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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE TERZA GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO composta dai seguenti magistrati:

Tammaro Maiello Presidente Paola Briguori Consigliere IE Martorana Consigliere e relatore MA Fratini Consigliere AR RA Primo referendario ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di appello in materia di conto iscritto al n. 60344 del registro di segreteria;

per la riforma della sentenza della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Lazio n. 753/2021, depositata il 15 ottobre 2021, non notificata, promosso da:

Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Lazio;

nei confronti di 1) FASTWEB S.p.A - P.I. 12878470157 in persona del legale rappresentante pro tempore - con sede in Milano, Piazza Adriano Olivetti n.1, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Renzo Ristuccia (C.F. [...]), pec:

renzoristuccia@ordineavvocatiroma.org); AR Di LO (C.F.:

SENTENZA - 69/2026

[...], pec:mariodicarlo@ordineavvocatiroma.org) e ON IT (C.F.: [...]– pec: antonio.saitta@certmailcnf.it) ed elettivamente domiciliata presso l’Avv. Renzo Ristuccia, con studio in Roma, Piazza Cavour, n. 17, 00193, pec:

renzoristuccia@ordineavvocatiroma.org;

-appellata2)TELECOM ITALIA S.p.a. – P.I. 00488410010 in persona del legale rappresentante pro tempore, con sede legale in Milano, via Gaetano Negri n.1, rappresentata e difesa, congiuntamente e disgiuntamente, dagli Avv. ti Filippo AT (C.F.: [...]) e CL CC (C.F.:

CCCCLD80551H501Z), entrambi con studio in Roma, Via G.P. da Palestrina n. 47 ed elettivamente domiciliata presso i predetti avvocati, pec:

filippolattanzi@ordineavvocatiroma.org);pec:claudiaciccolo@ordineavvocati roma.org;

- appellata -

3)VODAFONE ITALIA S.p.A. – incorporata da Fastweb S.p.A. per atto di fusione del 18 dicembre 2025, avente efficacia a decorrere dal 1 gennaio 2026, rappresentata e difesa nel presente giudizio di appello dagli Avv.ti Renzo Ristuccia

(C.F. [...]), pec: renzoristuccia@ordineavvocatiroma.org);

AR Di LO (C.F.:

[...],pec:mariodicarlo@ordineavvocatiroma.org) e ON IT (C.F.: [...]), pec: antonio.saitta@certmail-cnf.it) ed elettivamente domiciliata presso l’Avv. Renzo Ristuccia, con studio in Roma, Piazza Cavour, n. 17, 00193, pec: renzoristuccia@ordineavvocatiroma.org;

-appellata-

4) TISCALI ITALIA S.p.A. - P.I.: 02508100928, in persona del legale rappresentante pro tempore, con sede legale in Cagliari, Località SA ILLETTA SS 195 km 2,3 CAP 09122 stradario 03623, rappresentata e difesa dall’Avv. to ZO OR (C.F.: [...]), con studio in Roma Via Oslavia n. 30 ed elettivamente domiciliata presso il medesimo difensore, pec:

vgiordano@pec.it;

-appellata5) POSTEPAY S.p.A. (già POSTE MOBILE S.p.A.) P.I.: 06874351007, in persona del legale rappresentante pro tempore, con sede in Roma, Viale Europa n.190, pec: postepay@pec.posteitaliane.it, rappresentata e difesa, anche disgiuntamente tra loro, dagli Avv.ti Caterina M. Baldari, (C.F.:

[...], pec: c.baldari@legalmail.it) e MA M. LI

(C.F.: [...]),

pec:manuelamariazoccali@ordineavvocatiroma.org) ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’Avv. Caterina Baldari in Roma, Viale Trastevere n. 108, pec c.baldari@legalmail.it;

-appellata6) CONVERGENZE S.p.A. B. - P.I. 04313920656, in persona del legale rappresentante pro tempore, con sede in CI AE (SA), Via Feudo Vignone n. 36, 84047, rappresentata e difesa dall’Avv.to Rosario Buccella,

(C.F.: [...]); pec: avv.rosariobuccella@pec.it, con studio in CI AE (SA), via Magna Graecia n. 178 ed elettivamente domiciliata presso lo studio del citato difensore, pec:

avv.rosariobuccella@pec.it;

appellata 7) WIND Tre S.P.A. - P.I. 13378520152, con Socio Unico - Direzione e Coordinamento CK HUTCHINSON GROUP TELECOM ITALY INVESTMENTS S.a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, congiuntamente e disgiuntamente, dagli Avv.ti Prof.

IS PO (C.F. [...]) e Filippo NI (C.F.:

[...]), elettivamente domiciliata presso il loro studio in Roma, Viale Liegi n. 32, pec: aristidepolice@ordineavvocatiroma.org e filippodegni@ordineavvocatiroma.org;

appellata 8) Coop ITALIA società cooperativa a responsabilità limitata, (Coop Italia) - P.I. 01515921201 in persona del legale rappresentate pro tempore, con sede legale in Casalecchio di Reno (BO), Via del Lavoro n. 6-8, rappresentata e difesa, anche disgiuntamente tra loro, dagli Avv.ti Enrico Giovanni Fabrizi

(C.F.:[...]; pec: enrico.fabrizi@legalmail.it; Giorgio Lezzi

(C.F.: [...]– pec: lezzi.giorgio@ordavvle.legalmail.it) e IC FI (C.F.:FSCFRC79B59A7941); pec:

avvferericafischetti@cnfpec.it; elettivamente domiciliata presso lo studio dell’Avv. Giorgio Lezzi in Roma, Piazza d’Ara Coeli, n. 1;

-appellata9) TWT S.p.A. – (C.F. 11422580156) in persona del legale rappresentante pro tempore, con sede legale in Via A. Sangiorgio n. 12, 20145, Milano, rappresentata e difesa, anche disgiuntamente, dagli Avv.ti Andrea Valli (C.F.

[...], pec: andreavalli@ordineavvocatiroma.org), e MA NT CC (C.F. [...], pec:

marcocostantinomacchia@ordineavvocatiroma.org), ed elettivamente

domiciliata presso il loro studio in Roma, Via del Governo Vecchio n. 20, 00186, pec:andreavalli@ordineavvocatiroma.org e marcocostantinomacchia@ordineavvocatiroma.org;

-appellata10) CLOUDITALIA TELECOMUNICAZIONI S.p.A. - incorporata per fusione in data 20.10.2020 in IRIDEOS S.p.A. P.I. 09995550960, in persona del legale rappresentante pro tempore, con sede legale in Milano, Viale Bodio Luigi, 33/39, domicilio digitale pec: irideos@pec.irideos.it, non costituita;

-appellata11) UNO COMUNICATIONS S.p.A – C.F. 01209860087 in persona del legale rappresentante pro tempore, con sede in Milano, Via Caldera 21 –

20153 MI, domicilio digitale pec: amministrazione@pec.uno.it, non costituita;

-appellataVISTO l’atto di appello;

VISTI gli altri atti e documenti di causa;

UDITI, nell’udienza del 4 febbraio 2026, svolta con l’assistenza del segretario dr.ssa Giuseppina Di Maro, data per letta, con il consenso delle parti, la relazione del Cons. IE Martorana, gli Avv.ti IS PO e Filippo NI per l’appellata Wind Tre S.p.A.; gli Avv.ti Filippo AT e CL CC per l’appellata Telecom Italia S.p.A.; l’Avv. ZO OR per Tiscali Italia S.p.A.; gli Avv.ti Caterina Margherita Baldari e MA Maria LI per l’appellata Postepay S.p.A.; l’Avv. Luigi Canale, su delega scritta dell’avv. Rosario Buccella, per l’appellata Convergenze S.p.A.; l’Avv. Giorgio Lezzi per l’appellata Coop Italia - Società Cooperativa a Responsabilità Limitata;

gli Avv.ti Renzo Ristuccia, AR Di LO e ON IT per l’appellata

Fastweb S.p.A.; l’avv. Andrea Valli per l’appellata Twt S.p.A.; il V.P.G., Dr.ssa Emanuela Rotolo, per la Procura Generale;

Ritenuto in

FATTO

1. Con l’impugnata sentenza n. 753/2021, depositata il 15 ottobre 2021, resa nei giudizi di conto riuniti, iscritti ai nn. G. 78251, 78252 e 78253 del proprio registro di segreteria, la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Lazio ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione nei confronti delle società telefoniche, odierne appellate, ritenendo mancanti i presupposti per l’effettuazione di un giudizio di conto nei confronti delle società medesime, con compensazione delle spese di lite.

