REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D'APPELLO DI NAPOLI
Quinta Sezione Civile
(già Prima Sezione Civile Bis) riunita in camera di consiglio nelle persone dei Magistrati:
Dr.ssa Caterina Molfino Presidente
Dr. ssa Caterina di Martino Consigliere relatore
Dott. Roberto Notaro Consigliere ha deliberato di pronunciare la presente
SENTENZA
nel processo civile d'appello avverso la sentenza n.1866/2019 del Tribunale di Benevento pubblicata in data 31.10.2019 iscritto al n. 2493/2020 del ruolo generale degli affari contenziosi, rimesso in decisione all'udienza del 21.10.2025. e pendente TRA
(C.F. , rappresentato e difeso Parte_1 C.F._1 dall'Avv. Vincenzo Napolitano (C.F. ); C.F._2
APP ELLAN TE
E
c.f. ) costituitasi in persona del Presidente Controparte_1 P.IVA_1 pro tempore della giunta regionale, rappresentata e difesa, in virtù di procura generale alle liti per notaio del 14/3/2018 (rep. 33646) dall'Avv. Paola Parente Persona_1
(C.F. ) C.F._3
APP ELLA TA
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso per decreto ingiuntivo depositato presso il Tribunale di Benevento, Parte_1 esponeva che:
[...]
-con OPCM n. 3322/2003, il Presidente della in qualità di Controparte_1
Commissario Straordinario per l'emergenza idrogeologica, era stato delegato ad erogare CORTE D'APPELLO DI NAPOLI QUINTA SEZIONE C^IVILE (già Prima sezione civile bis)
i contributi per i danni conseguenti agli eventi meteorologici verificatisi in alcuni territori della tra cui anche il territorio del Comune di Torrioni, nei giorni 24, Controparte_1
25 e 26 gennaio 2003;
-aveva pertanto presentato domanda per beneficiare del predetto contributo, avendo subito danni all'immobile di sua proprietà nel Comune di Torrioni;

-il Comune di Torrioni, svolta l'istruttoria della pratica, aveva inserito l'odierno appellante tra gli aventi diritto al contributo, con Determina Dirigenziale n. 129 del
07.12.2007, per l'importo di Euro 17.000,00;
-la struttura commissariale aveva quindi emanato l'ordinanza n. 3/2007, del 5/10/2007, con la quale aveva approvato l'elenco degli aventi diritto, liquidando il 35% del contributo ammesso;

-in data 4/7/2008, con deliberazione n. 1117/2008, era stato disposto il passaggio alla in regime ordinario degli interventi prima di competenza della Controparte_1 gestione commissariale.
Chiedeva, pertanto, l'emissione di un decreto ingiuntivo per Euro 11.977,90 pari alla quota di contributo ancora dovuta.
Il Tribunale accoglieva il ricorso ed emetteva il decreto ingiuntivo.
Proponeva opposizione la con atto di citazione notificato il 6.6.2015, Controparte_1 eccependo il difetto di giurisdizione del G.O., la propria carenza di legittimazione passiva e l'infondatezza nel merito della pretesa.
Si costituiva il deducendo la sussistenza della giurisdizione del G.O., la Parte_1 legittimazione passiva della e chiedendo, dunque, il rigetto Controparte_1 dell'opposizione.
Con sentenza n. 1866/2019, pubblicata il 31.10.2019, il Tribunale accoglieva l'opposizione, revocava il decreto ingiuntivo opposto e compensava le spese.
In particolare, riconosceva la giurisdizione del G.O., evidenziando che, nel caso di specie, la controversia riguardava la fase dell'esecuzione dell'obbligazione avente ad oggetto l'erogazione della somma riconosciuta.; riconosceva altresì la legittimazione passiva della alla quale era stata trasferita, in regime ordinario, la gestione Controparte_1 degli interventi prima di competenza della struttura commissariale.
Per quanto attiene al merito, escludeva l'esistenza di un'obbligazione della CP_1 per la parte di contributo residua;
osservava infatti che “l'art.4 dell'ordinanza
[...] del Presidente del Consiglio dei Ministri n.3322/2003 (di cui i successivi provvedimenti
2 CORTE D'APPELLO DI NAPOLI QUINTA SEZIONE C^IVILE (già Prima sezione civile bis) commissariali, costituendone attuazione, non possono sovvertirne o ampliarne la portata), autorizza il commissario delegato «nei limiti delle risorse assegnate, ad erogare contributi, a titolo di acconto, fino ad un massimo di Euro 30.000,00 per ciascuna unità abitativa distrutta o danneggiata» e «ad anticipare la somma fino ad un massimo di Euro
15.000,00 per la riparazione di immobili danneggiati»: si parla, dunque, sempre di contributi identificati come meri acconti o anticipi sulle spese dei privati. Non vi è alcun riferimento a contributi da erogare tramite acconti e saldo finale. Da ciò consegue che se la P.A. dovesse, secondo le sue scelte discrezionali e le disponibilità finanziarie, stabilire di erogare somme ulteriori rispetto al 35% già fissato, occorrerebbero in tal senso ulteriori provvedimenti espressivi di tale volontà, provvedimenti che, allo stato, non risultano emanati, così come non risultano stanziati i relativi fondi. In definitiva, la
, così come in precedenza il Commissario Delegato, sono tenuti a Controparte_1 gestire dette attività nei limiti delle risorse finanziarie disponibili (come chiarito già nell'ordinanza n. 3322 del 23.10.2003) e, allo stato, non risultano essere stati concessi ulteriori finanziamenti per tali fini. Pertanto, non sussiste il diritto della parte opposta a conseguire l'integrale indennizzo in relazione ai danni subiti in occasione degli eventi alluvionali di cui è causa”.
Avverso tale sentenza ha proposto appello, con atto di citazione Parte_1 notificato il 03.07.2020, deducendo che:
-in base all'ordinanza commissariale n. 17/2004, i Comuni erano deputati allo svolgimento della fase istruttoria ed alla determinazione degli importi erogabili a titolo di contributo;
con l'adozione dei decreti sindacali sorgeva un diritto soggettivo perfetto del privato al pagamento dell'intero contributo;

