Pubblicato il 29/12/2025

N. 01042/2025REG.PROV.COLL.

N. 01189/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1189 del 2023, proposto da
Comune di Roccalumera, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato AR Moschella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Moschella AR in Messina, via XXIV Maggio, n. 18;

contro

Regione Siciliana - Commissario di Governo per il Contrasto del Dissesto Idrogeologico, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, (Sezione Prima) n. 1490/2023, resa tra le parti, avente a oggetto la nota prot. n. 2677 del 2 marzo 2022, con la quale il Commissario di Governo per il Contrasto del Dissesto Idrogeologico nella Regione Siciliana, nella persona del Soggetto Attuatore dott. Maurizio Croce, nell'ambito del finanziamento del piano stralcio 2019 POA_MEC16 Roccalumera, in riscontro alla richiesta dell'Ente Locale ricorrente di avere corrisposto il primo acconto pari ad euro 20.000,00 delle spese di progettazione, direzione lavori e sicurezza, legati a detto piano stralcio 2019, ha comunicato allo stesso il diniego alla corresponsione di tali spese; nonché di ogni altro atto presupposto, connesso o comunque conseguenziale, nonché per il riconoscimento del diritto dell'Ente Comunale ricorrente ad avere corrisposta dal Commissario di Governo per il Contrasto del Dissesto Idrogeologico nella Regione Siciliana, nella persona del Soggetto Attuatore dott. Maurizio Croce, la somma di € 315.639,93, per le spese di progettazione, direzione lavori e sicurezza in seno al già detto piano stralcio 2019 POA_MEC16 Roccalumera, giusto il decreto di finanziamento di esso n. 1880 del 13 dicembre 2019 prodotto dal medesimo Commissario di Governo.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Siciliana - Commissario di Governo per il Contrasto del Dissesto Idrogeologico;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il Cons. NE RA e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Comune di Roccalumera ha proposto appello, con atto affidato a due motivi, avverso la sentenza del T.A.R. cha ha rigettato il ricorso avente ad oggetto la nota prot. n. 2677 del 2 marzo 2022, con la quale il Commissario di Governo per il Contrasto del Dissesto Idrogeologico nella Regione Siciliana, nell’ambito del finanziamento del piano stralcio 2019 POA_MEC16 Roccalumera, in riscontro alla richiesta dell’Ente locale ricorrente di avere corrisposto il primo acconto pari ad euro 20.000,00 delle spese di progettazione, direzione lavori e sicurezza, legati a detto piano stralcio 2019, ha comunicato il diniego alla corresponsione di tali spese e il riconoscimento del diritto ad avere corrisposta la somma di euro 315.639,93, per le spese di progettazione, direzione lavori e sicurezza in seno al piano stralcio 2019 POA_MEC16 Roccalumera, giusto il decreto di finanziamento n. 1880 del 13 dicembre 2019, nonché il ricorso con motivi aggiunti avente ad oggetto la nota prot. n. 10207 del 5 agosto 2022, con la quale il Commissario di Governo, nell’ambito del finanziamento del piano stralcio 2019 POA_MEC16 Roccalumera, in riscontro alla richiesta dell’Ente Locale ricorrente di avere corrisposto la somma di euro 266.450,42 a saldo delle spese di progettazione, direzione lavori e sicurezza, legati a detto piano stralcio 2019, aveva comunicato il diniego alla corresponsione di tali spese.