2. Con relazioni nn. 81, 82 e 83 del 25 settembre 2020, di identico contenuto, aventi a oggetto la raccolta delle donazioni in favore delle popolazioni del centro Italia colpite dal sisma dell’agosto 2016, attivata dal Dipartimento della Protezione civile con ordinanza del 25 agosto 2016, il magistrato designato relatore sui conti resi dai gestori di telefonia per il periodo 2016-2018 ha chiesto:

la fissazione di apposita udienza dinnanzi al Collegio ai sensi degli artt. 145, co. 4 e 147, co. 3 c.g.c., affinché si procedesse all’esame dei predetti conti e delle questioni preliminari di rito e di merito;

e, previa, eventuale, ulteriore attività istruttoria, la declaratoria di irregolarità delle gestioni contabili in oggetto.

Nello specifico, le questioni preliminari attenevano:

1) alla competenza territoriale della Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Lazio;

2) alla qualifica degli operatori di telefonia quali agenti contabili, relativamente alle gestioni in esame.

Per quanto riguardava, invece, la regolarità delle gestioni rappresentate nei conti presentati relativi ai periodi di seguito indicati:

- 24 agosto 2016 – 31 dicembre 2016 (n. 40687 - Fastweb spa; n. 40690 – TIM spa; n. 40695 – Vodafone Omnitel spa; n. 40694 – Tiscali Italia spa; n.

40693 - Poste Mobile spa; n. 40692 – Convergenze spa; n. 40691 – Uno Comunication spa; n.40698 – Wind Tre spa; n. 40688 – Cloud Italia Telecomunicazioni s.p.a; n. 46337 – Coop Italia; n.46338 – TWT spa);

- 1° gennaio 2017 -14 febbraio 2017 (n. 45241 – Fastweb spa; n. 45222 – TIM spa; n. 45224 – Vodafone Omnitel spa; n. 45228 – Tiscali Italia spa; n.

45229 - Poste Mobile spa; n. 45231 – Convergenze spa; n. 45234 – Uno Comunication spa; n. 45237 – Wind Tre spa; n. 45219 – Cloud Italia Telecomunicazioni spa; n. 45243 – Coop Italia);

- 1° gennaio 2018 – 31 dicembre 2018 (n. 45922 – TIM spa) e 12 novembre 2018 – 31 dicembre 2018 (n. 46332 - Convergenze spa);

il magistrato designato relatore rilevava l’assenza di elementi giustificativi idonei ad avere certezza del carico, non essendo stati trasmessi i dati identificativi delle singole donazioni ricevute, né avendo la maggior parte dei conti giudiziali trasmessi ottenuto la parifica da parte dell’Amministrazione.

3. Con la sentenza n. 753/2021 la Sezione della Corte dei conti per la regione Lazio, dopo aver dichiarato la contumacia delle società telefoniche Cloud Italia telecomunicazioni S.p.A. e Uno Comunication S.p.A. si pronunciava sulla eccezione sollevata dalle compagnie telefoniche relativa alla sussistenza della giurisdizione contabile in riferimento alla connessa questione dell’accertamento del possesso della qualifica di agenti contabili in capo alle medesime compagnie telefoniche, ritenendo che:

“l’attività posta in essere dagli operatori di telefonia in attuazione del Protocollo di intesa del 2014 non possa qualificarsi come attività propria di un contabile pubblico, sebbene come una modalità di raccolta di somme donate liberamente per finalità di solidarietà sociale, attraverso uno strumento di pagamento messo a disposizione dalle società nell’ambito del rapporto privatistico che le lega ai clienti; somme che dunque acquistano natura pubblicistica solo nel momento in cui vengono riversate alla Protezione civile sul conto della Tesoreria”, concludendo con la declaratoria di insussistenza della propria giurisdizione.

4. Avverso la suddetta sentenza n. 753/2021 ha proposto appello la Procura territoriale per il Lazio, in qualità di “interveniente necessario nell’interesse della legge e dell’erario ai sensi dell’art. 148 comma 3 c.g.c.” articolando quattro motivi di doglianza.

I - Violazione e falsa applicazione dell’art. 103, co. 2 Cost. e 1 c.g.c. in relazione agli artt. 178 Rd. 827/1924 e art. 74 Rd.2440/1923.

- Travisamento dei fatti, motivazione erronea ed inconferente.

Violazione dell’art. 149, co.2 in relazione all’art. 95 c.g.c.

- Omesso esame della regolamentazione recata dal Piano nazionale di numerazione nel settore delle telecomunicazioni e disciplina attuativa (cd.

PNN) -adottato con delibere dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni

(AGCOM)- in materia di attribuzione e utilizzo della numerazione pubblica speciale per la raccolta fondi, ai sensi dell’art. 30, comma 8, All. A delibera n.26/08/CIR come sostituito dall’art. 22 All. A delibera n. 52/12/CIR e n.

8/15/CIR e ss.mm.ii.

- Violazione e falsa applicazione del Decreto del capo Dipartimento della Protezione civile n. 3903 del 17.10.2014, registrato dalla Corte dei conti in data 18.11.2014 di approvazione del Protocollo di intesa del 27.06.2014 in relazione agli artt. 178 Rd. 827/1924 e art. 74 Rd.2440/1923.

Con tale motivo l’appellante Procura ha impugnato i capi della sentenza enunciati da pag. 35 a pag. 37, per “aver il primo giudice erroneamente negato la propria giurisdizione non ritenendo sussistenti i requisiti per qualificare nel caso di specie le <società telefoniche> come agenti contabili”.

II - Violazione e falsa applicazione dell’art. 103, co. 2 cost. e 1 c.g.c in relazione agli artt. 178 Rd. 827/1924 e art. 74 Rd.2440/1923.

- Travisamento dei fatti, motivazione erronea ed inconferente.

- Omesso esame della regolamentazione recata dal Piano nazionale di numerazione nel settore delle telecomunicazioni e disciplina attuativa (cd.

PNN) -adottato con delibere dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni

(AGCOM)- in materia di attribuzione e utilizzo della numerazione pubblica speciale per la raccolta fondi, ai sensi dell’art. 30, comma 8, All. A delibera n.26/08/CIR come sostituito dall’art. 22 All. A delibera n. 52/12/CIR e n.8/15/CIR e ss.mm.ii.

- Violazione e falsa applicazione del Decreto del capo Dipartimento della Protezione civile n. 3903 del 17.10.2014, registrato dalla Corte dei conti in data 18.11.2014 di approvazione del Protocollo di intesa del 27.06.2014 in relazione agli artt. 178 Rd. 827/1924 e art. 74 Rd.2440/1923.

- Violazione e falsa applicazione dell’art. 783 c.c. in relazione agli artt.1704 e ss.

Con il richiamato motivo di appello l’Attore pubblico ha impugnato i capi della sentenza enunciati da pag. 37 a 42, in relazione alle censure in epigrafe, “per aver il primo giudice erroneamente negato la propria giurisdizione non ritenendo di poter qualificare i convenuti come agenti contabili, essendo

<mancato l’ulteriore requisito del maneggio di denaro pubblico da parte degli operatori telefonici>”.

III - Violazione e falsa applicazione del D.lgs. n. 11/2010, del D.lgs n.

218/2017 e del Decreto Mise del 5.2.2019.

- Violazione e falsa applicazione dell’art. 103, co. 2 cost. e 1 c.g.c in relazione agli artt. 178 Rd. 827/1924 e art. 74 Rd.2440/1923.

- Travisamento dei fatti, motivazione erronea.

- Omesso esame della regolamentazione recata dal Piano nazionale di numerazione nel settore delle telecomunicazioni e disciplina attuativa (cd.

PNN) -adottato con delibere dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni

(AGCOM)- in materia di attribuzione e utilizzo della numerazione pubblica speciale per la raccolta fondi, ai sensi dell’art. 30, comma 8, All. A, delibera n. 26/08/CIR come sostituito dall’art. 22 All. A delibera n. 52/12/CIR e n.8/15/CIR e ss.mm.ii.

- Violazione e falsa applicazione del Decreto del capo Dipartimento della Protezione civile n. 3903 del 17.10.2014, registrato dalla Corte dei conti in data 18.11.2014 di approvazione del Protocollo di intesa del 27.06.2014 in relazione agli artt. 178 Rd. 827/1924 e art. 74 Rd.2440/1923.

Con il presente motivo di appello la Procura territoriale ha impugnato i capi della sentenza enunciati da pag. 42 a pag. 45, in relazione alle censure in epigrafe, “per aver il primo giudice negato la propria giurisdizione asserendo che <La configurazione delle operazioni effettuate come servizi mediante i quali i clienti, con la chiamata ad un numero solidale, richiedono all’operatore telefonico di eseguire un ordine di addebito sul proprio conto e di trasferire il corrispondente importo ad un soggetto determinato, confermano quindi che l’addebito è effettuato nell’ambito della prestazione del servizio al cliente, che l’attività è effettuata per conto del cliente>.”

