Pubblicato il 01/12/2025

N. 00959/2025REG.PROV.COLL.

N. 00148/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 148 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli Avvocati Girolamo Rubino, Giuseppe Impiduglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia - Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria, Ministero della Giustizia - Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria - Provveditorato Regionale della Sicilia, non costituiti in giudizio;
Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quinta) n. -OMISSIS-, resa tra le parti – pubblicata in data 16 luglio 2024 – con cui era rigettato il ricorso per l'annullamento previa sospensione: - dell'ordine di servizio n. 82 del 25 marzo 2022, con cui il direttore della casa circondariale -OMISSIS- “-OMISSIS-” di Palermo ha rideterminato i criteri di corresponsione dell'indennità giornaliera di cui all'art. 9, comma 2 del d.P.R. n. 395/1995, in violazione di legge;

- di tutti gli atti comunque presupposti, connessi e/o conseguenti al suindicato provvedimento;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2025 il Cons. VE CO e uditi per le parti gli Avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Gli appellanti – premesso di essere tutti assistenti capo coordinatori del corpo della Polizia Penitenziaria e di prestare servizio presso la casa circondariale -OMISSIS- “ -OMISSIS- ” di Palermo – espongono di svolgere mansioni differenti nell’ambito del Nucleo Cittadino, -OMISSIS-, e che in ogni caso prestano attività lavorativa secondo i turni di servizio, costantemente a contatto con i detenuti preposti al lavoro all’esterno del muro di cinta del carcere; in ragione di ciò hanno sempre percepito l’indennità di cui all’art. 9 co. 2 d.P.R. n. 395/1995.

Si dolgono del fatto che, in data 25 marzo 2022, con l'ordine di servizio n. 82, il direttore della casa circondariale rideterminava i criteri di corresponsione della citata indennità, escludendone dal 1° aprile 2022 l'applicazione per chi disimpegna mansioni come quelle assegnate agli istanti “ in virtù del fatto che, in relazione alla conformazione ed organizzazione dell'istituto negli uffici esterni al muro di cinta non è prevista presenza di detenuti con scorta né sussistono altri requisiti per il riconoscimento dell'indennità in parola ”.

Pertanto, censuravano il provvedimento predetto per contrasto con la previsione normativa e per eccesso di potere, contrastando con la previsione della circolare n. GDAP 0388688-2007 del 13 dicembre 2007, della stessa Amministrazione.

Si costitutiva l’Amministrazione per resistere al ricorso.

A sostegno della legittimità del provvedimento impugnato richiamava la circolare emanata dalla Direzione Generale del Personale e delle Risorse - con nota GDAP n. prot. 146755 del9 maggio 2019 – che, nel fornire un parere e rispetto a un apposito quesito inerente proprio al riconoscimento dell'attribuzione per cui è causa, ha precisato: "… in merito all'attribuzione dell'indennità per il Personale appartenente al -OMISSIS-, che non va considerato beneficiario a prescindere ma, alla luce di quanto enunciato nella circolare del 2015 circa N. 00793/2022 REG.RIC. l'opportunità che ogni decisione in materia venga demandata in ambito locale alle singole autorità dirigenti, spetterà a queste ultime verificare che il personale in esso operante soddisfi tutte le condizioni richieste per l'attribuzione dell'indennità. La stessa Circolare 11 luglio 2014, n.0248866 dispone che tutte le mansioni espletate all'interno del muro di cinta e nell'ambito del nucleo traduzioni e piantonamenti giustificano l'attribuzione dell'indennità' per servizi esterni purché, ovviamente, esistano le altre condizioni ”. Per i servizi svolti all’esterno del muro di cinta dovrebbe essere operata una distinzione tra la presenza di detenuti adibiti al lavoro all’esterno con scorta e il mero transito o la sosta per attività di manutenzione ordinaria del fabbricato o pulizie. Nella specie d’interesse, si verterebbe nella seconda ipotesi, poiché i detenuti transitano negli uffici esclusivamente per le pulizie o per piccoli lavori di manutenzione ordinaria e, trattandosi di soggetti che ricadono nel regime ex art. 21 O.P., hanno libertà di movimento nell’ambito dei compiti loro assegnati e non è prevista alcuna scorta, né il personale è in alcun modo comandato ad attività di vigilanza su di essi. Inoltre, l’Amministrazione precisa che il detenuto addetto alle pulizie senz’altro non si trattiene per tre ore consecutive in ogni singola stanza ove lavora il personale.

