Pubblicato il 30/03/2026

N. 00184/2026REG.PROV.COLL.

N. 00979/2021 REG.RIC.

N. 00486/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro n. 979 del 2025:
proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Angela Barone, Gaetanino Barone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio AR Lo ON in Palermo, via M. Stabile 151;

contro

Comune di Ragusa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Boncoraglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 486 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Angela Barone, Gaetano Barone, Boncoraglio Sergio con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ragusa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Boncoraglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

quanto al ricorso n. 979 del 2021 della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per La Sicilia Sezione Staccata Di Catania ( sezione Terza) n. -OMISSIS- resa tra le pari ;

quanto al ricorso n. 486 del 2025:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per La Sicilia Sezione Staccata Di Catania (sezione Quarta) n. -OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli 'atti di costituzione in giudizio di Comune di Ragusa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026 il Cons. NI Lo PR e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In via preliminare, il Collegio dispone la riunione degli appelli in epigrafe, come richiesto dalla difesa degli appellanti, stante la loro evidente connessione oggettiva e soggettiva, ai sensi dell'art. 70 del Codice del Processo Amministrativo. Entrambi i gravami, infatti, attengono alla medesima vicenda edilizia: il primo (R.G. n. 979/2021) ha ad oggetto la legittimità del diniego di sanatoria; il secondo (R.G. n. 455/2024) investe la legittimità della conseguente ordinanza di demolizione, atto la cui validità presuppone la definitività del primo. La trattazione congiunta e la decisione unitaria si impongono, pertanto, per ragioni di economia processuale e al fine di prevenire possibili contrasti di giudicati.

2. La complessa vicenda amministrativa e processuale può essere così sinteticamente ricostruita:

Il dante causa degli odierni appellanti, Sig. -OMISSIS-, realizzava tra la fine del 1977 e l'inizio del 1978 secondo quanto prospettato opere di "sopraelevazione parziale ed un aumento di superficie" su un “entro stante fabbricato rurale”, asseritamente edificato intorno al 1965, sito in -OMISSIS-, nel territorio del Comune di Ragusa..( dichiarazione sostitutiva di notorietà di -OMISSIS- del 29 settembre 1986 doc-1-4 fascicolo di primo grado ).

L’immobile era stato acquistato dallo stesso -OMISSIS- dal sig -OMISSIS- con atto di compravendita del 14 giugno 1977 rep n 2020, in notar Valentino ( doc 1-4 agli atti del fascicolo di primo grado).

In data 30 settembre 1986, veniva presentata istanza di condono edilizio ai sensi della L. n. 47/1985 e della L.R. n. 37/1985.

Con provvedimento dell'11 luglio 2015, il Comune di Ragusa rigettava l'istanza, motivando sulla base della violazione del vincolo di inedificabilità assoluta entro i 150 metri dalla battigia, imposto dall'art. 15, comma 1, lett. a), della L.R. n. 78/1976, e della conseguente insanabilità dell'abuso.

Il TAR per la Sicilia, adito dagli interessati, con sentenza n. -OMISSIS- respingeva il ricorso, confermando la legittimità del diniego

Avverso tale pronuncia pende il primo degli appelli oggi in esame.

A seguito della pronuncia del TAR, il Comune di Ragusa emetteva l'ordinanza di demolizione n. 96 del 13 ottobre 2021 nei confronti degli eredi del Sig. -OMISSIS- ..

Anche tale ordinanza veniva impugnata dinanzi al TAR etneo, che con sentenza n.-OMISSIS- respingeva il ricorso.

Avverso quest'ultima pronuncia pende il secondo appello.

Con i motivi di gravame, gli appellanti ripropongono, in sintesi, le censure già respinte in primo grado, lamentando l'erroneità delle sentenze impugnate sotto plurimi profili.