IV- Violazione falsa applicazione dell’art. 783 c.c. in relazione all’art.1704 e ss e dell’art. 782 co.2 c.c.

- Violazione e falsa applicazione dell’art. 103, co. 2 cost. e 1 c.g.c in relazione agli artt. 178 Rd. 827/1924 e art. 74 Rd.2440/1923.

- Travisamento dei fatti, motivazione erronea ed inconferente.

- Omesso esame della regolamentazione recata dal Piano nazionale di numerazione nel settore delle telecomunicazioni e disciplina attuativa (cd.

PNN) -adottato con delibere dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni

(AGCOM)- in materia di attribuzione e utilizzo della numerazione pubblica speciale per la raccolta fondi, ai sensi dell’art. 30, comma 8, All. A delibera n.

26/08/CIR come sostituito dall’art. 22 All. A delibera n. 52/12/CIR e n.8/15/CIR e ss.mm.ii.

- Violazione e falsa applicazione del Decreto del capo Dipartimento della Protezione civile n. 3903 del 17.10.2014, registrato dalla Corte dei conti in data 18.11.2014 di approvazione del Protocollo di intesa del 27.06.2014 in relazione agli artt. 178 Rd. 827/1924 e art. 74 Rd.2440/1923.

Con il presente motivo di appello la Procura regionale ha impugnato i capi della sentenza enunciati da pag. 45 a 48, in relazione alle censure in epigrafe, “per aver il primo giudice erroneamente negato la propria giurisdizione non ritenendo di poter qualificare i convenuti come agenti contabili, non essendo qualificabile come suscettibile di determinare maneggio di risorse pubbliche l’attività delle compagnie telefoniche in base alla disciplina civilistica del contratto di donazione che, nel caso in esame, appare sottostante allo strumento di pagamento”.

5. Si sono ritualmente costituite tutte le società telefoniche, a eccezione di Cloud Italia Telecomunicazioni S.p.A. e Uno Comunication S.p.A.,

depositando memorie sostanzialmente riproduttive delle eccezioni già articolate in resistenza dinnanzi al Giudice di prime cure.

In particolare, hanno eccepito e argomentato:

- l’insussistenza, nella specie, degli elementi identificativi della figura dell’agente contabile;

- lo svolgimento di una vera attività di riscossione;

- ritenendo che il denaro raccolto mediante l’attivazione del numero solidale debba qualificarsi pubblico solo nel momento in cui risulta versato sul conto corrente di Tesoreria della Protezione civile;

- ciò sia alla luce della normativa concernente i servizi di pagamento, sia in relazione alla disciplina della donazione.

Hanno, altresì, argomentato nel senso di escludere anche la qualifica di agenti contabili secondari in analogia con la figura del gioco lecito, la cui attività consente l’esercizio di una funzione che, nei limiti della liceità, l’autorità statale ha assunto sotto il suo diretto controllo per scongiurarne una illecita diffusione.

Al riguardo, le società appellate hanno evidenziato che la fattispecie del gioco lecito è del tutto diversa da quella in esame, in cui i gestori della telefonia pubblica non sono destinatari di alcuna investitura finalizzata all’esercizio di una funzione pubblica, nemmeno latamente intesa.

Hanno concluso instando per il rigetto del gravame, con conferma della sentenza del primo Giudice.

In via subordinata, in rito, alcuni degli operatori costituiti, con sede legale in regioni diverse dalla regione Lazio (Fastweb S.p.A., con sede legale in Milano, Coop Italia S.p.A., con sede legale in Bologna, TWT S.p.A., con sede legale in Milano, Convergenze S.p.A., con sede legale in provincia di Salerno e Tiscali S.p.A., con sede legale in Cagliari) hanno eccepito l’incompetenza territoriale della Sezione regionale della Corte dei conti per il Lazio.

In ulteriore subordine, nel merito, ove dovesse essere riconosciuta la qualifica di agenti contabili, tutte le società appellate costituite hanno chiesto di accertare e dichiarare la regolarità dei conti, con conseguente pronuncia di discarico.

In limine iudicii hanno depositato memorie scritte di udienza le società TWT S.p.A. (in data 13/1/2026), WIND (in data 15/1/2026), POSTEPAY S.p.A. (in data 13 gennaio 2026); FASTWEB S.p.A. e TELECOM ITALIA S.p.A. (in data 14 gennaio 2026), riportandosi alle argomentazioni difensive e alle richieste già in atti.

6. Alla pubblica udienza del 4 febbraio 2026, terminata la discussione orale e udite le conclusioni dei rappresentanti delle parti, come da verbale d’udienza, da intendersi qui integralmente richiamato, il giudizio è stato trattenuto in decisione.

Considerato in

DIRITTO

1. Preliminarmente, deve dichiararsi la contumacia delle società telefoniche Cloud Italia Telecomunicazioni S.p.A. e Uno Comunication S.p.A., non costituite.

2. La questione sottoposta all’esame del Collegio verte sulla sussistenza o meno della giurisdizione contabile nella fattispecie all’esame, connessa alla qualificazione di agenti contabili da riconoscere o meno alle compagnie telefoniche, odierne appellate.

Il dispiegato appello – e le ragioni addotte a sostegno del gravame - si appalesano infondati e non meritevoli di accoglimento per quanto di seguito esposto.

2.1 Con il primo motivo di appello la Procura regionale per il Lazio censura la sentenza n.753/2021 del primo Giudice per avere erroneamente inquadrato il tema del rapporto di servizio, omettendo di fare corretta applicazione degli artt.

178 r.d. n. 827/1924 e 74 r.d. n. 2440/1923, norme dalle quali deriverebbe una nozione ampia e sostanziale di agente contabile, che prescinde da una formale investitura pubblica, dovendo ritenersi sufficiente, affinché ricorra tale figura, la natura pubblica dell'ente per il quale il soggetto agisce e quella, parimenti pubblica, del denaro o del bene oggetto della gestione.

Sotto tale profilo, la sentenza del primo Giudice avrebbe erroneamente aderito alla "visione privatistica", ancorata esclusivamente al rapporto con l'utente/cliente dei servizi di telefonia "tralasciando invece di considerare il rapporto giuridico con i soggetti per i quali il servizio di raccolta fondi per finalità benefiche di utilità sociale di cui trattasi viene attivato e svolto".

Tanto emergerebbe dal Protocollo 2014 e dal Piano nazionale di numerazione nel settore delle telecomunicazioni e disciplina attuativa (“PNN”), adottato dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM) e recante le norme per l’attribuzione e l’utilizzo della numerazione per i servizi di raccolta fondi per fini benefici e di utilità sociale, ai sensi dell’art. 22 All. A) Delibera n. 52/12/CIR e n. 8/15/CIR applicabili ratione temporis; nonché dal Codice di autoregolamentazione per l'erogazione dei servizi di raccolta fondi per fini benefici, previsto dall'art. 8 del PNN, sottoscritto dagli operatori nel 2012 e poi rinnovato nel 2017.

In conclusione, a detta della Procura erariale, le campagne di raccolta fondi sarebbero state attivate e svolte su incarico del Dipartimento della Protezione civile e per i fini pubblici da questo perseguiti, con la conseguenza che gli operatori di telefonia si sarebbero posti in una posizione funzionale con il Dipartimento, finalizzata all'acquisizione di somme di pertinenza dello stesso, con vincolo di destinazione per la specifica emergenza.

Conseguentemente, la gestione in esame avrebbe dovuto essere ricondotta a quella dei "cassieri/riscuotitori speciali, ovvero di agenti contabili che effettuano incassi di vario genere per conto dell’Amministrazione, di norma senza liste di carico o comunque senza obbligo di intraprendere iniziative verso chi sia inadempiente, con la conseguenza che il conto giudiziale da presentare sia da considerarsi di sola cassa".

2.2 Il Collegio ritiene necessario delineare brevemente il quadro ordinamentale e normativo entro il quale si iscrive la giurisdizione della Corte dei conti con riferimento alla figura dell’agente contabile.

Pare, innanzitutto, necessario evidenziare che l'art. 103 Costituzione individua la giurisdizione della Corte dei conti “(…) nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge”, nell'ambito delle quali non possono essere ricompresi i servizi di cui al contratto di comunicazioni elettroniche rese a mezzo di una piattaforma tecnologica dall’operatore di telefonia mobile in favore dei propri clienti.

Né, d'altra parte, risulta ammissibile una lettura estensiva della previsione suddetta, i cui limiti sono stati individuati dalla giurisprudenza costituzionale nella "identità oggettiva" della materia e nei "limiti segnati da altre norme e principi costituzionali" (cfr. Corte cost. n. 129/1981 e ivi richiamate Corte cost.

n.110/1970 e 102/1977).