2. Il T.A.R., nello specifico, ha rigettato i ricorsi ritenendo che il contratto di opera professionale, quando ne sia parte la pubblica amministrazione, anche se questa agisca iure privatorum come ogni contratto stipulato da un ente pubblico, richiede la forma scritta ad substantiam e, quindi, deve sostanziarsi nella redazione di un apposito atto scritto, recante la sottoscrizione da parte del professionista e del titolare dell'organo che ha il potere di rappresentare l'Amministrazione nei confronti dei terzi, restando ai fini della conclusione del contratto irrilevante l'esistenza di una deliberazione dell'organo collegiale dell'ente pubblico che abbia autorizzato il conferimento dell'incarico al professionista, ove tale deliberazione non risulti essersi tradotta in tale atto, sottoscritto dal rappresentante esterno dell'ente stesso e dal professionista; che la redazione dell’atto, debitamente sottoscritto dal professionista e dall'organo dell'ente legittimato ad esprimerne la volontà all'esterno, deve contenere anche l'indicazione dell'oggetto della prestazione e l'entità del compenso, dovendo escludersi che, ai fini della validità del contratto, la sua sussistenza possa ricavarsi da altri atti ai quali sia eventualmente seguita la comunicazione per iscritto dell'accettazione da parte del medesimo professionista; che non è sufficiente che il professionista accetti, espressamente o tacitamente, la delibera a contrarre, poiché questa, anche se sottoscritta dall'organo rappresentativo medesimo, resta un atto interno, che l'ente può revocare ad nutum e che, in ultimo, il contratto mancante della forma scritta è nullo e non è suscettibile di alcuna forma di sanatoria, sotto nessun profilo, poiché gli atti negoziali della P.A. constano di manifestazioni formali di volontà, non surrogabili con comportamenti concludenti.

3. Il Commissario del Governo per il contrasto del dissesto idrogeologico, regolarmente evocato, si è costituito nel giudizio e ha depositato memoria.

4. Il Comune di Roccalumera ha depositato memoria.

5. Alla pubblica udienza del 17 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il primo motivo censura il capo della sentenza impugnata che aveva rigettato il primo motivo del ricorso principale e del ricorso con motivi aggiunti, in quanto il T.A.R. aveva ignorato quella che era stata la motivazione adottata in sede di diniego, integrando motu proprio illegittimamente ed inammissibilmente la stessa, travisando il contenuto della documentazione versata in atti, ed andando anche oltre il contenuto degli atti processuali. La motivazione della sentenza sul punto era illegittima per non avere dato in sede di discussione il preventivo avviso in ordine al differente (e tuttavia infondato) profilo di nullità degli atti rilevato d’ufficio, oltre che per l’inammissibile motivazione postuma resa dal Collegio a seguito dell’adempimento all’ordinanza istruttoria, ed era certamente errata in quanto il primo giudice aveva omesso di valutare in maniera corretta gli atti sottoposti allo loro attenzione. In primo luogo la sentenza appellata era illegittima non avendo il Collegio, nel mutare la valutazione della materia del contendere per come sottesa dalle parti in corso di giudizio ed integrare la motivazione del diniego (consistente nella criptica frase «tenendo conto dell’entità del valore economico del suddetto servizio, rappresenta che la spesa, nelle modalità di determinazione ed attribuzione esposte, non riscontra i favori utili alla rendicontabilità a valere sul finanziamento dell’intervento»), provveduto a dare avviso alle parti ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., sul porre a fondamento della propria decisione una questione rilevata d’ufficio che era sfociata in una inammissibile propria integrazione motivazionale, inesistente negli atti impugnati. Ove fosse stato dato l’avviso il Comune appellante avrebbe certamente chiarito tutti i profili di infondatezza ed erroneità del profilo evidenziato d’ufficio dal Collegio. Ciò, peraltro, e sotto ulteriore assorbente profilo, mediante l’adozione di una argomentazione fondata su una motivazione postuma in ogni caso inammissibile arbitrariamente resa, peraltro, dal Collegio di primo grado solo sulla base di una relazione depositata in sede di adempimento all’ordinanza istruttoria del 20 aprile 2022. In ogni caso, la motivazione inerente la pretesa mancata sottoscrizione dei disciplinari da parte del legale rappresentante dell’Ente era destituita di fondamento, in quanto il requisito della forma scritta ad substantiam era da intendersi rispettato nel caso in cui l’incarico da svolgere fosse previsto in convenzione non sottoscritta dal Sindaco, ma allegata in originale quale parte integrante della delibera con la quale la giunta comunale, presieduta dal Sindaco, avesse conferito l’incarico. In tal caso, infatti, si formava un unico contestuale atto, costituito dalla proposta sottoscritta dal professionista (la convenzione) e dalla relativa accettazione (la delibera di giunta, di conferimento dell’incarico). Sicché sul punto la sentenza era errata e doveva essere annullata e se il Collegio di primo grado avesse provveduto a dare avviso alle parti ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., il problema dell’interpretazione sopra correttamente individuata non si sarebbe neanche posto. Infatti, i disciplinari erano stati sottoscritti dalle parti e, pertanto, non sussisteva l’evidenziato profilo di nullità per omessa sottoscrizione degli stessi da parte del legale rappresentante dell’Ente. Pertanto, anche sotto detto ulteriore profilo la sentenza appellata era illegittima e doveva essere annullata. Con riferimento alla mancata copertura finanziaria degli incarichi a suo tempo conferiti, anche essa non oggetto di motivazione di diniego e, quindi, di per sé inammissibile e illegittima, si osservava che gli affidamenti in questione risalenti nel tempo ed ormai ultimati erano stati attribuiti in conformità alla normativa regionale vigente (art. 41, comma 4, della legge regionale n, 7 del 2022) al momento dei conferimenti degli affidamenti.

