R.G. N. 2611/2022

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D'APPELLO DI ROMA
sez. V civile, composta da:
dott.ssa Marianna D'Avino Presidente rel./est.
dott.ssa Maria Grazia Serafin Consigliera
dott.ssa Fiorella Gozzer Consigliera
ha pronunciato la seguente: SENTENZA
Nella causa civile avente ad oggetto l'appello avverso la sentenza n. 1446/2021 del
Tribunale di NO, pubblicata in data 05.11.2021, proposto con atto di appello notificato in data 02.05.2022, da:
(C.F. ), in persona del Sindaco pro tempore, Parte_1 P.IVA_1
rappresentato e difeso dall'avv. Lio Sambucci (C.F. ) giusta C.F._1
procura speciale alle liti in atti.
Appellante
Contro
(C.F. ), nella qualità di Commissario ad Acta del CP_1 C.F._2
C.A.R.A. (ZI Acquedotto Riuniti LI RU).
Appellato contumace
All'udienza cartolare del 20.02.2025, le parti hanno concluso come da note scritte in atti,
da intendersi qui integralmente riportate e trascritte.
1
MOTIVI DELLA DECISIONE IN FATTO E IN DIRITTO
§1-In primo grado il ha citato in giudizio dinanzi al Tribunale di Parte_1
NO , n.q. di commissario ad acta del C.A.R.A. (ZI Acquedotti CP_1
Riuniti LI RU), al fine di opporsi al decreto ingiuntivo n. 663/2018, da questo ottenuto per il pagamento della somma complessiva di euro 36.231,51, di cui euro 401,70
di competenza dell'opponente, determinati secondo le regole statutarie e ha chiesto:
“Voglia il Tribunale adito, ogni contraria istanza, richiesta ed eccezione respinta,
dichiarare nullo o annullare o revocare o dichiarare inefficace il decreto ingiuntivo
opposto nella parte in cui ingiunge al il pagamento della somma di Parte_1
euro 401,70: in entrambi i casi, in quanto improcedibile e, comunque, inammissibile e
infondata (nei sensi esposti) l'avversa domanda di pagamento e nullo o, comunque,
illegittimo (nei sensi esposti) il decreto ingiuntivo opposto, e, in ogni caso, non dovuta
dal la somma di cui all'ingiunzione (nella parte riferita allo stesso Parte_1
). Con riserva di formulare richieste istruttore e di produrre ulteriore Parte_1
documentazione. Con ogni altra riserva. Vittoria di spese e competenze legali”.
A tali richieste l'opponente ha premesso, in fatto: -che n.q. di CP_1
commissario ad acta del C.A.R.A, invocando a fondamento l'ordinanza collegiale 22
marzo 2018 n. 153 e la sentenza n. 688/2010, entrambe del TAR Lazio - Latina, e la delega del Direttore della dell'11 giugno 2018, Parte_2
aveva promosso azione monitoria nei suoi confronti e nei confronti LI altri comuni aderenti al ZI LI RU, al fine di ottenere il pagamento, in favore dell'avv.
Francesco Montanelli, della somma complessiva di euro 36.231,51, a titolo di compensi professionali per l'instaurazione dei due giudizi di ottemperanza necessari a dare attuazione al decreto ingiuntivo esecutivo n. 604/2007, emesso dal Tribunale di NO
2 e recante la condanna del ZI LI Acquedotti Riuniti LI RU al pagamento delle seguenti somme: € 23.981,72, oltre 12,5% a titolo di rimborso spese generali, oltre
CPA 4%, oltre IVA 22%, oltre le spese della fase monitoria liquidate in € 178,00 per spese,
€ 776,00 per diritti ed € 500,00 per onorari, oltre rimborso spese generali al 12,5%, oltre
IVA e CpA;
-che n.q. aveva richiesto l'emissione di decreti ingiuntivi nei CP_1
confronti di tutti i Comuni aderenti al C.A.R.A., in via percentuale, in ragione delle utenze attive in ogni Comune consorziato, alla data del 31.12.2012, così come stabilito dall'art. 4, comma 2, dello statuto consortile;
-che il Tribunale di NO aveva reso il decreto n.
663/2018, ingiungendo al di pagare la somma di euro 401,70, secondo Parte_1
i criteri sopra riferiti.
In diritto, l'ente territoriale ha diffusamente argomentato le contestazioni poste a fondamento anche della impugnativa che ci occupa, lamentando: 1) il difetto di giurisdizione;
2) il difetto di legittimazione attiva e carenza dei relativi poteri in capo al
Commissario ad acta nonché il difetto di legittimazione passiva dei Comuni ingiunti;
3)
l'incompatibilità tra azione monitoria e giudizio di ottemperanza;
4) l'infondatezza della pretesa creditoria;
5) l'insussistenza dei presupposti di legge per l'emanazione del decreto ingiuntivo.