Quanto alle norme che disciplinano la figura dell’agente contabile, l’art. 74 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, recante “Nuove disposizioni sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato”,

stabilisce che: “gli agenti incaricati della riscossione delle entrate e dell'esecuzione dei pagamenti delle spese, o che ricavano somme dovute allo Stato e altre delle quali lo Stato diventa debitore, o hanno maneggio qualsiasi di denaro ovvero debito di materia, nonché coloro che si ingeriscono negli incarichi attribuiti ai detti agenti, dipendono direttamente (...) dalle amministrazioni centrali o periferiche dello Stato, alle quali debbono rendere il conto della gestione e sono sottoposti (...) alla giurisdizione della Corte dei conti”.

Ai sensi dell’art. 178 del r.d. 23 maggio 1924, n. 827, recante il “Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato”,

all’interno della definizione di “agenti contabili” sono compresi:

“a) gli agenti che con qualsiasi titolo sono incaricati, a norma delle disposizioni organiche di ciascuna amministrazione, di riscuotere le varie entrate dello Stato e di versarne le somme nelle casse del tesoro;

b) i tesorieri che ricevono nelle loro casse le somme dovute allo Stato (…);

c) tutti coloro che, individualmente ovvero collegialmente (...) hanno maneggio qualsiasi di pubblico danaro, o sono consegnatari di generi, oggetti e materie appartenenti allo Stato;

d) gli impiegati di qualsiasi amministrazione dello Stato cui sia dato speciale incarico di fare esazioni di entrate di qualunque natura e provenienza;

e) tutti coloro che, anche senza legale autorizzazione, prendono ingerenza negli incarichi attribuiti agli agenti anzidetti e riscuotono somme di spettanza dello Stato”.

Nell’art. 610 del citato r.d. n. 827/1924, si specifica, infine, che:

“tutti gli agenti dell'Amministrazione (...) incaricati delle riscossioni (...) o che ricevono somme dovute allo Stato (...) o hanno maneggio qualsiasi di pubblico denaro (...) ed anche coloro che si ingeriscono senza legale autorizzazione negli incarichi attribuiti ai detti agenti (...) devono rendere ogni anno alla Corte dei conti il conto giudiziale della loro gestione”.

Da ultimo, e con riferimento al giudizio di conto, pare utile ricordare che esso costituisce una forma di giurisdizione speciale ed eccezionale, attivabile esclusivamente in presenza di rigorosi presupposti, non suscettibili di applicazione analogica.

Secondo principi pacifici della giurisprudenza contabile, non ogni soggetto che entri in contatto con risorse destinate a fini pubblici riveste la qualifica di agente contabile, essendo invece necessaria la sussistenza congiunta di un rapporto di servizio qualificato con la Pubblica Amministrazione e di una gestione diretta di denaro o beni pubblici.

2.3.1 Il Procuratore appellante censura la sentenza del primo Giudice nella parte in cui ritiene non ricorrente, nel caso all’esame, la sussistenza di un rapporto di servizio che trasferisca poteri e funzioni di natura pubblica ad un soggetto che agisca nell’interesse di un ente pubblico, nonché la natura parimenti pubblica del denaro o del bene oggetto della sua gestione in quanto

“il meccanismo derivante dal protocollo di intesa tra le compagnie telefoniche ed il Dipartimento della protezione civile non consente di qualificare queste ultime come agenti contabili”.

La Procura, nello specifico, precisato che, ai fini della qualifica di agente contabile, per consolidato orientamento giurisprudenziale, sono sufficienti1) la natura pubblica dell’ente per il quale il soggetto agisce; 2) la natura, parimenti pubblica, del denaro o del bene oggetto della gestione, non assumendo rilievo né il titolo in base al quale la gestione viene svolta, né il concreto atteggiarsi del rapporto, censura i capi impugnati “ che non solo ritengono indispensabile, ai fini dell’assunzione della qualità di agente contabile, una formale investitura da parte dell’ente pubblico ma che questa attenga, addirittura, ad

<una funzione pubblica ovvero autoritativa nei confronti dei clienti>”.

L’impostazione dell’Attore pubblico appellante, con la correlata censura, non può essere condivisa.

Secondo la giurisprudenza contabile consolidata, la configurabilità di un rapporto di servizio idoneo a fondare la giurisdizione della Corte dei conti presuppone la sussistenza di un collegamento funzionale, diretto e stabile, con l’Amministrazione; l’inserimento – anche solo funzionale – del soggetto nell’organizzazione pubblica e l’esercizio di compiti riconducibili alla funzione amministrativa o contabile dell’ente.

Nessuno dei tre delineati presupposti è presente nella vicenda oggetto del presente giudizio.

Nel caso di specie, infatti, gli operatori telefonici, soggetti di diritto privato privi di partecipazioni pubbliche, non sono stati investiti di alcuna funzione di natura pubblica, né nei confronti dell’Amministrazione, né nei confronti dell’utenza. Tali gestori telefonici si sono limitati a mettere a disposizione uno strumento alternativo di pagamento, idoneo a facilitare la raccolta di liberalità da parte di soggetti privati.

La tesi della Procura appellante sovrappone il mero transito materiale delle somme alla gestione di denaro pubblico rilevante ai fini contabili, sovrapposizione che l’ordinamento non consente. Invero, la giurisdizione della Corte dei conti non si fonda sulla semplice disponibilità materiale di somme destinate a fini pubblici, bensì sull’esercizio di una gestione qualificata, caratterizzata da poteri di amministrazione, di disposizione e di imputazione contabile delle risorse nell’ambito dell’organizzazione pubblica.

Nel caso che ne occupa, gli operatori telefonici:

- non dispongono delle somme raccolte:

- non ne determinano la destinazione;

- non esercitano alcun potere discrezionale o autoritativo;

- e non effettuano alcuna imputazione contabile in nome e per conto dell’Amministrazione.

Le somme transitano sui conti degli operatori esclusivamente nell’ambito di un rapporto privatistico con l’utente e restano esposte, sino al momento del riversamento, al rischio di insolvenza, di contestazione e di storno.

È solo a seguito dell’effettivo riversamento, nel conto di Tesoreria centrale dello Stato di pertinenza del Dipartimento della protezione civile, che le somme entrano nella sfera giuridica dell’ente pubblico e assumono, da quel momento, natura pubblicistica.

Ma dirimente appare l’osservazione per cui, nella fattispecie all’esame, il soggetto giuridico per cui agisce l’operatore telefonico non è l’ente pubblico destinatario finale delle somme, bensì il cliente che in via autonoma e volontaria ha richiesto di effettuare la donazione tramite invio di sms solidale.

Quanto alla natura pubblica del denaro, deve parimenti escludersi che le somme possano assumere tale qualificazione prima del loro effettivo riversamento alla Protezione Civile o, comunque, all’ente pubblico.

La Procura appellante, inoltre, richiama il Piano Nazionale di Numerazione e il Codice di autoregolamentazione per sostenere che l’attività degli operatori integrerebbe una riscossione effettuata “in nome e per conto”

dell’Amministrazione beneficiaria, in sostanza valorizzandoli quali atti fondanti il rapporto di servizio che assume intercorrere tra il Dipartimento e le compagnie telefoniche.

Anche tale ricostruzione non è condivisibile.

Il PNN e la disciplina attuativa adottata da AGCOM hanno natura di regolamentazione settoriale e perseguono esclusivamente finalità di trasparenza verso l’utenza, correttezza informativa e tutela dei consumatori.

Tali atti non attribuiscono agli operatori alcuna funzione pubblica, né configurano un mandato civilistico o amministrativo conferito dalla Pubblica Amministrazione.

Il riferimento, contenuto nel Codice di autoregolamentazione, a forme di mandato con rappresentanza è previsto esclusivamente con riguardo a enti privati senza scopo di lucro e non può essere esteso, neppure in via analogica, ai rapporti con la Pubblica Amministrazione, in assenza di una espressa e specifica previsione normativa.

Nel caso della Protezione civile difetta, infatti, in radice qualsiasi atto di conferimento di poteri, ovvero:

una normativa che abiliti la Pubblica Amministrazione ad avvalersi gratuitamente di soggetti privati per attività di riscossione contabile;

nonché qualunque forma di inserimento dell’operatore telefonico nell’organizzazione amministrativa.

L’adesione al Protocollo d’intesa non muta tale quadro, trattandosi di uno strumento di coordinamento operativo e non un atto attributivo di funzioni pubbliche o contabili.

