Pubblicato il 02/03/2026

N. 00115/2026REG.PROV.COLL.

N. 00544/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 544 del 2025, proposto dalla CL 757 s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Arena, Giovanni Monforte e Antonio Saitta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Agenzia Industrie Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa ope legis dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Terza), n. 1530/2025, resa tra le parti, pubblicata il 12 maggio 2025, non notificata, pronunciata nel giudizio di primo grado n.r.g. 2215/2024;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia Industrie Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025, il consigliere LE ZI e uditi per le parti l’avvocato Antonio Arena, l’avvocato Nazareno Pergolizzi, su delega dell’avvocato Antonio Saitta, e l’avvocato dello Stato Fabio Caserta;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, notificato il 3 dicembre 2024 e depositato il giorno successivo, la CL 757 s.r.l. esponeva:

- di essere una società che svolge attività di manutenzione di grandi yacht;

- di aver stipulato in data 12 marzo 2020 con l’Agenzia Industrie Difesa, al fine di avviare un nuovo corso produttivo dell’Arsenale di Messina per sviluppare l’attività cantieristica di manutenzione di grandi yacht, un accordo quadro avente ad oggetto le condizioni generali per la fornitura di lavori di cantieristica navale per imbarcazioni e navi e da diporto;

- che, per dare esecuzione all’accordo quadro, erano state stipulate due convenzioni negoziali: le convenzioni n. 9 del 24 gennaio 2021 e la convenzione n. 2 del 2 febbraio 2022;

- che, alla prima scadenza del 12 marzo 2024, l’accordo quadro e gli atti allo stesso collegati si erano automaticamente rinnovati per altri quattro anni;

- di aver ricevuto, in data 23 aprile 2024, una nota dell’Agenzia Industrie Difesa, nella quale si era ritenuta nulla la clausola di rinnovo tacito della convenzione, trattandosi di concessione demaniale marittima;

- di aver contestato tale assunto con nota del 16 maggio 2024, sostenendo la legittimità del rinnovo dell’accordo quadro e chiedendo la revoca della richiesta di rilascio delle aree;

- che l’Agenzia Industrie Difesa, con nota del 30 maggio 2024, aveva confermato la richiesta di rilascio delle aree in uso alla ricorrente;

- di aver impugnato, innanzi al T.a.r. catanese, le due predette note del 23 aprile e del 30 maggio 2024, successivamente annullate con sentenza n. 2767 del 2024;

- di aver quindi ricevuto, in data 21 ottobre 2024, la comunicazione di avvio del procedimento di revoca dell’accordo quadro del 12 marzo 2020 e degli atti negoziali n. 9/2021 e n. 2/2022;

- di aver proposto domanda di accesso agli atti, esitata il 25 ottobre 2024, all’esito della quale aveva presentato documenti e osservazioni in data 30 ottobre 2024;

- di aver ricevuto, in data 7 novembre 2024, l’atto di revoca dell’accordo quadro e degli atti negoziali n. 9/2021 e n. 2/2022;

- di avere, altresì, ricevuto, in data 19 novembre 2024, una nota con la quale l’Agenzia Industrie Difesa aveva precisato di aver adottato un provvedimento di revoca quale espressione del potere di autotutela, a seguito di sopravvenuti motivi di pubblico interesse.

2. La ricorrente quindi impugnava:

a) la nota dell’A.I.D. prot. M_D AF47957 REG2024 0011138 del 21 ottobre 2024, di comunicazione di avvio del procedimento di revoca;

b) il provvedimento dell’A.I.D. prot. n. M_D AF47957 REG2024 0012005 del 7 novembre 2024, di revoca dell’accordo quadro del 12 marzo 2020 e degli accordi negoziali n. 9/2021 e n. 2/2022;

c) la lettera di trasmissione allegata al provvedimento di revoca, con richiesta di rilascio delle aree;

d) la nota dell’A.I.D. prot. M_D AF47957 REG2024 0012516 del 19 novembre 2024, circa l’adozione di un provvedimento di revoca in autotutela.

3. Il ricorso di primo grado, contenente altresì domanda cautelare, era articolato nei seguenti cinque motivi:

i) nullità per carenza assoluta di attribuzione e comunque annullabilità, violazione dell’art. 21- septies della legge n. 241/1990, in quanto « i provvedimenti impugnati […] hanno natura giuridicamente ambigua (o, comunque, anfibologica) perché sono stati adottati dall’Amministrazione in dichiarata applicazione dell’art. 21-quinquies, della L. n. 241/1990 ed applicano autoritativamente effetti reali e minacciano conseguenze penali trattandosi di beni demaniali […], ma vanno a incidere su atti negoziali ormai perfetti ed efficaci (l’accordo quadro del 12 marzo 2020 e gli atti negoziali n. 9 del 24 giugno 2021 e n. 2 del 2 febbraio 2022) » (cfr. pag. 12 del ricorso), avendo quindi l’A.I.D. agito in carenza di potere, avendo inteso incidere sulla fase di gestione del rapporto contrattuale; l’accordo quadro e gli atti negoziali non potrebbe essere revocati unilateralmente, come se si trattasse di provvedimenti amministrativi, ma, in quanto contratto, sarebbero soggetti alle norme di diritto civile (che disciplina l’istituto del recesso);