1.1-Si è costituito , n.q. di commissario ad acta del C.A.R.A., e ha chiesto CP_1
il rigetto dell'opposizione spiegata dal nonché la concessione della Parte_1
provvisoria esecutorietà del decreto ingiuntivo opposto.
§1.2-La causa è stata istruita con l'acquisizione dei documenti prodotti dalle parti.
Precisate le conclusioni, è stata decisa con la sentenza qui impugnata, che ha dichiarato l'opposizione infondata e l'ha rigettata.
Il primo giudice, dopo aver dichiarato la giurisdizione del tribunale adito e la compatibilità del giudizio di ottemperanza con la richiesta di un provvedimento monitorio
3 da parte del commissario ad acta, siccome ritenuto a ciò espressamente autorizzato, ha tra l'altro affermato: “I Comuni aderenti al CARA avrebbero dovuto impugnare l'art. 4,
comma 2, dello Statuto Consortile, approvato con Decreto Ministeriale dell'agosto 1941,
o eventualmente quello modificato da ultimo nel marzo 1971, non possono ricordarsi ora
di detta norma. O in subordine avrebbero dovuto impugnare la sentenza del Tar Lazio-
Latina n. 688/2010 e la successiva ordinanza collegiale N. 153/2018, di attribuzione al
Commissario ad acta dei poteri prima evidenziati ed azionati nel ricorso per decreto
ingiuntivo ora opposto in questa sede. Il debito in esame riguarda esclusivamente una
prestazione professionale ossia il mandato espletato dall'avv. Montanelli in difesa del
ZI, attività rientrante tra quelle statutarie del CARA. Il Tar Lazio ha precisato
che i titoli esecutivi esistenti non sono azionabili direttamente contro i Comuni aderenti
al C.A.R.A e che il Commissario può avviare la responsabilità sussidiaria dei Comuni
facenti parte al C.A.R.A. per l'adempimento delle obbligazioni sin dall'inizio gravanti
sullo stesso C.A.R.A., in virtù dell'art. 4, comma 2 dello Statuto CARA, approvato con
Decreto del Ministro dell'Interno del 20.08.1941, successivamente aggiornato con D.M.
Interno del 26.04.1958, poi con D.M. Interno del 23.03.1966 ed infine con D.M. Interno
del 25 Marzo 1971”.
Il tribunale ha poi dichiarato assorbite le altre eccezioni formulate dall'opponente.
§2-La sentenza è stata impugnata dal con atto di appello alla cui Parte_1
integrale lettura si rinvia quale parte espressa e necessaria della presente decisione, sulla scorta di motivi rubricati e in estrema sintesi individuabili come segue.
1.“Sulla (pretesa) «legittimazione attiva dei creditori del ZI nei confronti dei
comuni consorziati»: erroneità e illegittimità della sentenza (per ultra petizione;
per
difetto di motivazione;
per motivazione perplessa e contraddittoria)”: la legittimazione attiva dei creditori del ZI nei confronti dei Comuni consorziati viene
4 erroneamente ricondotta dal primo giudice nell'ambito delle disposizioni di cui all'art. 4,
comma secondo, dello statuto consortile. Tuttavia, il tribunale ha così trascurato la circostanza che l'azione monitoria è stata promossa dal dott. nella qualità CP_1
rivestita, quale «creditore di tutti i comuni» aderenti al ZI. Ne consegue, che il
“titolo” dedotto in giudizio dal dott. riguarda una pretesa (inesistente) posizione CP_1
creditoria dello stesso dott. nei confronti dei comuni consorziati, tra cui il CP_1
con conseguente vizio di ultrapetizione della statuizione impugnata. Parte_1
Infatti, il diritto di credito avrebbe dovuto essere fatto valere dall'avv. Montanelli, unico titolare dello stesso, ma non certo dal commissario ad acta, competente solo a dare attuazione al giudicato formatosi riguardo al decreto ingiuntivo n. 604/2007 con atti amministrativi, non certo con iniziative giudiziarie. Queste spettavano – al più –
all'effettivo titolare del diritto, non certo al funzionario amministrativo, competente ad adottare atti amministrativi.
La sentenza è inoltre illegittima, poiché, considerato lo stato di liquidazione del consorzio,
il primo giudice è caduto in contraddizione nella parte in cui, nel motivare il rigetto dell'opposizione spiegata dal ha da un lato riconosciuto l'inattività Parte_1
del C.A.R.A. e dall'altro affermato che i Comuni consorziati sono responsabili per le obbligazioni assunte dal ridetto consorzio, nonostante tale responsabilità ne presupponga l'attività.
2. “La statuizione di assorbimento: erroneità; illegittimità”: il primo giudice non si è
pronunciato in ordine alle obiezioni con cui sono stati evidenziati il difetto di legittimazione attiva e il difetto di potere del delegato del commissario ad acta, CP_1
, nonché sulla dedotta inammissibilità e infondatezza dell'azione e delle pretese
[...]
avanzate, affermando, senza fornire alcuna motivazione, che <
ritenersi assorbite>>.