Il T.A.R., con la sentenza appellata, respingeva il ricorso, affermando: “ Nel caso in esame non risulta che i ricorrenti abbiano svolto attività di vigilanza dei detenuti lavoranti, per cui manca un collegamento funzionale dell’attività svolta dal personale con i detenuti medesimi ”.

Avverso la sentenza appellata gli istanti deducono i seguenti motivi:

1 – erroneità della sentenza laddove ha respinto il primo motivo di ricorso con riferimento alla spettanza dell’indennità per cui è causa; ciò in quanto – asseritamente – le norme di riferimento avrebbero inteso collegare l’erogazione del beneficio economico in questione al solo requisito della presenza di soggetti detenuti negli ambienti ove il personale della polizia penitenziaria svolge le proprie mansioni; quanto allo svolgimento delle mansioni per un periodo superiore alle 3 ore richieste al fine del riconoscimento della menzionata indennità, invocano gli ordini di servizio prodotti in primo grado e allegati alla memoria ex art. 73 c.p.a.;

2 – erroneità della sentenza con riferimento al secondo motivo di ricorso con cui si deduceva l’illegittimità dell’ordine di servizio n. 82/2022 per eccesso di potere, giacché tale provvedimento si pone in contrasto con il contenuto della Circolare n. GDAP 0388688 del 13 dicembre 2007;

3 – erroneità della sentenza, laddove ha rigettato il terzo motivo di ricorso, con cui era dedotta l’illegittimità dell’ordine di servizio n. 82 del 25 marzo 2022 per illogicità, contraddittorietà ed iniquità dello stesso, in quanto il provvedimento impugnato di contro riconoscerebbe l’indennità al comandante del nucleo cittadino ed al personale in servizio presso l'armeria, pur essendo situati tali uffici negli stessi locali degli uffici dove prestano servizio gli istanti.

Si è costituito il Ministero contro deducendo che, nel caso in esame, gli appellanti non hanno allegato né provato di avere svolto servizio di vigilanza nei confronti di detenuti, sicché le mansioni descritte in ricorso non possono ricondursi tra quelle che configurano in via continuativa e precipua compiti particolarmente gravosi e rischiosi; in altri termini, le attività da loro svolte non appaiono idonee a configurare la situazione lavorativa che abilita alla percezione dell’indennità: esse infatti si presentano come normali funzioni di istituto

Gli appellanti hanno svolto memoria in replica

All’udienza dell’8 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I – L’appello è infondato.

II - Quanto al primo motivo ritiene il Collegio di dover richiamare l’orientamento pacifico formatosi sulla materia.

Il Consiglio di Stato (Sez. II n. 9993/2023) ha avuto modo di esaminare diffusamente il tema ricordando che “ l’indennità per servizi esterni, istituita dal DPR n.147/1990 per il personale della Polizia di Stato ai sensi dell’art.9 DPR n.395/1995, è stata estesa con decorrenza dall’1.11.1995 al personale del Corpo della Polizia Penitenziaria, “impiegato nei servizi esterni, organizzati in turni sulla base di ordini formali di servizio, ivi compresi quelli di vigilanza esterna agli istituti di pena” (comma 1) ed anche a quello “impiegato in servizi organizzati in turni, sulla base di ordini formali di servizio, presso le sezioni o i reparti e, comunque, in altri ambienti in cui siano presenti detenuti o internati” ( comma 2).