La regolamentazione relativa all’attribuzione e all’utilizzo della numerazione pubblica speciale per la raccolta fondi costituisce, pertanto, esclusivamente espressione della disciplina del settore delle comunicazioni elettroniche ed è funzionale a garantire la trasparenza nell’uso delle numerazioni nell’interesse dei cittadini, senza attribuire agli operatori alcuna investitura pubblicistica.

Sul punto, appare condivisibile l’assunto del primo Giudice secondo cui i gestori di telefonia: “non sono stati investiti di alcuna funzione di natura pubblica ovvero autoritativa nei confronti dei clienti, verso i quali non avrebbero potuto ovviamente pretendere l’effettuazione delle donazioni”.

Con la conseguenza, parimenti condivisibile, per cui l’obbligo delle società telefoniche di custodire il denaro raccolto e di trasferirlo all’ente pubblico è conseguenza:

in primo luogo, del rapporto privatistico instaurato con i clienti;

in secondo luogo, della volontà espressa da questi ultimi di far confluire la somma donata all’ente pubblico destinatario.

Pertanto, le compagnie in questione non possono essere ritenute cassieri o riscuotitori pubblici, operanti nell’interesse di enti pubblici, in quanto non sono state addette all’acquisizione di entrate di pertinenza di soggetti pubblici né al pagamento di danaro nell’interesse degli stessi.

2.3.2 A esiti non differenti si giunge anche laddove si approfondisca la natura, le finalità e i meccanismi di operatività del Protocollo di intesa siglato il 27 giugno 2014 tra gli operatori telefonici e il Dipartimento della protezione civile per l’attivazione e la diffusione di numeri solidali per la raccolta di fondi da destinare alle popolazioni colpite da calamità naturali.

Il fine di tale Protocollo è solo quello di “disciplinare (…) le modalità di svolgimento dell’iniziativa e, in via generale, individuare automatismi che definiscano procedure idonee a garantire tempestività nell’attivazione di numeri solidali per rispondere allo slancio della solidarietà collettiva” senza che ciò comporti “oneri per il Dipartimento o altri vantaggi economici o finanziari, né configura oneri per le Parti, nel rispetto della piena liberalità e buona fede dei donatori”.

Nello stesso viene, inoltre, chiarito l’intento delle parti che, con la relativa sottoscrizione, intendono “introdurre convenzionalmente meccanismi procedurali e nel pieno rispetto della normativa vigente [che rispondono]

all’esigenza di consentire la tempestiva attivazione di numeri solidali per la raccolta pubblica di fondi da destinare alla realizzazione degli interventi sopra richiamati, nonché di garantire la massima diffusione delle informazioni relative a tale raccolta di fondi”.

Relativamente al rapporto tra privati e Dipartimento della Protezione civile, nascente dal Protocollo d’intesa, se ne deduce la natura meramente privatistica dalla circostanza che le società non sono state selezionate con procedura di evidenza pubblica e l’attività non è svolta in esclusiva a titolo di concessione, ma su base volontaria, con la conseguenza che l’obbligazione che ne discende in capo ai gestori ha natura civilistica e non già pubblicistica.

Le modalità operative della raccolta fondi sono, poi, disciplinate dall’art. 4 del Protocollo, che specifica che, alla chiusura della raccolta, gli operatori della telefonia trasmettono al Dipartimento: “un report contenente il totale delle chiamate/sms inviati dalla propria rete e relativo importo, ai soli fini del successivo impiego. Questi dati non hanno valore contabile ma forniscono un’indicazione sull’andamento della raccolta di fondi. I dati relativi alle somme effettivamente incassate saranno forniti secondo quanto previsto all'articolo 5 del presente Protocollo” (comma 5). Il successivo art. 5 disciplina, in particolare, il trasferimento dei fondi raccolti, prevedendo che gli Operatori della telefonia trasferiscano, a seguito dell’incasso delle relative fatture, le somme raccolte sul conto dedicato del Dipartimento aperto presso la Tesoreria Centrale dello Stato, affinché questo li acquisisca nel pertinente capitolo di spesa del bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio dei ministri per destinarli poi ai Soggetti Attuatori.

Ciò avviene “con tempestività e non appena le somme saranno loro disponibili per effetto dell'incasso delle relative fatture, nel rispetto della regolamentazione di settore vigente in materia e con la tempistica indicata nel presente articolo” (comma 1).

In merito alle modalità di versamento, sempre nel richiamato protocollo si specifica, poi, che: “II versamento da parte degli Operatori della telefonia è subordinato alla effettiva riscossione delle somme donate, senza applicare alcuna commissione o aggravio dei costi derivanti da imposte, tasse o altri oneri” e che “gli Operatori della telefonia procedono al versamento delle somme donate dai propri clienti a conclusione delle rispettive procedure di contabilità e, comunque, entro quattro mesi dal termine della raccolta”

(comma 4).

In altri e più definiti termini, non vi è dubbio che sussista un interesse pubblico a facilitare e semplificare le donazioni private per finanziare iniziative a favore delle popolazioni colpite da eventi calamitosi.

Tuttavia, l’interesse pubblico in sé non trasforma in agente contabile chi, come l’operatore di telefonia, facilita e rende possibile la raccolta delle donazioni.

La destinazione della risorsa economica messa a disposizione dal privato, rectius, la sua finalizzazione all’obiettivo di interesse pubblicistico di contribuire finanziariamente alla realizzazione degli interventi di protezione civile a favore delle vittime di eventi calamitosi non è, infatti, sufficiente ad attribuire natura di agente contabile a tutti i soggetti che intervengono nella filiera del pagamento a tale scopo attivato e realizzato.

E invero, come correttamente ricordato dal primo Giudice, nel Protocollo non era previsto né alcun obbligo di gestione né alcun indirizzo sull’utilizzo delle somme donate, atteso che, ai sensi dell’art. 4, comma 6, spettava alle Regioni predisporre il piano generale dei danni subiti e formulare le proposte delle iniziative da finanziare, mentre, ai sensi dell’art. 6, era attribuito a un Comitato di Garanti il compito di valutare le iniziative, garantire la gestione trasparente delle risorse raccolte e verificare che le somme raccolte fossero utilizzate nel rispetto dei principi di efficacia, trasparenza ed economicità.

La partecipazione degli operatori di telefonia alle riunioni del Comitato dei garanti era prevista al solo fine di assicurare la massima trasparenza e imparzialità delle decisioni senza esprimere voti o poter influire sulle decisioni assunte in tale sede.

2.3.3 A non diverse conclusioni si giunge allorché si ritenga la fattispecie all’esame riconducibile allo schema del mandato con rappresentanza, in ipotesi conferito dal Dipartimento agli operatori: il mandato dovrebbe, infatti, essere compatibile con il contenuto del Protocollo di Intesa che, tuttavia, individua con esattezza il momento in cui sorge il vincolo di destinazione, coincidente con l’afflusso del denaro nel conto di tesoreria.

Tuttavia, tale sia pur ipotetico conferimento di un mandato con rappresentanza non sarebbe sufficiente a dimostrare l’inserimento dei gestori telefonici nell’apparato organico e, segnatamente, nell’attività dell’ente, suscettibile di rendere il primo compartecipe dell’operato del secondo, elemento, quest’ultimo, imprescindibile per rinvenire anche la sola “relazione funzionale” invocata dall’Attore pubblico odierno appellante (cfr. Cass. civ.

S.U., n. 5595/2020).

Né sarebbe sufficiente a dimostrare il “maneggio”, da parte degli stessi, di denaro pubblico nelle fasi antecedenti all’accettazione delle somme da parte del Dipartimento.

Pertanto, correttamente la Sezione territoriale ha escluso la possibilità di qualificare i gestori dei servizi di telefonia come agenti contabili in quanto non sussistono i presupposti per attribuire tale ruolo agli stessi nell’esercizio dell’attività in questione, nemmeno sub specie di “riscuotitore/cassiere speciale”, poiché l’operatore non effettua incassi per conto dell’amministrazione.

2.4 E invero, è dirimente osservare come, nella fattispecie in questione, non siano rinvenibili le condizioni presenti, invece, in tutte le fattispecie con riferimento alle quali, in applicazione delle coordinate ermeneutiche richiamate dalla stessa parte appellante, la giurisprudenza, sia contabile che di legittimità, ha ritenuto configurabile la figura dell’agente contabile anche in relazione a fattispecie intrinsecamente privatistiche.

Tra le quali, esemplificativamente, si richiamano le pronunce che ravvisano la qualifica di l’agente contabile nel soggetto, anche di diritto privato, che sia entrato nella disponibilità di contributi provenienti da soggetti pubblici (es.

quelli erogati da enti locali in favore di comitati o altri soggetti giuridici di diritto privato per il perseguimento delle finalità pubbliche cui gli stessi risultavano vincolati (cfr., ex multis, Sez. I Appello, n. 111/2019; Sez. II Appello, n. 495/2012, per la quale “assumono la veste di agente contabile e sono di conseguenza sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti il direttore di un comitato che organizza attività di formazione all'estero e il comitato stesso, in relazione ai contributi concessi dal Ministero degli affari esteri per tali attività”).