5 In particolare, il primo giudice ha erroneamente ritenuto il commissario ad acta legittimato all'azione proposta sulla base della interpretazione di una disposizione statutaria (art. 4, comma secondo) mai menzionata nel titolo azionato in ottemperanza.
3. “Sulle disposizioni di cui all'art. 4, comma secondo, dello statuto consortile: erroneità
della sentenza”. L'obbligo contributivo posto a carico dei comuni consorziati dall'art. 4
c.2 dello statuto, è volto ad assicurare il funzionamento del ZI, il compimento delle attività tecniche e amministrative necessarie per lo svolgimento delle funzioni sue proprie. Tuttavia, a fronte della pluridecennale inoperatività del ZI e, soprattutto,
attivata la procedura di liquidazione dell'ente consortile, il primo giudice ha errato nell'affermare, sulla scorta del ridetto art. 4, la sussistenza di un obbligo di pagamento a carico dei comuni consorziati in favore di un creditore al di fuori della procedura di liquidazione, poiché in siffatto modo ha ammesso la violazione del principio della par
condicio creditorum e ha reso possibile per un solo creditore ciò che per tutti gli altri non lo è.
4. “Sul difetto di giurisdizione: erroneità della sentenza impugnata”: anche sull'eccepito difetto di giurisdizione, la sentenza impugnata è gravemente errata, per erroneità delle motivazioni che sono portate a sostegno della decisione nella parte in cui afferma la giurisdizione del giudice ordinario.
L'appellante ha poi reiterato tutti i motivi di opposizione non valutati dal tribunale, quali il difetto di potere e di legittimazione attiva del commissario ad acta, l'incompatibilità tra azione monitoria e giudizio di ottemperanza e il difetto di legittimazione passiva e ha chiesto: “Voglia la Corte di Appello di Roma, ogni contraria istanza, richiesta ed
eccezione respinta, in riforma della sentenza appellata (n. 1446/2021 del Tribunale di
NO: come specificata nel presente atto), (7/1) accogliere l'opposizione a decreto
ingiuntivo proposta dal , e, per l'effetto: (7/1a) dichiarare nullo o Parte_1
6 annullare o revocare o dichiarare inefficace, nei confronti del , il Parte_1
decreto ingiuntivo opposto (n. 663/2018 del Tribunale di NO: come meglio descritto
nel presente atto); ovvero (7/1b) dichiarare nullo o annullare o revocare o dichiarare
inefficace il decreto ingiuntivo opposto nella parte in cui ingiunge al Parte_1
il pagamento della somma di Euro 401,70: in entrambi i casi, in quanto improcedibile e,
comunque, inammissibile e infondata (nei sensi esposti) l'avversa pretesa creditoria e
nullo o, comunque, illegittimo (nei sensi esposti) il decreto ingiuntivo opposto, e, in ogni
caso, non dovuta dal la somma di cui all'ingiunzione (nella parte Parte_1
riferita allo stesso ). Con ogni riserva di formulare richieste istruttorie Parte_1
e di produrre ulteriore documentazione. Con ogni altra riserva. Vittoria di spese e
competenze legali”.
§2.1-La Corte, verificata la regolare istaurazione del contraddittorio e dichiarata la contumacia della parte appellata, ha rinviato la causa per la precisazione delle conclusioni e, all'udienza cartolare in epigrafe indicata, concessi i termini di cui all'art. 190 c.p.c.,
l'ha riservata in decisione.
§3-Assume valenza pregiudiziale il motivo con cui è stata reiterata l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore di quello amministrativo.
In proposito, per disattenderlo, è sufficiente richiamare la risalente e consolidata giurisprudenza di legittimità, secondo cui: “È devoluta alla cognizione del giudice
ordinario la controversia concernente l'esistenza dell'obbligo di un consorziato Pt_1
di contribuire alle spese sostenute dal ZI ovvero concernente la determinazione
dell'entità del contributo, con riferimento alle somme dovute per il periodo successivo
all'apertura della fase di liquidazione del ZI medesimo, atteso che la questione,
non essendo riconducibile ad un procedimento amministrativo né riguardando
l'estrinsecazione di poteri autoritativi, ha ad oggetto posizioni di diritto soggettivo
7 derivanti dalle ragioni di credito fatte valere dal ZI e non rientra tra quelle
concernenti la formazione, conclusione ed esecuzione di un accordo tra pubbliche
amministrazioni ai sensi dell'art. 15 della l. n. 241 del 1990” (Cassazione civile sez. un.,
22/12/2009, n.26972; vedi anche Cassazione civile sez. un., 16/05/2019, n.13242).