In seguito, l’art.11 del D.P.R. n. 254/99 ha esteso l’attribuzione di detta indennità al personale delle forze di polizia ad ordinamento civile che eserciti precipuamente attività di tutela, scorta, traduzione, vigilanza, lotta alla criminalità, nonché tutela della normativa in materia di poste e comunicazioni, impiegato in turni e sulla base di ordini formali di servizio svolti all'esterno degli uffici o presso enti e strutture di terzi.

Inoltre, con l’art. 9 del D.P.R. n.164/2002, si è precisato che il periodo temporale di impiego, nel servizio o attività che danno titolo all'attribuzione dell’indennità, non debba essere inferiore, nell’ambito del turno di servizio giornaliero, a tre ore, da intendersi svolte in maniera continuativa; di conseguenza, per avere diritto a tale compenso, è necessaria la sussistenza dell’ulteriore requisito dei contatti o, per lo meno, della presenza del detenuto per almeno tre ore”.

Di seguito ha evidenziato – con considerazioni che il Collegio ritiene di condividere – che: “… il beneficio in parola debba essere inteso come finalizzato a compensare un qualche disagio o onere aggiuntivo rispetto al servizio di istituto del personale di Polizia Penitenziaria che ordinariamente presta la propria attività lavorativa in contesti che presentino un legame costante e apprezzabile con l’esecuzione delle misure restrittive della libertà personale.

Ed infatti, il senso che si ricava dalla natura indennitaria del beneficio e dall’interpretazione dell’art. 9, comma 2, d.P.R. 395/1995 e delle ulteriori previsioni appena richiamate, sta nel riconoscere che il beneficio in questione compete al personale addetto, con turni organizzati tramite ordini di servizio, presso gli ambienti interni alla cinta muraria del carcere ove siano presenti i detenuti; possibilità che viene estesa anche ad altri ambienti in cui siano presenti i detenuti nel presupposto che l’avente diritto all’indennità abbia una qualche funzione, ruolo o scopo specifico di controllo dei detenuti medesimi o di qualche servizio che si svolge fuori delle sezioni penitenziarie dove gli stessi ordinariamente si trovano.

Invece, la richiamata estensione non può essere intesa nel senso affermato dalla sentenza impugnata, cioè che qualunque appartenente alla Polizia Penitenziaria che svolga il suo servizio in luoghi ove siano semplicemente “presenti” detenuti, per il solo fatto di venire in contatto con gli stessi (magari perché in transito o perché addetti alla pulizia o ad altro servizio di manutenzione), senza essere direttamente e specificamente responsabile del loro controllo (non avendo un ordine di servizio che imponga la vigilanza dei detenuti presenti in ambiente esterno), abbia diritto alla corresponsione dell’indennità di cui si controverte ”.

Le conclusioni sopra svolte si attagliano alla fattispecie in esame, non ritenendo il Collegio di doversene discostare.

Manca nella specie, come nel caso esaminato dal Consiglio di Stato, la prova di funzioni di “ specifico di controllo dei detenuti” ulteriore rispetto alla semplice presenza dei detenuti .

III –Tale interpretazione risulta diretta a una lettura uniforme e coerente della lettera della norma, senza che, peraltro, risulti rilevante un’eventuale difforme portata di una circolare, in quanto atto interpretativo interno e non fonte di diritto.

Ne deriva l’infondatezza anche del secondo motivo di appello.

III – Da ultimo, dalla lettura del terzo motivo di censura si evince la sostanziale differenza delle posizioni di cui si assume il diverso trattamento, che non consente alcun termine di comparazione.

In ogni caso l’attribuzione a soggetti differenti non giustificherebbe la spettanza dell’indennità in assenza dei presupposti come enucleati dalla giurisprudenza.

IV – L’appello, pertanto, deve essere respinto.

V – In considerazione della particolarità della questione esaminata, sussistono giusti motivi per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità idonee ad identificare la parte appellante.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RM de CI, Presidente

VE CO, Consigliere, Estensore

Maria Francesca Rocchetti, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VE CO	RM de CI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.