ii) difetto di competenza, in quanto i gravati atti e provvedimenti sono stati adottati dal capo dell’ufficio affari legali dell’A.I.D., anziché dal direttore generale munito di rappresentanza;

iii) violazione degli articoli 2, 7 e 8 della legge n. 241/1990, sia perché i termini procedimentali assegnati alla CL 757 sono stati inferiori a quelli previsti dall’art. 2, comma 2, della legge n. 241/1990, sia perché la comunicazione di avvio del procedimento non conteneva le ragioni poste a base della prospettata revoca;

iv) eccesso di potere per sviamento, travisamento, erronea valutazione dei fatti, mancanza dei presupposti e carenza di istruttoria, violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, difetto di motivazione, non sussistendo le asserite superiori e sopravvenute ragioni di pubblico interesse, che legittimerebbero il provvedimento di revoca in autotutela;

v) violazione dell’art. 21- quinques della legge n. 241/1990, avendo l’A.I.D. omesso di prevedere l’indennizzo dovuto in caso di revoca.

4. Nel giudizio di primo grado si costituiva l’Agenzia Industrie Difesa, chiedendo il rigetto del ricorso.

5. Il T.a.r. per la Sicilia, sezione staccata di Catania - fissata l’udienza di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a. con ordinanza cautelare n. 29 del 2025 - con la successiva e gravata sentenza n. 1530 del 2025, ha respinto il ricorso, compensando le spese di lite.

6. Con ricorso in appello notificato il 21 maggio 2025 e depositato in pari data, contenente altresì domanda cautelare, la CL 757 s.r.l. ha impugnato la menzionata sentenza del T.a.r. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, n. 1530 del 2025, criticandone l’impianto motivazionale e riproponendo le cinque censure dedotte in primo grado.

6.1. L’appellante ha, altresì, lamentato la violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a., in quanto la sentenza di primo grado sarebbe « fondata su una questione (la natura provvedimentale e non negoziale dell’Accordo quadro del 12 marzo 2020, nonché degli atti negoziali n. 9/2021 e n. 2/2022) sollevata d’ufficio e sulla quale non si è potuto svolgere alcun contraddittorio » (cfr. pag. 12 dell’appello).

7. Nel presente giudizio si è costituita l’Agenzia Industrie Difesa, con atto di costituzione del 22 maggio 2025.

8. L’appellata, con successiva articolata memoria del 16 giugno 2025, ha illustrato le proprie difese, chiedendo il rigetto dell’appello.

9. Alla camera di consiglio del 25 giugno 2025, su richiesta dell’appellante, la causa è stata rinviata al merito.

10. L’appellante, con memoria del 14 novembre 2025, ha insistito per l’accoglimento del gravame.

11. All’udienza pubblica del 17 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

12. In via preliminare, con riguardo alla lamentata violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a., il Collegio ne rileva l’infondatezza, con conseguente rigetto della censura.

12.1. Infatti la circostanza che il T.a.r. abbia qualificato l’accordo-quadro come accordo sostitutivo di provvedimento, ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241/1990, non è una “ questione ” che avrebbe dovuto essere sottoposta al previo contraddittorio delle parti ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., trattandosi invece di una qualificazione giuridica dei fatti allegati dalla ricorrente, qualificazione sempre consentita al giudice.

13. Venendo ora ai restanti motivi di gravame, a cagione della reiterazione di tutti i motivi dedotti in prime cure, il Collegio osserva che è riemerso l’intero thema decidendum del giudizio di primo grado, che perimetra necessariamente il processo di appello ex art. 104 c.p.a., sicché, per ragioni di economia dei mezzi processuali e semplicità espositiva, secondo la logica affermata dalla decisione della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015, il Collegio prende direttamente in esame gli originari motivi posti a sostegno del ricorso introduttivo (cfr. ex plurimis , C.g.a.r.s., sez. giurisdizionale, n. 862 del 2025, n. 696 del 2025, n. 467 del 2025, n. 208 del 2025, n. 848 del 2024, n. 607 del 2024, n. 542 del 2024, n. 537 del 2024, n. 438 del 2024, n. 560 del 2023, n. 537 del 2023, n. 325 del 2023, n. 1253 del 2022, n. 1132 del 2022, n. 791 del 2022; Cons. Stato, sez. IV, n. 234 del 2022; n. 1137 del 2020).

14. I primi quattro motivi dedotti nel ricorso di primo grado, e riproposti in appello, sono infondati e devono essere respinti.