§3.1-Venendo all'esame LI ulteriori motivi di appello, riproducenti i motivi di opposizione già addotti in primo grado e, in particolare, quelli così rubricati:

5.1. Difetto
di potere e di legittimazione attiva del commissario ad acta;

5.1.1. I “compiti” del
commissario ad acta;

5.1.2. Carenza di potere e carenza di legittimazione attiva del
commissario ad Acta;

5.2. Incompatibilità tra azione monitoria e giudizio di
ottemperanza; difetto di legittimazione passiva;

5.2.1. Incompatibilità;

5.2.2. Difetto di
legittimazione passiva, deve rilevarsi che essi rivestono valenza pregiudiziale e per la connessione che tutti li avvince devono essere trattati unitariamente, meritando le considerazioni che seguono.
Il commissario ad acta, ha comprovato la sua legittimazione attiva, in CP_1
primo grado, producendo e richiamando il contenuto dell'ordinanza del TAR del
22.03.2018 n. 153, nella quale espressamente si afferma: “Vista la sentenza n. 688 del 25
marzo 2010 con cui è stato accolto il ricorso proposto dall'avv. Francesco Montanelli
per l'esecuzione del giudicato formatosi sul decreto ingiuntivo n. 604/2007 del Tribunale
di NO recante condanna al pagamento di somme a carico del
[...]
(di seguito C.A.R.A.); Considerato che, Controparte_2
con istanza depositata in data 9.11.2017, prot. 133 il ricorrente ha chiesto la nomina di
un nuovo Commissario ad acta per l'eventuale esecuzione della richiamata sentenza n.
688/10; Ritenuto di dover accogliere la richiesta, nominando commissario ad acta il
Dirigente responsabile della , con Parte_3
facoltà di delega a funzionario del medesimo ufficio di idonea qualificazione;
Ritenuto -
8 in via di specificazione dei compiti del commissario ad acta- che la circostanza,
menzionata dall'avv. Montanelli, secondo cui la Regione Lazio, con determina G7259 del
24.6.2016, ha ripartito le somme dovute dal C.A.R.A. ai suoi creditori tra i comuni
costituenti il consorzio e il fatto notorio che il consorzio in liquidazione sia gravato da
ingenti passività e non abbia risorse non escludono che l'ente -e per esso l'organo cui è
affidata la sua liquidazione -abbia l'obbligo di soddisfare tali passività rinvenendo (o
facendo ogni sforzo per rinvenire) le risorse necessarie alla loro estinzione attraverso la
rilevazione di attività, non ultime quelle costituite dai crediti del consorzio nei confronti
di terzi;
peraltro, qualora tali attività non fossero rinvenute il commissario provvederà
ad attivare la responsabilità dei comuni costituenti il consorzio secondo quanto stabilito
dall'art. 4, comma 2, dello statuto”.
Inoltre, la medesima parte opposta, nella comparsa di costituzione nel suo interesse depositata in primo grado, ha dedotto: < CP_3
aveva chiaramente evidenziato che (sentenza N. 74/2016, N. 516/2013 R.G.,
[...]
decreto ingiuntivo N. 539/2018, Dr. Bonomo-De Blasis/Comuni del CARA): “per quel che è dato comprendere queste attività non sono state poste in essere dall'organo di liquidazione che, secondo quanto riferiscono i ricorrenti, non ha sostanzialmente svolto alcuna attività e non ha proceduto alla rilevazione dello stato attivo e passivo;
esse tuttavia sono (e devono) essere svolte dal commissario ad acta nominato dal giudice dell'ottemperanza che, quale ausiliario del giudice, ha tutti i poteri che necessitano al fine di dare completo soddisfacimento alla pretesa del creditore ormai definitivamente accertata dal giudicato, senza che possano essere opposti mutamenti di competenza in materia derivanti da sopravvenienze normative che non possono modificare quanto definitivamente statuito dal giudice in ordine al debito del consorzio nei confronti dei ricorrenti (o meglio del dante causa dei ricorrenti, dato che questi ultimi sono gli eredi
9 dell'originario creditore del consorzio); il commissario ad acta … procederà a eseguire
il giudicato delle due sentenze sopra citate sostituendosi con pieni poteri all'organo
di liquidazione e provvedendo alla rilevazione di eventuali attività (in particolare
crediti verso tersi) con cui soddisfare i ricorrenti;
qualora tali attività non fossero
rinvenute il commissario provvederà ad attivare la responsabilità dei comuni
costituenti il consorzio, secondo quanto stabilito dall'articolo 4, comma 2, dello
statuto”>> (grassetto per pronta evidenza del passo saliente).
Ora, come chiaramente evincibile dal tenore delle difese innanzi riportate e dal confronto con il contenuto LI atti e decisioni amministrativi richiamati, deve ritenersi che coglie nel segno la valutazione del giudice di primo grado laddove evidenzia che i comuni compulsati del pagamento oggetto di contestazione “avrebbero dovuto impugnare la
sentenza del Tar Lazio-Latina n. 688/2010 e la successiva ordinanza collegiale N.