2. Con il secondo motivo si deduce che il Commissario di Governo per il contrasto del dissesto idrogeologico in Sicilia aveva emesso il provvedimento impugnato, perché aveva ritenuto che, ai fini della rendicontabilità della spesa, le procedure delle prestazioni affidate dal Comune ricorrente, in merito alle modalità della scelta dei tecnici, non sarebbero state regolari, in base all’entità del valore di dette prestazioni. Ed invero, la direttiva 92/20/CEE del 18 giugno 2002 non incideva sull’efficacia e validità degli incarichi progettuali conferiti con affidamento diretto dal Comune di Roccalumera, in quanto al momento della entrata in vigore della direttiva citata la prestazione d’opera progettuale degli ingegneri LI e RU era stata già espletata ed approvata dall’Ente locale, nella vigenza del quadro normativo antecedente la direttiva comunitaria in questione, come anche chiarito dalla giurisprudenza amministrativa. Né, d’altronde, l’Ente locale avrebbe potuto agire diversamente, in quanto per effetto degli incarichi conferiti e dei disciplinari sottoscritti, in capo ai progettisti era maturato il diritto soggettivo al mantenimento degli stessi, nonché l’affidamento che ogni eventuale verifica e aggiornamento sarebbe stata di loro esclusiva spettanza. In ogni caso, ed in via subordinata, il Commissario di Governo avrebbe dovuto comunque riconoscere e rendicontare a valere sul finanziamento, per ciascun incarico e per ciascun professionista, l’importo nei limiti del valore economico del servizio che lo stesso riteneva legittimi.

3. L’esame delle esposte censure porta al rigetto del primo motivo e al conseguente assorbimento del secondo motivo.

3.1 Il primo motivo è infondato sia con riferimento alla dedotta violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a., sia con riguardo alla lamentata erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui aveva evidenziato la nullità dei conferimenti degli incarichi per omessa sottoscrizione degli stessi da parte del legale rappresentante dell’Ente e per la mancata copertura finanziaria degli incarichi a suo tempo conferiti, profili entrambi che non erano stati oggetto di motivazione del provvedimento di diniego impugnato.

