’ordinanza comunale di accertamento di inottemperanza e di acquisizione.

Il motivo è fondato.

Il fulcro della questione non è, in sé, la astratta legittimità dell’adozione di un ordine ripristinatorio anche in costanza di sequestro, poiché la tutela del territorio non può essere resa dipendente da circostanze esterne e, talvolta, persino ignote all’amministrazione.

La questione dirimente è altra: riguarda la esigibilità dell’adempimento e, dunque, la possibilità di far discendere dalla mancata ottemperanza un effetto ablativo quale l’acquisizione gratuita che l’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001 ricollega non al mero decorso del tempo ma al decorso di un termine utilmente spirato, ossia maturato in un contesto in cui il destinatario abbia potuto concretamente eseguire l’ordine.

In tale prospettiva, il sequestro penale opera come vincolo esterno che non travolge l’ordine, ma ne paralizza l’esecutività e, per ciò stesso, impedisce la decorrenza del termine. È principio chiarito dal Consiglio di Stato, Sezione Sesta, 24 settembre 2019, n. 6592, là dove si afferma che il contemperamento con le esigenze della difesa “ si realizza in altro modo ”, vale a dire “… ritenendo che il termine assegnato dall’ordinanza […] non decorra sin quando l’immobile rimane sotto sequestro …”.

Da questa premessa discende una conseguenza di stringente linearità: se il termine non decorre, non può maturare l’inottemperanza in senso giuridicamente utile; e se non matura l’inottemperanza, difetta il presupposto stesso dell’acquisizione gratuita, che dell’inottemperanza costituisce il precipitato sanzionatorio. Nella medesima traiettoria si colloca Consiglio di Stato, Sezione Sesta, 23 marzo 2022, n. 2122, che ancora la legittimità dell’accertamento di inottemperanza al mancato adempimento “ decorsi novanta giorni dal dissequestro ” e, proprio per evitare che la fattispecie venga ricostruita in chiave di “ attivismo ” processuale del privato, chiarisce che “ le esposte considerazioni rendono ininfluente ogni eventuale carenza probatoria” circa la presentazione di istanze di dissequestro.

L’approdo è, dunque, netto: il baricentro della fattispecie resta ancorato alla cessazione del vincolo e alla conseguente decorrenza utile del termine; non può, invece, essere spostato su un preteso dovere dell’ingiunto di attivarsi in sede penale. In tale quadro, assume particolare rilievo la puntualizzazione del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, 2 gennaio 2025, n. 3, secondo cui l’ingiunzione a demolire, pur essendo “ provvedimento perfetto e giuridicamente valido ”, è “ carente di esecutività ” finché perdura l’efficacia del sequestro; e, soprattutto, la riespansione dell’esecutività, una volta cessato il vincolo, non può conculcare il diritto del destinatario di adempiere spontaneamente entro il termine di legge, sicché il Comune, acquisita notizia della cessazione del sequestro, “ dovrà notificare nuovamente l’ordinanza” concedendo “ un nuovo termine ” per l’ottemperanza.

Trasferendo tali coordinate al caso di specie, risulta che la motivazione della sentenza impugnata, pur ricostruendo il contrasto giurisprudenziale e pur richiamando l’orientamento che ancora la decorrenza del termine alla cessazione del sequestro, ha nondimeno ritenuto di aderire al diverso indirizzo e ha fondato la propria conclusione sull’assunto che la perdita di disponibilità non sarebbe “ assoluta ”, potendo l’interessato recuperarla mediante una “ semplice istanza ” al Giudice penale ai fini della demolizione.

Sennonché, così ragionando, il primo Giudice finisce per introdurre, in via surrettizia, un criterio di imputazione dell’inottemperanza estraneo al dettato dell’art. 31: invece di verificare se il termine sia decorso utilmente (ossia in una situazione di effettiva eseguibilità dell’ordine), reputa sufficiente affermare che il privato avrebbe potuto attivarsi per ottenere il dissequestro. L’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001, tuttavia, non consente che un effetto ablativo, di indubbia gravità, venga ancorato non a un presupposto oggettivo (decorrenza utile del termine), bensì alla mera astratta esistenza di una iniziativa processuale eventuale.

Tale frizione emerge con particolare evidenza se si considera, sul piano fattuale, che gli appellanti hanno dedotto che le opere furono sottoposte a sequestro penale nel marzo 2005 e che “il decreto di sequestro penale non è mai venuto meno”, né risulterebbe un formale dissequestro, con conseguente impossibilità giuridica di procedere alla demolizione. Né si tratta di allegazione eccentrica rispetto al perimetro del giudizio, poiché la stessa sentenza impugnata dà atto della centralità del tema e richiama, in narrativa, l’affermazione secondo cui il sequestro non sarebbe mai venuto meno.