153/2018, di attribuzione al Commissario ad acta dei poteri prima evidenziati ed azionati
nel ricorso per decreto ingiuntivo ora opposto in questa sede”, poiché è proprio il tenore delle decisioni del giudice amministrativo innanzi riportate a rendere evidente il conferimento – al commissario ad acta – di ogni potere per attuare il titolo giudiziale da eseguire, assumendo ogni iniziativa più opportuna, anche attivando la responsabilità
sussidiaria di ciascun Comune consorziato, ai sensi della citata norma statutaria.
Tutte le profuse deduzioni dell'appellante per contestare la legittimazione del commissario alla proposizione di azione giudiziale per la tutela di un debito altrui cedono al cospetto dell'ampia formula utilizzata dal giudice amministrativo per assicurare l'esecuzione del titolo giudiziale esecutivo ottenuto dall'avv. Montella, essendo anche l'iniziativa giudiziaria attuata nei confronti del appellante il mezzo per il Pt_1
perseguimento della finalità propria del giudizio di ottemperanza, così come statuito dal giudice dell'ottemperanza.
10 Ma vi è più. La parte appellante non ha preso posizione e non ha specificamente contestato un passo saliente della motivazione della sentenza di primo grado ove è detto:
“Il debito in esame riguarda esclusivamente una prestazione professionale ossia il
mandato espletato dall'avv. Montanelli in difesa del ZI, attività rientrante tra
quelle statutarie del CARA. Il Tar Lazio ha precisato che i titoli esecutivi esistenti non
sono azionabili direttamente contro i Comuni aderenti al C.A.R.A e che il Commissario
può avviare la responsabilità sussidiaria dei Comuni facenti parte al C.A.R.A. per
l'adempimento delle obbligazioni sin dall'inizio gravanti sullo stesso C.A.R.A., in virtù
dell'art. 4, comma 2 dello Statuto CARA, approvato con Decreto del Ministro dell'Interno
del 20.08.1941, successivamente aggiornato con D.M. Interno del 26.04.1958, poi con
D.M. Interno del 23.03.1966 ed infine con D.M. Interno del 25 Marzo 1971”, poiché
derivano da tale valutazione due importanti conseguenze. La prima è che risulta ormai definitivamente accertato che il credito portato dal decreto ingiuntivo n. 604/2007,
ottenuto dall'avv. Montella, oggetto del giudizio di ottemperanza, afferisce al pagamento di compensi per attività rientranti fra quelle proprie del ZI (“attività rientrante
tra quelle statutarie del CARA”), quindi, svolte anche nell'interesse di ciascuno LI
enti territoriali che ne fanno parte, tal che, come ritenuto dal TAR nella decisione sopra citata, è legittimo ribaltarne i costi su questi ultimi, secondo il meccanismo di cui all'art. 4 dello statuto.
La seconda è che la mancanza di contestazione del profilo innanzi indicato rende de tutto irrilevante l'allegazione dell'attuale inattività del ZI, della mancanza di un suo rappresentante legale e del mancato compimento della procedura di liquidazione dell'ente.
Invero, come già affermato in precedenti decisioni di questa (cfr. sentenze rese Pt_4
dalla I sezione civile a definizione dei giudizio R.G.N. 2420/2021 e N. 2720/2022), lo
11 scioglimento del C.A.R.A. risulta attuabile solo in virtù di legge, mai intervenuta,
nonostante tutte le vicende normative e giudiziarie che lo hanno riguardato, e dunque,
indipendentemente da quanto evidenziato dall'appellante, lo stesso deve ritenersi ancora giuridicamente esistente (cfr. in particolare la prima delle sentenze da ultimo indicate, ove
è detto: “In seguito all'entrata in vigore della legge n. 142 del 1990 (Ordinamento delle autonomie locali), e per effetto del decorso dei termini previsti dal comma 1- bis dell'art. 60 (Revisione dei consorzi, delle associazioni e delle circoscrizioni), il Prefetto di con decreto del 25.11.1996, ha affidato in via temporanea gestione del CARA Parte_2
a un Collegio commissariale, rimasto in carica fino al 31.12.2014, allorché la stessa ha ritenuto di non rinnovare la nomina dei commissari. Ad oggi, Controparte_4
non risulta adottato alcun provvedimento del Ministero di scioglimento del CARA in liquidazione e lo stesso risulta sprovvisto di persona che lo rappresenti (v. decreto n.
6548/2017, in cui il Tribunale di NO ha espressamente rilevato che «il ZI
Acquedotti Riuniti LI RU risulta sprovvisto di persona che lo rappresenti»,
documento prodotto con la comparsa di risposta di parte appellata). Anche
successivamente all'entrata in vigore della legge della Regione Lazio n. 6 del 1996, il
CARA è rimasto indipendente rispetto alla gestione regionale del Servizio idrico integrato, non essendo stato disposto il suo scioglimento da parte dell'amministrazione statale”), potendo solo una legge statale provvedere a definitivamente discioglierlo.