Su altro fronte, si fa riferimento alle decisioni che qualificano come agente contabile il soggetto che abbia la disponibilità di denaro proveniente da soggetti privati, ma ex ante destinato a fini pubblici, (tra le quali Cass. civ. S.U. n.

10376/19, che ritiene sussistente la giurisdizione contabile laddove la controversia attenga alla riscossione e al versamento delle somme, di pertinenza dell'Amministrazione comunale, ricavate dal pagamento di sanzioni amministrative; Cass. civ. S.U. n. 33016/2018, secondo cui, analogamente, la qualifica di agente contabile deve essere riconosciuta “alla società concessionaria del servizio di riscossione delle imposte, essendo quest'ultima incaricata, in virtù di una concessione contratto, di riscuotere denaro di spettanza dello Stato o di enti pubblici, del quale la stessa ha il maneggio nel periodo compreso tra la riscossione ed il versamento”; Cass. civ. S.U. n.

7640/20, che ha ritenuto soggetta all’obbligo di rendicontazione una società concessionaria (recte appaltatrice) della gestione di tickets sanitari, assimilando tale gestione allo svolgimento di “un servizio pubblico che comporta maneggio di denaro pubblico”, stante la natura dei medesimi, che, in quanto controprestazioni per l’assistenza sanitaria fornita dallo Stato, costituiscono una quota di partecipazione diretta dei cittadini alla spesa pubblica, segnatamente sanitaria).

La disamina dei casi nei quali è stato ritenuto il ruolo di agenti contabili fa emergere con evidenza l’imprescindibile impronta “pubblicistica” - sotto il profilo della provenienza e della destinazione del denaro o del ruolo svolto da chi lo gestisce - dell’attività di riscossione e la conseguente circostanza che tali caratteri non sarebbero in ogni caso rinvenibili nel caso di specie, in cui vengono in rilievo proposte di donazione formulate da privati per solo spirito di liberalità e, quindi, connotate da una ontologica non coercibilità.

Per tali ragioni, il caso odierno non può essere nemmeno ricondotto alle fattispecie nelle quali il Giudice contabile ha ritenuto sussistente la qualità di agente contabile anche indipendentemente dalla provenienza e destinazione pubblicistica del denaro “maneggiato”, in quanto in tali casi è stato valorizzato il fatto che le somme introitate possano e debbano qualificarsi come poste finanziarie di natura erariale, acquisite e gestite da soggetti investiti di una pubblica funzione, preordinata al perseguimento di interessi di portata generale, facendo valere potestà e funzioni pubblicistiche, ovvero svolgendo un’attività regolamentata da norme obiettive di diritto pubblico.

Nemmeno coglie nel segno il richiamo, ancora operato nel corso della discussione orale dalla Procura generale, alla figura delle società concessionarie per l’attivazione e la conduzione operativa della rete telematica pubblica, destinata alla gestione del gioco lecito mediante gli apparecchi di cui al r.d. n. 773/1931, art. 110, comma 6, rispetto alle quali la Suprema Corte ha chiarito che, in qualità di titolari del nulla osta all’esercizio dei detti apparecchi e congegni, devono assicurare la corretta contabilizzazione del flusso di denaro proveniente dalle giocate, delle vincite e del prelievo unico erariale, nonché la trasmissione periodica e senza soluzione di continuità delle informazioni al sistema centrale (così Cass. civ., S.U. n. 13330/2010), chiarendo ulteriormente che “questo sistema di collegamento diretto, rivolto in particolare al flusso di denaro, riscosso in conseguenza del gioco lecito, ed alle sue destinazioni

(vincite, canone di concessione, deposito cauzionale, obbligazioni tributarie, compenso del concessionario) così come previste dalla legge, ne evidenzia la diretta appartenenza pubblica” (Cass. civ. S.U. n.14697/2019).

3. Né a configurare il rapporto di servizio e la natura pubblica del denaro oggetto delle “proposte” di donazione rileva la circostanza, pure addotta e sviluppata dalla Procura appellante, che gli addebiti effettuati dai soggetti che forniscono servizi di telefonia siano esclusi dal campo di applicazione dell’imposta sul valore aggiunto.

Non solo l’art. 10 del d.l. n. 315/2004 introduce un regime decorrente dal 26 dicembre 2004 (e quindi non è invocabile nel caso di specie, attinente a donazioni risalenti al 2016), ma, inoltre, dalla norma non si evince in alcun modo che il regime speciale si fondi sul fatto che trattasi di denaro con destinazione pubblicistica vincolata ab origine.

E in ogni caso, la disposizione in materia fiscale non potrebbe comunque invocarsi per ricostruire il momento di perfezionamento del negozio dispositivo, per accertare il quale, l’unico riferimento sono le pertinenti norme del codice civile.

Conclusivamente sul punto, il motivo di doglianza appare infondato e deve essere respinto.

4. Definito nei suesposti termini il rigetto del primo motivo di doglianza, ritiene il Collegio, in applicazione del criterio della ragione più liquida, di procedere alla disamina del quarto motivo di doglianza, in quanto al primo connesso su un piano sistematico, oltre che logico-argomentativo.

Con tale doglianza, l’appellante censura l’impugnata sentenza nella parte in cui ha escluso la ricorrenza della qualifica di agenti contabili in capo alle società telefoniche in base alla disciplina civilistica del contratto di donazione, contratto espressamente ritenuto dal medesimo Giudice come “sottostante allo strumento di pagamento utilizzato” (vd. pag. 45 sentenza gravata).

In particolare, l'appellante, come evidenziato nel primo motivo, eccepisce che:

1) la sentenza del primo Giudice ha omesso di considerare che la raccolta è avvenuta in nome e per conto dell'ente beneficiario e che, quindi, si tratta di una gestione pubblica di risorse di pertinenza di un ente pubblico destinate a finalità di interesse pubblico;

2) è stata apoditticamente e inopinatamente ravvisata la traditio non nel pagamento della somma donata dal cliente all'operatore, che la incassa per conto del beneficiario, bensì nel successivo riversamento da parte dell'operatore di telefonia alla Tesoreria Centrale dello Stato;

3) l'attività dell'utente (telefonata o invio dell’SMS) è stata erroneamente inquadrata come promessa di donazione, a suo dire incompatibile con il contratto di donazione;

4) non sarebbe in ogni caso possibile la revoca della promessa di donazione.

Il motivo si appalesa infondato e non meritevole di accoglimento.

4.1 Con riguardo al primo profilo, come correttamente rilevato dal primo Giudice, il rapporto primario è costituito dal contratto di comunicazioni elettroniche e di telefonia mobile intercorrente tra l'operatore di telefonia e il cliente.

Siffatto rapporto trova la propria disciplina:

- nella normativa di settore che regola il mercato delle comunicazioni elettroniche;

- nei provvedimenti dell'Agcom;

- nella documentazione contrattuale, costituita dal modulo di attivazione dell'utenza di telefonica, con il quale viene avviato il rapporto contrattuale, oltre che dalle condizioni generali di contratto; dalla carta dei servizi, dalle condizioni generali MNP e dalle condizioni speciali di promozioni.

A queste, si aggiunge il riferimento al modello contrattuale per il trattamento del credito residuo, nel quale sono regolate le modalità di trattamento dello stesso credito, in conformità con le previsioni della delibera Agcom n.

487/18/CONS.

Sussiste, quindi, un rapporto, radicato nel contratto suddetto, tra il cliente e l'operatore di telefonia che esegue la gestione del credito residuo del cliente in forza del titolo rappresentato dal contratto medesimo.

Nell'ambito di tale rapporto, l'operatore di telefonia gestisce denaro privato rappresentato dal credito residuo del cliente, al quale è legato dal contratto di somministrazione, credito che rimane tale fino al perfezionamento della donazione che, come correttamente rilevato dalla sentenza gravata, non si verifica né con l'invio dell’SMS, né con l'incasso della somma donata da parte del gestore di telefonia.

In tale contesto, si inseriscono le raccolte fondi disciplinate dal Protocollo del 2014, sottoscritto dal Dipartimento della Protezione civile e da alcuni operatori di telefonia, con cui le parti si sono limitate a prevedere dei "meccanismi procedurali" per lo svolgimento delle "raccolte pubbliche di fondi, quale atto di liberalità dei donatori e di obiettiva gratuità della donazione" da attuare, tra l'altro, attraverso short message service (SMS) per la telefonia mobile.