Né vale opporre, in senso contrario, che il giudizio penale si sarebbe concluso con sentenza irrevocabile e che, per ciò solo, il sequestro dovrebbe ritenersi cessato, rendendo legittimo l’atto comunale del 2017.

Anche a voler prescindere, in questa sede, dalla puntuale ricostruzione del momento in cui il vincolo abbia effettivamente cessato di spiegare i suoi effetti sulla disponibilità del bene, resta assorbente il principio per cui l’acquisizione gratuita postula comunque la certezza di una decorrenza utile del termine; e, una volta venuto meno il sequestro, la scansione dell’art. 31 non può essere compressa sino a tradursi in un’immediata ablazione, dovendo l’amministrazione, secondo l’insegnamento più recente, riattivare correttamente la fase esecutiva mediante rinotifica dell’ingiunzione e concessione di un nuovo termine.

In definitiva, la sentenza impugnata, nel ritenere legittimi l’accertamento di inottemperanza e l’effetto acquisitivo nonostante l’interferenza del sequestro sulla esecutività dell’ordine e sulla decorrenza utile del termine, ha fatto applicazione dell’art. 31 secondo un criterio non coerente con l’assetto ricostruttivo sopra richiamato, poiché ha trasformato la mera eventualità di una istanza al Giudice penale in presupposto implicito dell’effetto ablativo.

Resta fermo, a fini conformativi, che l’annullamento in questa sede pronunciato non implica alcuna legittimazione delle opere, ma discende esclusivamente dall’erronea applicazione della sequenza sanzionatoria dell’art. 31 in difetto del presupposto della decorrenza utile del termine; con la conseguenza che l’amministrazione conserva il potere di riattivare il procedimento repressivo nel rispetto dei principi sopra richiamati, ivi compresa, ove ne ricorrano i presupposti, la rinotifica dell’ingiunzione e la concessione di un nuovo termine per l’ottemperanza dopo la cessazione del vincolo penale.

II. Con il secondo motivo gli appellanti deducono l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto legittima l’acquisizione gratuita dell’area “ulteriore” rispetto a quella di sedime, denunciando violazione e falsa applicazione dell’art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001 (come recepito nell’ordinamento regionale), nonché difetto di motivazione, carenza istruttoria ed eccesso di potere, sul presupposto che l’Amministrazione avrebbe determinato l’estensione dell’area da acquisire con formule apodittiche, contraddittorie e prive di una reale esplicitazione dei criteri di calcolo.

Il motivo, pur potendo in astratto ritenersi assorbibile a seguito dell’accoglimento dell’appello per le ragioni di cui al primo motivo, merita nondimeno autonoma disamina in quanto investe un profilo che, per sua natura, è destinato a riproporsi in occasione di eventuali riedizioni del potere e attiene, altresì, alla corretta conformazione dell’azione amministrativa in materia sanzionatoria edilizia.

Nel caso concreto, l’ordinanza comunale impugnata ha affermato, da un lato, che nella zona interessata (indicata come “zona B” della Riserva “Oasi del Simeto”) “sono consentite nuove costruzioni strettamente necessarie alla realizzazione delle finalità istitutive delle riserve” (con le condizioni e i pareri ivi richiamati) e, dall’altro, ha aggiunto che “se fosse consentito realizzare le suddette opere, secondo le prescrizioni urbanistiche della zona, sarebbe necessaria una superficie di terreno di metri quadrati 2.766”; quindi, “di conseguenza”, ha concluso nel senso che l’area da acquisire “deve essere pari al massimo consentito”, quantificandola in mq 235.

È già questa sequenza argomentativa a rivelare un duplice ordine di criticità, che la sentenza di primo grado non ha effettivamente sciolto.

In primo luogo, l’atto non chiarisce quali siano le “prescrizioni urbanistiche della zona” poste a fondamento del numero (2.766 mq), né rende intelligibile il percorso logico-tecnico che conduca a tale quantificazione, la quale rimane enunciata come dato assertivo e, perciò, non controllabile.

In secondo luogo, l’atto appare intrinsecamente disallineato fra i diversi numeri che evoca: a fronte dell’indicazione di una superficie “necessaria” di 2.766 mq, l’Amministrazione non dispone l’acquisizione di un’area prossima a tale estensione, ma si arresta a 235 mq; e, nello stesso tempo, non chiarisce in modo univoco quale sia la superficie di sedime utile di riferimento, oscillante negli atti difensivi e nelle deduzioni di parte (mq 22,70; mq 27,70; mq 235; mq 237), così rendendo opaco persino il controllo sul rispetto del limite massimo del decuplo.