Va poi ribadito che la responsabilità LI enti territoriali consorziati è stata ritenuta sin dall'inizio – dal giudice amministrativo – compulsabile sul presupposto del fatto notorio
che il liquidazione sia gravato da ingenti passività. E ciò il TAR ha affermato CP_2
in via di specificazione dei compiti del commissario ad acta; tal che, è davvero arduo negare che nella menzionata ordinanza n. 153 del 22.03.2018 il potere attribuito al
12 commissario ad acta sia stato il più ampio possibile, ai fini dell'attuazione del titolo giudiziale da ottemperare.
In contrario neppure valgono i rilievi dell'ente appellante, secondo cui: il commissario ad
acta, dott. è stato nominato per dare esecuzione ovvero per il compimento LI CP_1
adempimenti amministrativi necessari per dare effettività materiale (i quali adempimenti,
come noto, sono riservati all'amministrazione pubblica, e proprio per questo, in caso di
inerzia, vi si provvede mediante commissario ad acta) ad un provvedimento
giurisdizionale emesso nei confronti del ZI LI RU (e, quindi, ad un titolo
esecutivo valido nei confronti di un soggetto giuridico diverso dai comuni aderenti al
consorzio), promuove, invece, un'azione giurisdizionale (neppure esecutiva, ma di
accertamento) nei confronti di soggetti giuridici (i comuni consorziati) estranei al titolo
che doveva essere eseguito (così eccedendo platealmente rispetto ai poteri di cui poteva
disporre): un'azione che, peraltro, avrebbe potuto essere promossa solo dal titolare del
preteso diritto (e, cioè, come detto, l'avv. Montanelli), trattandosi di un'iniziativa che non
solo non è riservata all'amministrazione pubblica rimasta inerte ma costituisce una
prerogativa esclusiva proprio del titolare del diritto, poiché, come detto, l'azione posta in essere dal commissario è conforme ai poteri attribuitigli dal giudice amministrativo,
che ha espressamente segnalato la possibilità di reperire le risorse per ottemperare al titolo esecutivo da attuare secondo il meccanismo previsto dall'art. 4 dello statuto, senza nessuna specificazione circa le modalità di tale attivazione. E, dunque, anche con ricorso monitorio.
Ancora va segnalato che nel primo dei precedenti di questa Corte innanzi citati, è
espressamente dato atto che: <
consorziati è stata altresì riconosciuta, oltre che dalla richiamata giurisprudenza amministrativa, dalla consolidata giurisprudenza del Tribunale di Roma (sentenze n.
13 10887, n. 4841, n. 4455, n. 4020, n. 3854, n. 3588, n. 3585, n. 3518, n. 732, n. 675 del
2023; n. 3973, n. 3218, n. 3216, n. 3215, n. 3211 del 2022; n. 8036 e n. 1674 del 2021; n.
4809 del 2020)>>.
Ulteriormente valendo la pena segnalare la mancanza di pregio delle osservazioni riportate dall'appellante al paragrafo 5.1.1 dell'atto di citazione in appello, intitolato
“compiti” del commissario ad acta ove è scritto: “Ora, senza necessità di soffermarsi sulla natura del cosiddetto “giudizio di ottemperanza” (e pur dovendo ricordare,
comunque, per quanto qui di utilità che dottrina e giurisprudenza concordano pacificamente nel riconoscere natura esecutiva all'ottemperanza del giudicato formatosi in ordine ad una condanna di pagamento), diviene inevitabile rilevare che, come noto,
nell'ambito del ricorso per ottemperanza, il compito del commissario ad acta è quello del compimento – in luogo dell'amministrazione inadempiente - delle attività amministrative necessarie per dare osservanza all'ordine di esecuzione (emesso dal giudice amministrativo), che, nel caso in esame, riguardava il (e consisteva nel) pagamento di una certa somma di denaro da parte del ZI LI RU in favore dell'avv. Francesco
Montanelli: e, cioè, comunque, il compimento di quelle attività che sono precluse al creditore (e che, comunque, sono riservate all'amministrazione): il quale creditore ben avrebbe potuto attivare la procedura giudiziaria di esecuzione forzata nei confronti dell'ente debitore, ma, nel caso in esame, ha preferito attivarsi esecutivamente mediante il ricorso per ottemperanza (ovvero, diversamente, attivarsi in via giurisdizionale nei confronti del diverso soggetto ritenuto tenuto al pagamento). Si potrebbe disputare sull'estensione delle attività amministrative che possono essere compiute dal (suddetto)
commissario ad acta (e, tuttavia, già la stessa definizione esclude la configurabilità di
“mandati” a carattere generale ed indeterminato); è certo, tuttavia, che il commissario ad acta non subentra nel diritto del creditore né può ritenersi legittimato ad attivare iniziative
14 a carattere giurisdizionale che possono (e devono) essere attivate dal creditore: al contrario, come rilevato, il commissario ad acta è (organo del)l'amministrazione rimasta inerte”; siccome, il commissario non ha certo allegato di voler esercitare il diritto di credito dell'avv. Montella, bensì, richiamando i menzionati atti amministrativi, ha indicato gli ampi poteri conferitigli per l'attuazione del titolo esecutivo da ottemperare e,
sul presupposto della mancanza di qualsivoglia attivo nelle casse del ZI, ha azionato il potere di compulsare la responsabilità sussidiaria LI enti consorziati attraverso la richiesta monitoria in esame.