3.2 Sotto il primo profilo, che concerne specificamente la questione pregiudiziale riguardante la rilevabilità d'ufficio della mancata stipulazione del contratto in forma scritta e le modalità di rilevazione di tale carenza, va rilevato che se è pur vero che la nullità per difetto di forma di un contratto stipulato da un ente territoriale dà luogo ad una questione mista di fatto e di diritto, la cui rilevazione d'ufficio da parte del giudice, ove non sia seguita dall'attivazione del contraddittorio tra le parti, priva le stesse del potere di allegazione e di prova, e comporta pertanto la nullità della sentenza fondata sulla medesima questione, per violazione del diritto di difesa, a condizione che la parte che intenda dolersene prospetti, in concreto, le ragioni che avrebbe potuto far valere qualora il contraddittorio fosse stato tempestivamente attivato (cfr. Cons. Stato, sez. II, 8 luglio 2025, n. 5906; Cons. Stato, sez. VII, 12 giugno 2025, n. 5092 e, più specificamente, Cass., 30 aprile 2021, n. 11440; Cass., 12 giugno 2020, n. 11308), è altrettanto vero che, nella vicenda in esame, la questione non è stata affatto rilevata d'ufficio dal T.A.R., che, nel dichiarare la nullità dei conferimenti degli incarichi per la mancanza del requisito della forma scritta, si è limitata ad accogliere un rilievo difensivo proposto dal Commissario di Governo, costituitosi nel giudizio di primo grado, con la memoria depositata in data 11 aprile 2022, in ordine al quale il Comune ricorrente ha avuto la più ampia possibilità di difendersi. In particolare, si legge nella memoria citata che “ Del resto, è fin troppo noto che, ai fini della corretta attribuzione degli incarichi e affinché l'Ente resti giuridicamente vincolato per il pagamento del compenso al professionista per l’opera professionale da lui prestata è necessario: 1) la delibera di affidamento dell'incarico, che autorizza il Sindaco o il dirigente a concludere il relativo contratto; 2) la conclusione di detto contratto tra il Sindaco e/o il dirigente ed il professionista in forma scritta; 3) l’esistenza di copertura finanziaria (attestata dal responsabile del servizio finanziario) vale a dire la esistenza della imputazione della spesa ad un capitolo di bilancio, che si riferisca all'oggetto della spesa stessa e che presenti la necessaria capienza: e ciò al fine di evitare che vengano assunti impegni di spesa eccedenti i limiti della somma stanziata nel relativo capitolo di bilancio. La mancanza di uno solo di questi elementi (come nei fatti occorsi) determina la nullità dell'incarico professionale (in tal senso tra le altre Cass. n. 7966 del 27/03/2008; n. 18144 del 02/07/2008) ”.

3.3 A ciò si aggiunga che, nel lamentare la lesione del contraddittorio, il Comune ricorrente ha dedotto con specifico riguardo alla natura e all'entità del pregiudizio subìto per effetto della mancata indicazione della predetta questione, che, ove fosse stato dato l’avviso il Comune appellante avrebbe certamente chiarito tutti i profili di infondatezza ed erroneità del profilo evidenziato d’ufficio dal Collegio, in quanto il requisito della forma scritta ad substantiam era da intendersi rispettato nel caso in cui l’incarico da svolgere fosse previsto in convenzione non sottoscritta dal Sindaco, ma allegata in originale quale parte integrante della delibera con la quale la giunta comunale, presieduta dal Sindaco, avesse conferito l’incarico; in tal caso, infatti, si formava un unico contestuale atto, costituito dalla proposta sottoscritta dal professionista (la convenzione) e dalla relativa accettazione (la delibera di giunta, di conferimento dell’incarico).