Ora, sul piano dei principi, la determinazione dell’area da acquisire ai sensi dell’art. 31, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001 non è un atto “libero” né una mera proclamazione di massima severità sanzionatoria: essa costituisce attività vincolata e di natura tecnico-ricognitiva, che esige la puntuale esternazione degli elementi indispensabili a ricostruire la regola di calcolo applicata al caso concreto, tanto più quando l’Amministrazione intenda estendere l’acquisizione oltre la mera area di sedime. In tale prospettiva, come ricordato negli atti di causa, è stato osservato che la mancata indicazione delle modalità di calcolo e dell’esatta superficie di sedime posta a base del computo si traduce in violazione dell’art. 31, comma 3, e in difetto di motivazione del provvedimento.

Questi canoni si impongono con ancor maggiore evidenza nella peculiare situazione che emerge dagli stessi atti comunali: l’area ricade in un contesto che l’Amministrazione descrive come sottoposto a un regime per cui sarebbero ammesse soltanto “nuove costruzioni strettamente necessarie” alle finalità istitutive della riserva, e comunque previa autorizzazione e pareri. Proprio tale assetto rende, quantomeno, problematico sostenere che esistano parametri urbanistici immediatamente spendibili per un calcolo “automatico” dell’area necessaria alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive; e, in ogni caso, rende ancora più imprescindibile che l’Amministrazione spieghi se e come quel regime consenta di determinare l’area “necessaria” secondo prescrizioni urbanistiche, ovvero le ragioni concrete che la conducano ad attestarsi sul “massimo consentito”, e con quale base di calcolo.

La sentenza impugnata, nel respingere la censura, si è sostanzialmente limitata a richiamare la classificazione dell’area e ad affermare che, “di conseguenza”, l’acquisizione dovesse essere “pari al massimo consentito”, reputando ciò sufficiente a fondare la motivazione del provvedimento. Una simile risposta, opina il Collegio, non si confronta con il nucleo della doglianza: non spiega, infatti, perché un regime così connotato giustifichi l’approdo al “massimo” né, soprattutto, come si raccordino fra loro (e con quali presupposti tecnici) la cifra di 2.766 mq e la successiva determinazione in 235 mq. Né vale, di per sé, l’affermazione difensiva secondo cui il Comune avrebbe semplicemente computato “nel massimo (dieci volte la superficie del fabbricato) l’area di sedime”.

A tacer d’altro, una tale impostazione, così come formulata, risulta riduttiva rispetto alla struttura della norma, che non consente di trasformare il limite del decuplo in un criterio sostitutivo e autosufficiente di quantificazione, sganciato dall’individuazione dell’area effettivamente necessaria secondo le prescrizioni urbanistiche e dalla chiara indicazione del parametro concreto impiegato.

In definitiva, il provvedimento comunale, per la parte in cui determina l’estensione dell’area acquisita, non consente di ricostruire il percorso tecnico-giuridico della quantificazione, presentando enunciazioni numeriche non spiegate e reciprocamente non coerenti; e la sentenza del T.A.R. Sicilia, nel reputare sufficiente il mero richiamo al contesto vincolistico e alla formula del “massimo consentito”, non ha colmato, ma anzi ha sostanzialmente reiterato, tale deficit motivazionale.

Ne consegue che anche il secondo motivo di appello è fondato quanto meno nella parte in cui dispone l’acquisizione dell’area in estensione eccedente o comunque non intelligibilmente correlata a quella di sedime, ferma restando la necessità, per l’Amministrazione, di conformarsi ai criteri legali e di esternare in modo puntuale gli elementi di fatto e le basi di calcolo eventualmente poste a fondamento di una rinnovata determinazione.

Per le ragioni complessivamente esposte, l’appello merita accoglimento, dovendosi conseguentemente riformare, nei limiti di interesse, la sentenza del T.A.R. Sicilia – Sezione staccata di Catania, Sezione II, n. 1374/2023, resa nel ricorso R.G. n. 1061/2017.

Resta, peraltro, fermo che l’annullamento qui disposto non implica alcuna legittimazione delle opere abusive, ma attiene esclusivamente alla corretta applicazione della sequenza procedimentale e dei presupposti legali dell’effetto acquisitivo, ferma la possibilità per l’amministrazione di riesercitare i propri poteri repressivi nel rispetto dei principi enunciati in motivazione.

La peculiarità della fattispecie, segnata da questioni di non agevole composizione e da un articolato contraddittorio tra le parti, induce a disporre la compensazione integrale delle spese del doppio grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello n.g.r. 1208 del 2023, come in epigrafe proposto, lo accoglie.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ER GN, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Michele Pizzi, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

NO Di TA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NO Di TA	ER GN

IL SEGRETARIO