Del resto, il commissario-opposto, in primo grado, a suffragio delle sue richieste, ha richiamato alcune pronunce del Tar Lazio ove è spiegato che: “1) i titoli esecutivi esistenti
non sono azionabili direttamente contro i Comuni aderenti al C.A.R.A.; 2) è potere ma
anche dovere del nominato Commissario, attivare la responsabilità sussidiaria dei
Comuni aderenti al C.A.R.A. per l'esclusivo fine di adempiere le obbligazioni
originariamente gravanti sullo stesso C.A.R.A., in forza dell'art. 4, comma 2 dello Statuto
CARA, approvato con Decreto del Ministro dell'Interno del 20.08.1941, successivamente
aggiornato con D.M. Interno del 26.04.1958, poi con D.M. Interno del 23.03.1966 ed
infine con D.M. Interno del 25 Marzo 1971. Già in precedenza lo stesso C.A.R.A. aveva
fatto ricorso alla responsabilità sussidiaria prevista dal menzionato art. 4, comma 2
Statuto, quando, per es. in sede di approvazione del Bilancio Preventivo dell'anno 2014,
deliberazione N. 27 del 9.10.2014”.
Quanto al rilievo:

5.3. Ulteriori profili di inammissibilità (e infondatezza) dell'azione
monitoria, e procedura di liquidazione, valgono le considerazioni già sopra espresse riguardo alla impossibilità di considerare cessata l'esistenza del C.A.R.A. sino all'adozione di apposita legge che tanto stabilisca.
15 Le cesure esposte nell'ambito dei rilievi rubricati:

5.3.1. Finalità della procedura di
liquidazione;

5.3.2. Attivazione della procedura di liquidazione sono del tutto prive di pregio, in mancanza dell'impugnazione dei provvedimenti amministrativi che hanno accolto la richiesta di nomina di un commissario ad acta per l'attuazione del decreto ingiuntivo n. 604/2007.
Il rilievo rubricato:

6. Sulla quantificazione delle somme (pretesamente) dovute nemmeno può essere condiviso, poiché il criterio del consumo percentuale, sulla base del numero
LI utenti in ciascuno dei Comuni consorziati a una certa data, indipendentemente dalla natura del debito da adempiere, costituisce criterio generale per il ribaltamento delle passività del ZI, secondo il meccanismo di cui all'art. 4 dello statuto.
Sempre nel primo dei precedenti di questa Corte innanzi indicati è stato in proposito condivisibilmente evidenziato: < Per quanto concerne il criterio di ripartizione del debito tra i singoli consorziati, l'art. 2615 cod. civ. stabilisce che «il debito si ripartisce tra tutti in proporzione delle quote». Come sottolineato dalla Corte di cassazione nella richiamata sentenza n. 13412 del 1991, questo criterio di riparto risulta specificato dal richiamato art. 4, comma 2, dello Statuto consortile. Quest'ultimo prevede che «qualora il consorzio non possa assolvere i compiti statutari con i proventi anzidetti, i comuni consorziati sono tenuti a versare quote di concorso da determinare in misura proporzionale al numero dei rispettivi utenti» (enfasi aggiunta). Alla luce di tale disciplina, normativa e statutaria, il computo effettuato dalla Regione Lazio nelle determinazioni regionali n. G07259 del
24.06.2016 e n. G13433 del 15.11.2016 non può ritenersi arbitrario. La Regione Lazio ha infatti ripartito il credito complessivamente accertato dal Tribunale di Roma nella richiamata sentenza n. 19064 del 2016 sulla base dei dati relativi all'utenza riportati nell'aggiornamento del Piano regolatore generale LI acquedotti (d'ora in avanti,
PRGA), adottato con deliberazione della Giunta regionale n. 825 del 27.08.2004 (doc. 19
16 di parte convenuta in primo grado). In sostanza, l'importo dovuto è stato determinato dapprima dividendo la somma complessivamente dovuta dal ZI, di €
6.379.643,52, per il numero di utenti appartenenti ai Comuni laziali consorziati, come risultanti dall'aggiornamento del PRGA, e poi moltiplicando il risultato per il numero
LI utenti di ciascun Comune (così ottenendo l'importo pro quota da addebitarsi a ciascuno dei Comuni componenti del ZI). Quello del PRGA costituisce un riferimento obiettivo, che tiene conto sia LI utenti residenti, sia di quelli “fluttuanti”
del Lazio, e indica la consistenza dell'utenza alla quale vanno riferiti i consumi idrici. È
pur vero che la ripartizione di consumi risulta basata su di un numero di soggetti variabile,