3.4 In proposito, e qui viene in rilievo il secondo profilo di censura pure infondato, è necessario mettere in evidenza che il Commissario di Governo, nel provvedimento del 2 marzo 2022, n. prot. 2677, dopo avere precisato che “ Per tali interventi, finanziati a valere sulle risorse di cui alla Delibera CIPE 35/2019 e gestiti secondo le direttive attuative alla stessa collegate, la gestione, il monitoraggio, e la rendicontazione sono effettuati mediante sistemi di gestione e controllo, check-list e verifiche di primo e secondo livello sulla regolarità delle procedure espletate ”, ha ritenuto di non accogliere la richiesta di rimborso della spese sostenuta dal Comune di Roccalumera affermando che “ Premesso quanto sopra, sulla scorta della documentazione inviata dalla S.V. in merito alle prestazioni affidate, questo Ufficio ha effettuato le opportune verifiche e, in riscontro a quanto prospettato nella suddetta richiesta e tenendo conto dell'entità del valore economico del suddetto servizio, rappresenta che la spesa, nelle modalità di determinazione ed attribuzione esposte, non riscontra i favori utili alla rendicontabilità a valere sul finanziamento dell'intervento”, così mettendo in evidenza che, in ragione dell’”entità del valore economico del servizio ” (come determinato in sede di richiesta e per un ammontare di euro 356.620.39, di cui euro 39.980,46 per lo studio geologico ed euro 315.639,93 per la progettazione e direzione dei lavori), non era state le rispettate sia le modalità di determinazione, sia le modalità di attribuzione, ovvero che sostanzialmente il compenso non era stato specificamente determinato e gli incarichi erano stati conferiti con affidamento diretto. E per tali ragioni, per come chiarito nella nota del Commissario del Governo del 28 aprile 2022, n. prot. 5515, depositata nel giudizio di primo grado, “ le superiori spese non possono essere approvate dagli organi di controllo (ovvero rendicontate dall'Ufficio Monitoraggio e Controllo responsabile della verifica di legittimità delle spese sostenute nell'ambito dell'attuazione degli interventi finanziati con fondi FSC o POA-FESR), che in presenza delle illegittimità sopra descritte NON possono validare gli incarichi professionali (ergo le spese) ”.

3.5 Ed invero, sotto un primo profilo, l’art. 8 dei rispettivi disciplinari di incarico relativi agli ingegneri RU EP e LI AR NC per progettazione, direzione lavori, contabilità, liquidazione ed assistenza al collaudo (allegato n. 6) e al geologo Savoca Antonino per lo studio geologo relativo al progetto di massima (allegato n. 5) non determinano in modo specifico il compenso professionale, mentre l’art. 8 del disciplinare di incarico per la progettazione di massima riguardante il solo ing. AR NC LI (allegato n. 4) sembrerebbe prevedere un compenso di 1 milione di vecchie lire, comprensivo di Iva e cassa professionale.

3.6 Sotto un secondo profilo, gli incarichi che vengono in rilievo nella vicenda in esame, sono stati affidati con delibere di G.M. n. 537 del 3 novembre 1997, n. 582 del 9 dicembre 1997 e n. 26 del 26 febbraio 2001, come si legge nella nota del Commissario del Governo del 28 aprile 2022, n. prot. 5515, richiamata nella vigenza delle norme di cui al d.P.R. n. 554 del 1999 e della legge n. 109 del 1994, che “ prevedevano per l’affidamento diretto un imposto massimo di lire 140.000 circa (100.000 ECU) ”, ciò valendo a sterilizzare gli argomenti difensivi, pure spesi, legati alla direttiva comunitaria n. 92/20 del 18 giugno 2002.

3.7 Tanto premesso, da un lato il Commissario del Governo, nel provvedimento del 2 marzo 2022, n. di prot. 2677, aveva posto a fondamento delle plurime ragioni di rigetto, il mancato rispetto delle “ modalità di determinazione della spesa ”, dall’altro, a seguire, il Giudice di primo grado aveva ritenuto, su rilievo difensivo esposto dal Commissario di Governo nella memoria depositata nel giudizio di primo grado in data 11 aprile 2022 (e, comunque, rilevabile d’ufficio), la mancanza della forma scritta ad substantiam specificando espressamente che la redazione dell’atto debitamente sottoscritto dal professionista e dall'organo dell'ente legittimato ad esprimerne la volontà all'esterno, doveva contenere, oltre all'indicazione dell'oggetto della prestazione, anche “ l'entità del compenso ”.