14.1. Infatti:

a) non sussiste la lamentata nullità, ai sensi dell’art. 21- septies l.n. 241/1990 per carenza di potere, del gravato provvedimento di revoca, in quanto:

a.1) si deve confermare quanto condivisibilmente affermato dal primo giudice in ordine alla natura dell’accordo-quadro del 12 marzo 2020 quale accordo sostitutivo di provvedimento, ai sensi dell’art. 11 l.n. 241/1990, suscettibile di revoca [non di “ recesso ” di stampo privatistico, a differenza del nomen iuris ] per sopravvenuti motivi di pubblico interesse;

a.2) non sussiste nemmeno la prospettata carenza di potere in ordine alla revoca degli atti negoziali n. 9/2021 e n. 2/2022, ai sensi del combinato disposto di cui all’art. 21- sexies l.n. 241/1990 e degli articoli 6 dei due medesimi atti negoziali (ove si prevede, in entrambi i casi, il potere di revoca, in qualsiasi momento, da parte dell’A.I.D. “ per sopraggiunte e motivate esigenze ”, o “ comunque, per qualsiasi ragione di superiore interesse ”); inoltre, è pur vero che l’art. 6 dell’atto negoziale n. 9/2021 prevede, per poter esercitare la facoltà di revoca, un preavviso di almeno 6 mesi, ma è anche vero che, nella presente fattispecie, l’intendimento dell’A.I.D. di far cessare gli effetti dell’accordo-quadro e dei successivi atti negoziali era comunque già stato manifestato con le note del 23 aprile e del 30 maggio 2024 (seppur poi successivamente annullate con sentenza del T.a.r. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, n. 2767 del 2024);

b) non sussiste il gravato difetto di competenza, in quanto il potere di revoca è stato correttamente esercitato dal Capo dell’Ufficio contenzioso e affari legali dell’A.I.D., ai sensi dell’art. 140, lett. b) , del d.P.R. n. 90/2010;

c) non vi è stata la prospettata lesione delle garanzie procedimentali in quanto, in primo luogo, il termine di trenta giorni di cui all’art. 2, comma 2, l.n. 241/1990 ha natura di termine massimo (e non minimo), in secondo luogo la comunicazione di avvio del procedimento del 21 ottobre 2024 contiene le informazioni previste dall’art. 8, comma 2, l.n. 241/1990, e, infine, la previa esplicitazione del contenuto provvedimentale è richiesta solo in caso di comunicazione dei motivi ostativi, ai sensi dell’art. 10- bis l.n. 241/1990, e non anche in caso di mera comunicazione di avvio del procedimento;

d) i sopravvenuti motivi di pubblico interesse, posti a base della revoca, sono stati correttamente indicati nel gravato provvedimento (nota del Capo di Stato Maggiore della Marina prot. n. 52875 del 14 giugno 2024, nota del Comando Logistico della Marina Militare del 17 maggio 2024, nota della Direzione degli Armamenti Navali del Ministero della Difesa del 12 giugno 2024), né tali ragioni appaiono manifestamente illogiche, irragionevoli o pretestuose, dovendosi riconoscere la più ampia discrezionalità in capo all’amministrazione, in subiecta materia , circa la valutazione sul miglior utilizzo degli asset strategici per la difesa, anche considerato che il mutato quadro geopolitico (rispetto al 12 marzo 2020, e anche rispetto alla sottoscrizione del secondo atto negoziale in data 2 febbraio 2022) risulta essere un fatto notorio.

15. Fondato e meritevole di accoglimento è il solo quinto motivo del ricorso di primo grado, riproposto in appello.

15.1. Infatti, è pur vero che la mancata previsione dell’indennizzo non inficia il gravato provvedimento di revoca, ma è anche vero tuttavia che la relativa domanda di condanna deve essere accolta, ai sensi dell’art. 11, comma 4, l. n. 241/1990, che prescrive “ l’obbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato ”.

15.2. In punto di quantum del predetto indennizzo, occorre fare riferimento, quale parametro, a quanto pattuito dalle stesse parti all’ultimo comma dell’articolo 15 dell’accordo quadro, ove è stato stabilito che, in caso di risoluzione dell’accordo per causa non imputabile alla CL, alla medesima deve essere corrisposto il “ rimborso delle migliorie apportate all’Arsenale ”.

15.3. Pertanto, entro tali limiti (rimborso delle migliorie apportate all’Arsenale), deve essere pronunciata condanna generica, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., nei confronti dell’Agenzia Industrie Difesa, concedendo all’Amministrazione il termine di sessanta giorni, decorrenti dalla notificazione o comunicazione della presente sentenza, per proporre alla CL 757 s.r.l. il pagamento della somma a titolo di indennizzo, nei sensi sopra esposti.

16. In definitiva l’appello deve essere in parte respinto (primo, secondo, terzo e quarto motivo) e in parte accolto (quinto motivo) e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il quinto motivo del ricorso di primo grado, con conseguente condanna dell’Agenzia Industrie Difesa al pagamento, in favore dell’appellante, dell’indennizzo dovuto, nei termini e nei limiti sopra esposti.

17. Stante l’accoglimento solo parziale dell’appello, sussistono giuste ragioni per compensare le spese di lite del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello n.r.g. 544/2025, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e in parte lo accoglie e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte il ricorso di primo grado, ai sensi e per gli effetti di cui in motivazione.

Compensa le spese di lite del doppio grado di giudizio, fatta salva la rifusione dei contributi unificati versati dalla ricorrente per i due gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

BE LI, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

LE ZI, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE ZI	BE LI

IL SEGRETARIO