Per il diniego di sanatoria, si contesta: l'errata qualificazione dell'intervento come "nuova costruzione" anziché "ristrutturazione"; di un fabbricato rurale preesistente di cui tuttavia si rileva che non risulta provata la data di costruzione (1965), ( non assumendo alcuna valenza probatoria e credibilità la sola dichiarazione di notorietà peraltro rilasciata dallo stesso acquirente del bene) e l'omessa applicazione del regime transitorio di cui all'art. 18 della L.R. n. 78/1976, che avrebbe fatto salve le più permissive previsioni del P.R.G. di Ragusa del 1974; il difetto di istruttoria sulla reale posizione della linea di battigia all'epoca dell'abuso.

Per l'ordine di demolizione, si eccepisce: la sua illegittimità in pendenza del giudizio d'appello sul diniego; la carenza di motivazione; l'illegittima predeterminazione dell'area da acquisire.

3. La decisione sugli appelli riuniti.

Gli appelli sono infondati e devono essere respinti.

3.1. Sull'appello avverso il diniego di sanatoria (R.G. n. 979/2021).

Il Collegio, ritiene di dover partire dalla doglianza centrale, sulla quale è stata anche disposta un'apposita istruttoria con ordinanza di questo Consiglio n. -OMISSIS-, concernente l'asserita applicabilità delle Norme Tecniche di Attuazione (N.T.A.) del P.R.G. di Ragusa del 1974, all’esito acquisite.

3.1.1. Sulla pretesa prevalenza delle N.T.A. comunali e l'infondatezza del secondo motivo di appello.

Gli appellanti sostengono che, al momento dell'abuso (1977-78), dovesse trovare applicazione non già il vincolo di inedificabilità assoluta di cui all'art. 15, lett. a), della L.R. n. 78/1976, bensì la disciplina urbanistica del Comune di Ragusa, il cui P.R.G., approvato nel 1974, era fatto salvo dalla clausola transitoria di cui all'art. 18 della medesima legge regionale. Secondo tale disciplina locale (art. 11 N.T.A.), il divieto di edificazione entro una certa distanza dalla costa era modulato in base all'altezza degli edifici, consentendo la costruzione di immobili alti meno di 8 metri, come quello di specie.

La doglianza, sebbene suggestiva e tale da aver indotto questo Consiglio a disporre l'acquisizione delle N.T.A. per una completa delibazione, si rivela infondata sotto un duplice e concorrente profilo.

In primo luogo , sotto un profilo strettamente fattuale e di applicabilità della norma invocata, l'art. 11 delle N.T.A. del 1974, rubricato " Disposizioni particolari per la fascia costiera e marina di Ragusa", prevede la limitazione dell'altezza a 8 metri per gli immobili a meno di 200 metri dalla battigia specificamente ed esclusivamente per la "Zona D (turistico-alberghiera) " . L'immobile per cui è causa è un fabbricato a uso residenziale, non un'attrezzatura turistico-alberghiera. Gli appellanti non hanno fornito alcuna prova che tale norma avesse una valenza generale per l'intera fascia costiera e non fosse, come il suo tenore letterale e la sua collocazione sistematica indicano, limitata alla sola Zona D. Ne consegue l'inapplicabilità della norma locale invocata alla fattispecie concreta.

In secondo luogo , e in via dirimente, anche qualora si volesse per assurdo ammettere l'applicabilità di tale norma, la censura si infrangerebbe contro il granitico principio della gerarchia delle fonti e della prevalenza della normativa paesaggistica regionale. Il vincolo di inedificabilità assoluta nella fascia di 150 metri dalla battigia costituisce una norma di rango superiore, posta a presidio di un valore costituzionalmente primario (art. 9 Cost.). Tale vincolo è immediatamente precettivo e prevale su qualsiasi diversa e meno restrittiva previsione degli strumenti urbanistici locali. La " clausola di salvaguardia" di cui all'art. 18 della L.R. n. 78/1976 è stata costantemente interpretata dalla giurisprudenza amministrativa siciliana come inapplicabile al divieto assoluto di cui alla lettera a) dell'art. 15, potendo derogare unicamente ad altri parametri, quali la densità edilizia.