ma ciò non ne comporta l'arbitrarietà, in quanto il PRGA indica in maniera attendibile il rapporto consumo ‒ dotazione idrica pro capite. Si tratta infatti di uno strumento di pianificazione elaborato attraverso l'analisi dei flussi demografici, delle specificità dei territori e dei periodi di riferimento, secondo quanto stabilito dal d.P.C.M. 04.03.1996
(Disposizioni in materia di risorse idriche). Pertanto, sebbene il dato numerico della popolazione elaborato nell'ambito del PRGA non sia basato sui consumi effettivi del periodo 1983-2004, si tratta comunque di un rilevamento non irragionevole del fabbisogno idrico della popolazione, non viziato dalla denunciata confusione tra utenti
“effettivi” del servizio idrico e utenti “potenziali”. Va in particolare sottolineato che, in applicazione delle previsioni statutarie richiamate, il riparto del debito complessivo non doveva essere effettuato sulla base dei consumi effettivi dei singoli Comuni, bensì in misura proporzionale al numero di utenti, come risulta dal tenore letterale della clausola dell'art. 4, comma 2, dello statuto che ‒ nello specificare il criterio posto dall'art. 2615
cod. civ. ‒ fa espresso riferimento a «quote di concorso da determinare in misura proporzionale al numero dei rispettivi utenti». Conformemente alla previsione statutaria,
l'“utente” individuato sulla base del PRGA rappresenta il centro di imputazione del
17 “consumo idrico”. Il criterio di ripartizione del credito tra i Comuni, compreso quello di come consorziato, basato sul numero LI utenti risulta corretto. Pt_5
Inoltre, con riferimento alla contestazione in ordine ai criteri di calcolo applicati per la determinazione della quota, appare significativa la circostanza che le difese del
[...]
non contengono alcuna indicazione circa un criterio alternativo, né circa una Parte_6
diversa base di calcolo. In effetti, il odierno appellante non deduce, né tanto Pt_1
meno dimostra, che in applicazione di diversi criteri si dovesse pervenire ad una diversa quantificazione del debito comunale, in ipotesi inferiore a quella effettuata dalla Regione
Lazio. Il si limita infatti a denunciare l'inaffidabilità dei criteri Parte_6
applicati dalla stessa Regione. La contestazione della parte appellante sulla quantificazione del debito risulta quindi generica e comunque non fondata, alla luce dei motivi sopra illustrati>>.
Difatti, lo stesso commissario-opposto in primo grado per giustificare la quantificazione del credito ingiunto ha menzionato la sopra detta delibera regionale n. G07259 del
24.06.2016 e ha dedotto: <
obbligazioni menzionate nei confronti dell'Avv. Francesco Montanelli, in ossequio alla
Deliberazione N. 27 del 9.10.2014 dell'Organo Commissariale di Liquidazione “in ragione delle utenze vigenti in ogni Comune alla data del 31.12.2012”….>>; mentre,
l'odierno appellante nemmeno ha indicato quale possa essere il criterio alternativo che avrebbe dovuto essere adottato per la ripartizione del debito di cui al titolo giudiziale da ottemperare, arroccandosi sulle difese innanzi esaminate, tendenti ad eludere il dato evincibile dal provvedimento reso nell'ambito del giudizio di ottemperanza per delineare i poteri del nominato commissario ad acta.
In definitiva l'appello va rigettato e per le spese di lite del grado, stante la contumacia dell'appellato, nulla va disposto. Tuttavia, sussistono i presupposti di cui all'art.13
18 comma 1 quater DPR 115/02 per il versamento, a carico dell'appellante, dell'ulteriore contributo unificato di cui all'art.13 comma 1 bis DPR cit.


PQM


La Corte di Appello di Roma -come sopra composta- definitivamente pronunciando nel giudizio di appello avverso la sentenza in oggetto indicata, così provvede:
1) Dichiara la contumacia di nella qualità di Commissario ad Acta del CP_1
C.A.R.A. (ZI Acquedotto Riuniti LI RU).
2) Nulla per spese del grado.
3) Dà atto che per effetto della odierna decisione sussistono i presupposti di cui all'art. 13, comma 1-quater, DPR 115/2002 per il versamento dell'ulteriore contributo unificato previsto dall'art. 1, comma 17, della L. 228/2012 a carico dell'appellante.
Così deciso nella camera di consiglio del 10.07.2025
La presidente est.
Marianna D'Avino

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