Tra le disposizioni codicistiche che assurgono rilievo, deve farsi senz'altro menzione di quelle che disciplinano la donazione.

È pacifico, infatti, che l'invio di un SMS al numero solidale da parte degli utenti dei servizi di telefonia sia un "atto di liberalità" rivolto alle popolazioni colpite dal sisma e, in quanto tale, vada ricondotto all'istituto della donazione, definito dall'art. 769 come "il contratto col quale, per spirito di liberalità, una parte –

id est l'utente telefonico,– arricchisce l'altra – nel caso che ne occupa la popolazione colpita dal sisma per il tramite della Protezione civile –

disponendo a favore di questa di un suo diritto o assumendo verso la stessa una obbligazione".

È lo stesso Protocollo 2014 a riferirsi a un "atto di liberalità dei donatori" e di

"donazione", risultando obiettivo specifico di tale atto proprio il rispetto della

"piena liberalità e buona fede dei donatori". In particolare, come correttamente evidenziato dalla Sezione giurisdizionale delle Corte dei conti per il Lazio con la gravata sentenza n. 753/2021, viene in considerazione una donazione di modico valore ex art. 783 c.c., la quale è valida anche quando, come nel caso di specie, non viene disposta mediante atto pubblico, essendo sufficiente che si verifichi la traditio, ossia l'atto formale della consegna del bene. Tale donazione, infatti, ha ad oggetto una somma di denaro di indiscutibile carattere modico (2,00 euro), il cui trasferimento si perfeziona con il versamento della somma al donatario (la popolazione colpita dal sisma) attraverso la Protezione civile, che ne cura l'utilizzo secondo progetti previamente individuati.

Sotto tale profilo, l'invio dell’SMS può essere ricondotto per analogia alla fattispecie della volontà di donazione: “a favore di persona che un terzo sceglierà fra più persone designate dal donante o appartenenti a determinate categorie o a favore di una persona giuridica tra quelle indicate dal donante stesso” di cui all'art. 778, co. 2, c.c.

Il fatto che la donazione non si perfezioni al momento dell'invio dell’SMS è legato a un duplice ordine di ragioni:

il soggetto che riceve l'SMS non è il beneficiario della donazione, ma l'operatore di telefonia mobile;

al momento dell'invio, non vi è nessun trasferimento di denaro – elemento necessario perché si possa configurare una donazione di modico valore – ma soltanto la manifestazione dell'intento di realizzare un atto di liberalità a favore delle popolazioni terremotate.

4.2 Solo con il trasferimento di fondi nel conto del donatario finale viene dato compimento alla volontà manifestata dal cliente (con l’invio dell’SMS ai numeri solidali) di effettuare la donazione, in quanto soltanto con il trasferimento al donatario finale avviene la “tradizione” espressamente richiesta ex art.783 c.c. per la validità della donazione di modico valore quale è quella realizzata nell’ambito delle raccolte fondi in disamina, non essendo in tal caso richiesta la forma scritta.

Ciò in quanto, come correttamente ricordato dalla sentenza gravata, la tradizione del bene, di per sé, non perfeziona la donazione se non è accompagnata dall’intenzione di donare e dalla volontà del beneficiario di accettare la donazione con la conseguenza, parimenti enucleata dalla Sezione territoriale, che, prima dell’accettazione, nessun passaggio di denaro potrebbe considerarsi giuridicamente perfezionato, né, a maggior ragione, lo stesso potrebbe acquisire natura pubblica.

In tale ricostruito procedimento di perfezionamento della volontà delle parti all’interno dello schema negoziale donativo, risultano, per converso, meri passaggi endoprocedimentali i trasferimenti intermedi, in particolare intercorrenti tra il privato donante e la propria compagnia telefonica, inidonei, in quanto tali, a produrre gli effetti traslativi sopra indicati.

Correttamente, pertanto, il Giudice di prime cure ha evocato, quali elementi a supporto di tale schema perfezionativo, la circostanza che il Protocollo di intesa del 2014 prevedeva che:

le somme incassate venissero riversate sul conto corrente di tesoreria;

gli operatori trasmettessero la quietanza del bonifico alla Protezione civile;

la Protezione civile rilasciasse la ricevuta dell’avvenuto pagamento.

Sul diverso piano del rapporto, squisitamente privatistico, del servizio di telefonia, va evidenziato che l'operatore di telefonia esegue le indicazioni del cliente concernenti l'imputazione di 2,00 euro oggetto dell'atto di liberalità, sulla base di un mandato conferito dal cliente all'operatore di telefonia medesimo secondo le regole che presiedono il rapporto e contenute nelle Condizioni Generali di contratto.

L'unico rapporto di servizio rilevante nella fattispecie in esame è, quindi, quello che intercorre tra il cliente (che assume il ruolo di donante) e l'operatore di telefonia, il quale mette a disposizione dei clienti una piattaforma tecnologica, mediante la quale il cliente manifesta la propria volontà di effettuare una donazione e di imputare una porzione del proprio credito telefonico residuo a tale donazione, ed esegue l'ordine del cliente di indirizzare le somme oggetto di donazione.

In questo ordine di osservazioni, appare appropriato l’argomento, elaborato dalle difese di taluna delle società odierne appellate (difesa Fastweb), che assimila la prestazione delle compagnie telefoniche al trasferimento di denaro disposto dal privato per il tramite di un istituto di credito bancario, laddove si consideri che le donazioni a favore dell’ente pubblico potevano essere effettuate mediante bonifico diretto tramite l’IBAN del Dipartimento.

Se così è, ne consegue che l’unico mandato sussistente nel caso di specie è quello promanante dal cliente verso il proprio mandatario (gestore di telefonia o istituto di credito bancario) a effettuare un trasferimento di denaro, non viceversa, ovvero un mandato del beneficiario pubblico (Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei ministri) a ricevere – e ancor meno a esigere – un pagamento.

Né è dubitabile, con riferimento all’istituto del bonifico, che il trasferimento di somme ordinato dal pagatore al prestatore di servizi di pagamento costituisce, ai sensi dell’art. 1856, co. 1, c.c., un ordine in esecuzione e specificazione del rapporto di mandato che intercorre fra il cliente (mandante) e il suddetto prestatore dei servizi di pagamento (mandatario) (cfr. Cass., sez. III civ.,n.

10545/2025).

Conclusivamente sul punto, il meccanismo delle erogazioni liberali via telefono comporta che:

è il titolare della linea telefonica a ordinare all’operatore telefonico un trasferimento di somme;

il medesimo esegue tale trasferimento di somme sulla base di un contratto telefonico in essere con l’operatore telefonico.

Correlatamente, può affermarsi che l’unico rapporto di servizio ricorrente nel delineato, composito schema, negoziale e procedimentale, è quello che intercorre tra l’operatore di telefonia e il cliente, in favore del quale il primo mette a disposizione la propria piattaforma tecnologica al fine di consentirgli l’atto di liberalità attraverso l’utilizzo della numerazione solidale all’uopo attivata.

L’acquisizione alla sfera pubblica si realizza e perfeziona quando la somma di denaro viene effettivamente trasferita all’ente per la realizzazione dello scopo benefico.

In tale momento l’operatore esegue l’ordine dell’utente con la consegna delle somme nella sfera giuridica del soggetto cui erano state liberamente erogate.

Pertanto, il rapporto tra l'operatore di telefonia e la Protezione civile è accessorio e ulteriore, finalizzato esclusivamente alla collaborazione tra tutte le parti in vista del coordinamento delle attività di raccolta fondi, nella consapevolezza che la sinergia tra i vari operatori coinvolti sia proficua per intercettare la "maggiore propensione alla donazione" manifestata dagli utenti di telefonia nell'immediatezza dell'evento.

4.3 Quanto, poi, alle censure mosse dall’appellante Procura al punto della sentenza in cui si fa rimando alla c.d. “promessa di donazione”, deve osservarsi che la qualificazione, adottata dal primo Giudice, non è da intendersi come riconducibile alla (non consentita dall’ordinamento) promessa preliminare di donazione, ma, piuttosto, alla peculiare situazione delle donazioni di modico valore, il cui momento perfezionativo, come sopra ampiamente ricordato, coincide con la traditio.

La traditio non costituisce un atto esecutivo di un'obbligazione già sorta in precedenza, rappresentando piuttosto un elemento essenziale che, assieme alla volontà delle parti, perfeziona il negozio giuridico.

Nella donazione di modico valore, la consegna fisica del bene mobile (come una somma di denaro) sostituisce la forma solenne dell'atto pubblico e, dunque, la traditio vale a manifestare in modo inequivocabile e serio la volontà del donante di spogliarsi del bene a titolo di liberalità.