Ogni residuo dubbio interpretativo è stato, peraltro, definitivamente superato dall'art. 2 della L.R. n. 15/1991, norma di interpretazione autentica e, come tale, ad efficacia retroattiva, che ha sancito in modo inequivocabile l'immediata efficacia del vincolo anche nei confronti dei privati. Tale consolidato orientamento, che questo Consiglio ha più volte ribadito, ha ricevuto definitiva consacrazione dalla Corte Costituzionale che, con la recente sentenza n. 72 del 23 maggio 2025, ha confermato la piena legittimità costituzionale del sistema normativo siciliano che impone il vincolo di inedificabilità assoluta, respingendo le questioni sollevate proprio in relazione all'efficacia retroattiva della L.R. n. 15/1991 Cit. 6.

Ne consegue che, al momento della realizzazione dell'abuso (1977-1978), il vincolo era già pienamente operante e ostativo a qualsiasi intervento comportante costruzione ex novo o nuova volumetria. L'opera era, pertanto, insanabile ab origine , Non rientrando nell'unica eccezione prevista dall'art. 23 della L.R. n. 37/1985, che consentiva la sanatoria per le sole opere le cui "strutture essenziali siano state portate a compimento entro il 31 dicembre 1976 ".

3.1.2. Sulla qualificazione dell'intervento e l'infondatezza del primo motivo di appello.

È parimenti infondata la doglianza relativa all'errata qualificazione dell'intervento. Le presunte opere di "sopraelevazione parziale ed un aumento di superficie " hanno inequivocabilmente comportato, ove per ipotesi si accedesse alla tesi della loro realizzazione su immobile preesistente, un incremento di volumetria e una modifica della sagoma del fabbricato asseritamente preesistente, (della cui esistenza ante 1976 come sopra evidenziato comunque non vi è prova), integrando, secondo un principio consolidato, una trasformazione urbanistica assimilabile a tutti gli effetti a una "nuova costruzione " e non a una mera " ristrutturazione" ai fini della disciplina edilizia e del condono.

3.1.3. Infine, deve essere respinta anche la censura relativa al difetto di istruttoria sulla posizione della linea di battigia.

Grava sul privato, che invoca la sanatoria, l'onere di fornire una prova rigorosa e inconfutabile della collocazione dell'immobile al di fuori della fascia vincolata all'epoca dell'abuso. Le perizie di parte, basate su deduzioni e presunzioni (" è presumibile che ") , non assurgono al rango di prova certa, idonea a superare la presunzione di legittimità degli accertamenti dell'Amministrazione basati sulle cartografie ufficiali. Il TAR ha, dunque, correttamente rigettato il motivo.

3.2. Sull'appello avverso l'ordinanza di demolizione .

Il rigetto del primo appello e la conseguente conferma della legittimità del diniego di sanatoria dell’immobile riconosciuto abusivo, nella sua consistenza accertata dal diniego di sanatoria e dall’ordinanza di demolizione del 13/102021 (“ immobile composto da piano terra e primo piano ha una superficie utile di mq 177,42… ”) determinano l'infondatezza, in via derivata, anche del secondo gravame.

L'ordinanza di demolizione, infatti, costituisce un atto dovuto e vincolato. Le specifiche censure sono comunque infondate: la pendenza del giudizio di appello, in assenza di sospensiva, non impedisce all'Amministrazione di esercitare i propri poteri repressivi.

La motivazione dell'atto sanzionatorio è in re ipsa , consistendo nell'accertata abusività dell'opera; l'eventuale imprecisa indicazione dell'area ulteriore da acquisire non invalida l'ordine ripristinatorio, ma incide solo sulla successiva fase acquisitiva, come correttamente statuito dal Tar con condivisibile motivazione.

5. Sulle spese di lite.

La reiezione di entrambi gli appelli comporterebbe la condanna alle spese secondo il principio della soccombenza. Tuttavia, la complessità della vicenda e delle questioni trattate, giustificano l'integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti li respinge.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti in causa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

ER IO, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Anna Bottiglieri, Consigliere

NI Lo PR, Consigliere, Estensore

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI Lo PR	ER IO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.