3.8 Ciò che induce, in conclusione, alle seguenti considerazioni:

-) la nota prot. n. 2677 del 2 marzo 2022 è legittima nella parte in cui il Commissario di Governo ha rilevato che in ragione delle “ modalità di determinazione ” la spesa non riscontrava i favori utili alla rendicontabilità a valere sul finanziamento dell’intervento, che, è importante rilevare, erano finanziati a valere sulle risorse di cui alla Delibera CIPE 35/2019 e gestiti secondo le direttive attuative alla stessa collegate, come evidenziato anche dal Commissario di Governo, con la nota dell’11 dicembre 2019, n. 8900, con la quale veniva comunicato al Comune appellante che si sarebbe proceduto ad utilizzare i prestatori di servizi di ingegneria individuati dall’Amministrazione comunale e si chiariva che “ le relative spese sarebbero state inserite nel Q.T.E. di progetto, ma il rimborso delle stesse restava subordinato alla positiva verifica e rendicontazione delle predette spese da parte degli organi di controllo ”;

-) la sentenza di primo grado merita conferma nella parte in cui ha ritenuto la legittimità del provvedimento citato, sul rilievo debitamente introdotto nel giudizio dalla controparte del Comune appellante, con ciò rispettando il contraddittorio tra le parti, della mancanza di forma scritta ad substantiam con riferimento alla determinazione dell’ammontare del compenso;

-) l’ulteriore profilo di censura dedotto dal Comune appellante relativo alla validità dei contratti stipulati dalla P.A. anche se il consenso delle parti non era stato consacrato in un unico testo negoziale va disatteso, in applicazione del principio secondo cui, quando viene impugnata una decisione che si fondi su più ragioni, tutte autonomamente idonee a sorreggerla, è necessario, per giungere all’accoglimento dell’appello non solo che ciascuna di esse abbia formato oggetto di specifica censura, ma anche che il ricorso abbia esito positivo nella sua interezza con l'accoglimento di tutte le censure. E’, infatti, sufficiente che anche una sola delle dette ragioni non abbia formato oggetto di censura, ovvero, che pur essendo stata impugnata, sia stata rigettata, perché il ricorso debba essere respinto nella sua interezza, divenendo inammissibili, per difetto di interesse, le censure avverso le altre ragioni poste a base del provvedimento impugnato (Cons. Stato, sez. III, 10 ottobre 2025, n. 7983). E ciò, pur dovendosi, al riguardo, dare atto della giurisprudenza di legittimità più recente che, rimeditando la questione, è pervenuta alla conclusione che per la valida stipulazione dei contratti con la Pubblica Amministrazione, anche diversi da quelli conclusi a trattativa privata con ditte commerciali, il requisito della forma scritta ad substantiam non postula necessariamente la redazione di un unico documento, sottoscritto contestualmente dalle parti, dal momento che l'art. 17 del r.d. n. 2440 del 1923 contempla ulteriori ipotesi in cui il vincolo contrattuale si forma mediante l'incontro di dichiarazioni scritte, manifestate separatamente, che per l'Amministrazione possono assumere anche la forma dell'atto amministrativo (cfr. Cass., Sez. U., 25 marzo 2022, n. 9775 e, più di recente, Cass., 6 febbraio 2023, n. 3543), con l’ulteriore evidente precisazione che le dichiarazioni, anche se manifestate separatamente, devono comunque essere scritte.

2. Conclusivamente, il primo motivo di appello va rigettato, con conseguente assorbimento del secondo motivo di appello.

2.1 Le spese di lite del presente giudizio seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello n. 1189/2023 R.G., respinge il primo motivo di appello e dichiara assorbito il secondo motivo.

Condanna il Comune di Roccalumera al pagamento, in favore della parte appellata, delle spese di lite del presente giudizio, liquidate in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre spese di giustizia e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO AG, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Michele Pizzi, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

NE RA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NE RA	TO AG

IL SEGRETARIO