4.4 Tali ultime considerazioni consentono di esaminare l’ulteriore profilo di censura elaborato dall’appellante Procura in relazione alla possibilità di revoca della “promessa di donazione”, parimenti evocata dalla gravata sentenza.

Al riguardo, basti osservare che l’art. 783 c.c. ricostruisce la donazione di modico valore come un contratto reale.

Come noto, a differenza dei contratti consensuali, che si perfezionano con il solo scambio del consenso tra le parti contraenti, nei contratti reali è richiesta, per la loro valida conclusione, anche la consegna materiale della cosa che ne è oggetto.

Rientrando la fattispecie donativa, secondo ormai pacifica ricostruzione interpretativa, nello schema contrattuale, pur riconoscendosi prevalenza alla volontà del donante, rimane altrettanto fermo che per il perfezionamento della donazione è, comunque, parimenti necessaria l’accettazione del donatario.

Ciò comporta che, fino a quando la donazione non è perfetta, tanto il donante quanto il donatario possono revocare la dichiarazione, rispettivamente, di donazione e di accettazione (cfr. art. 782 c.c.).

Tali regole si applicano anche al caso, ricorrente nella vicenda odierna, di donazione di modico valore, che, pur presentando la peculiarità di non richiedere la formalità dell’atto pubblico, si perfeziona con la traditio in favore del donatario e con la successiva accettazione da parte di quest’ultimo.

L’irrevocabilità, infatti, sarebbe configurabile solo nel caso in cui la donazione si sia già perfezionata.

La stessa Procura, d’altra parte, riconosce che:

“la donazione può essere revocata dalle parti fino a che questa non si sia perfezionata, e quindi nel caso della donazione di modico valore, fino alla traditio”.

Nel caso di specie, la donazione effettuata dall’utente per il tramite del numero solidale attivato dall’operatore della telefonia si perfeziona, a seguito della sua traditio sul conto dell’Ente pubblico, con il rilascio da parte dell’Ente medesimo della “ricevuta di avvenuto versamento” ai sensi dell’art. 5.2 del Protocollo 2014, che ne costituisce formale accettazione; e solo da tale momento acquisisce la natura di “denaro pubblico”.

A riprova di ciò, infatti, l’utente, nel periodo temporale intercorrente tra l’invio dell’SMS per la “promessa di donazione” e l’effettivo riversamento da parte dell’operatore della somma donata in favore del Dipartimento di Protezione Civile (in ottemperanza all’ordine di addebito ricevuto), potrebbe revocare –

qualora lo volesse - la donazione effettuata (altrimenti non revocabile se considerata ab origine di natura pubblica).

Trasponendo tali considerazioni nelle dinamiche del Protocollo, il primo Giudice ha correttamente rilevato che:

“le somme che i clienti di un operatore di telefonia chiedevano di addebitare sul proprio conto telefonico e di trasferire al beneficiario, erano suscettibili di acquisire natura pubblica solo nel momento in cui il contratto si perfezionava e cioè quando gli operatori telefonici, su mandato del loro cliente, riversavano le somme sul conto corrente dedicato e la Protezione civile manifestava l’intenzione di accettare la somma, anche attraverso la trattenuta degli importi incassati”. E invero, il cliente conserva la facoltà, esercitabile in ogni momento, di revocare tale manifestazione della volontà di donare, dandone relativa comunicazione all’operatore di telefonia, prima della sua esecuzione.

A tal fine, contattando il servizio assistenza clienti del proprio operatore telefonico, è sempre garantita all’utente la facoltà di chiedere di non procedere alla donazione, in un primo momento disposta con la telefonata o l’sms solidale. A ciò si aggiunga che lo stesso PNN fa espresso riferimento alla necessità che le compagnie telefoniche consentano lo storno degli addebiti contestati, da eseguirsi su richiesta scritta dell’utente, inoltrata nei termini e con le modalità pure specificamente indicati nei documenti che regolano il rapporto privato di telefonia.

In considerazione di quanto sopra, alle somme donate non può quindi essere riconosciuta natura pubblica:

né al momento della “promessa di pagamento”, riconducibile appunto alla telefonata o all’invio dell’SMS contenenti l’ordine di addebito;

né al momento dell’emissione della fattura al cliente da parte della società telefonica;

ma solo al momento dell’effettivo riversamento delle somme raccolte nel conto dell’ente pubblico, alla luce dei principi civilistici succintamente sopra riportati.

Quanto sopra risulta altresì confermato:

- dagli artt. 5.4 e 5.5 del Protocollo sottoscritto il 27 giugno 2014, secondo i quali: “il versamento da parte degli operatori della telefonia è subordinato alla effettiva riscossione delle somme donate” e viene effettuato “a conclusione delle rispettive procedure di contabilità”;

- dall’art. 6.4 del Codice di Autoregolamentazione sopra richiamato, per il quale gli operatori della telefonia provvedono, secondo le proprie procedure aziendali a:

“verificare e gestire eventuali reclami presentati dai clienti sulle donazioni addebitate, garantendo lo storno degli addebiti al cliente che presenti una contestazione in forma scritta (…) entro 30 giorni dal relativo addebito”.

In considerazione di quanto esposto, non può accogliersi la tesi della appellante Procura secondo cui per il perfezionamento della liberalità non sia necessaria l’accettazione del beneficiario, eccezion fatta per il caso della traditio simbolica; parimenti da respingere è la tesi secondo cui la donazione non possa essere revocata.

Infine, parimenti inaccoglibile è l’interpretazione che la medesima Procura ha ritenuto di dare alla promessa di donazione quale vincolo obbligatorio assunto dal donante, invero incompatibile con la disciplina civilistica sulla incoercibilità della volontà del donante, anziché quale mera manifestazione di tale volontà, attuata attraverso l’ordine di addebito.

Deve, pertanto convenirsi con il primo Giudice che elementi a riprova e conferma della effettuata ricostruzione sono desumibili dalla disciplina dettata dal Codice di autoregolamentazione sottoscritto dagli operatori di telefonia nel 2012, richiamato dallo stesso Protocollo di intesa del 2014, in base al quale il donatore privato ha la possibilità di revocare la promessa di versamento formulata via sms o via telefono, con il corrispondente obbligo dell’operatore di procedere allo storno della somma, secondo le proprie procedure aziendali, entro 30 giorni dal relativo addebito.

Ritiene pertanto il Collegio che sia esente da censure quanto affermato dal Giudice di prime cure secondo cui:

“dalla procedura concordata [id est nei protocolli di intesa] emerge che il flusso di denaro gestito dalle società telefoniche non ha natura pubblica in quanto frutto delle donazioni spontanee dei singoli cittadini e resta tale anche una volta incamerato dall’operatore”.

Conclusivamente, anche con riferimento al quarto motivo di appello, le doglianze formulate dalla Procura non possono trovare accoglimento e meritano, pertanto, di essere respinte.

5. Per l’effetto, deve confermarsi che l’attività svolta dagli operatori di telefonia in attuazione del Protocollo di intesa del 2014 non può qualificarsi come attività propria di un agente contabile pubblico, sebbene come modalità di raccolta di somme donate liberamente per finalità di solidarietà sociale, attraverso uno strumento di pagamento messo a disposizione dalle società di telefonia nell’ambito del rapporto privatistico che le lega ai clienti.

Somme che, pertanto, acquistano natura pubblicistica solo nel momento in cui vengono riversate alla Protezione civile sul conto intestato alla Tesoreria centrale dello Stato.

6. Alla luce delle superiori argomentazioni, l’appello deve essere rigettato e, per l’effetto, deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice contabile in assenza di una qualificazione delle compagnie telefoniche appellate come agenti contabili del Dipartimento della Protezione civile.

7. Attesa la definizione dell’odierno giudizio sulla sola questione concernente la giurisdizione, il Collegio ritiene vi siano i presupposti previsti dall’art. 31, c.

3, c.g.c. per dichiarare la compensazione delle spese di difesa.

P.Q.M.

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE TERZA GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO definitivamente pronunciando, nel giudizio di conto, iscritto al n. 60344 del registro di segreteria, dichiarata la contumacia delle società telefoniche Cloud Italia Telecomunicazioni S.p.A. e Uno Comunication S.p.A.,

RESPINGE

l’appello nei termini di cui in motivazione, con conferma della impugnata sentenza della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Lazio n. 753/2021, depositata il 15 ottobre 2021, non notificata e, per l’effetto,

DICHIARA

il proprio difetto di giurisdizione.

Spese di difesa compensate.

Manda alla segreteria per gli adempimenti di rito.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 4 febbraio 2026.

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE Dott.ssa IE Martorana Dott. Tammaro Maiello Firmato digitalmente Firmato digitalmente Depositato in Segreteria il Il Dirigente F.to digitalmente 20/04/2026