-contrariamente a quanto sostenuto dal Tribunale, il privato aveva diritto al pagamento della restante parte del contributo che era stato concesso per l'intero;
-dalla documentazione depositata nel giudizio di primo grado, risultava comunque la disponibilità di fondi.
Pertanto, ha concluso chiedendo di riformare la sentenza di primo grado e di
“ACCOGLIERE tutte le conclusioni avanzate in prime cure che qui si riportano: «1) rigettare l'opposizione ex adverso proposta, con conferma del decreto ingiuntivo opposto
e con condanna dell'Ente opponente al pagamento delle spese e competenze del giudizio
3 CORTE D'APPELLO DI NAPOLI QUINTA SEZIONE C^IVILE (già Prima sezione civile bis) di opposizione, con attribuzione in favore dei sottoscritti difensori dichiaratasi antistatari;
2) in subordine, accertare comunque l'esistenza di un diritto di credito, anche se non esigibile, per la restante parte (65%) del contributo concesso e ancora non erogato in favore dell'odierna parte opposta, e condannare l'Ente opponente al pagamento delle spese e competenze del giudizio di opposizione, con attribuzione in favore dei sottoscritti difensori dichiaratisi antistatari;
in ogni caso, NON condannare l'odierna parte opposta al pagamento delle spese e competenze del giudizio di opposizione, tenuto conto della complessità delle questioni affrontate nel presente giudizio.»”
Si è costituita, con comparsa depositata il 18 novembre 2020, la Controparte_1 chiedendo il rigetto dell'appello.
All'udienza del 21.10.2025, la Corte ha riservato la causa in decisione con la concessione di termini ex art.190 c.p.c. ridotti pari a giorni 20 per il deposito delle comparse conclusionali e di ulteriori giorni 20 per il deposito delle memorie di replica.
MOTIVI DELLA DECISIONE
L'appello è infondato e deve essere rigettato, non ravvisando questo Collegio valide ragioni per discostarsi dalle conclusioni cui sono giunte, anche se sulla base di percorsi argomentativi non perfettamente coincidenti, le numerose pronunzie di questa Corte che, in relazione ad analoghe fattispecie concrete, hanno accolto le tesi difensive della CP_1
(v. sentt. nn. 2042/2019, 2606/2019, 1512/2020, 1890/2020, 1973/2020,
[...]
2031/2020, 1772/2021, 3091/2021, 1815/2022, 1641/2024).
Ed infatti, secondo la prospettazione dell'appellante, quel diritto soggettivo, esercitato nei confronti non del Commissario Delegato, ma della traeva origine: a) Controparte_1 dall'O.P.C.M. n. 3322 del 2003, che autorizzava il Commissario Delegato ad erogare contributi a chi avesse subìto danni in conseguenza degli eventi meteorologici verificatisi nel territorio campano nei giorni tra il 24 ed 26 gennaio 2003; b) dall'utile collocamento dell'appellante nell'elenco degli aventi diritto al contributo approvato, in ottemperanza a quanto previsto dall'art. 1, comma 3, O.P.C.M. citata, dal Comune di Torrioni, che aveva così valutato positivamente la sua istanza di accesso al contributo;
c) dall'ordinanza commissariale n. 3 del 2007, che da un lato aveva approvato gli elenchi trasmessi dai
Comuni interessati – elenchi corredati anche della stima dei danni individualmente patiti dai singoli istanti – ma dall'altro aveva liquidato un mero acconto pari al 35% delle somme dovute;
d) dalla deliberazione della Giunta Regionale n. 1117/2008, che aveva
4 CORTE D'APPELLO DI NAPOLI QUINTA SEZIONE C^IVILE (già Prima sezione civile bis) attuato il trasferimento alla Regione “in regime ordinario degli interventi già in capo alla gestione commissariale di cui all'O.P.C.M. n. 3322/2003”.
Così delimitata la causa petendi della domanda esperita dall'odierna appellante, è avviso del Collegio che né i provvedimenti normativi, né quelli amministrativi, invocati dall'appellante e comunque emessi in riferimento alla vicenda per cui è causa, consentano di riconoscere l'esistenza del diritto soggettivo di cui lo stesso si è affermato titolare.
Come già osservato, l'appellante ha fondato la sua domanda sull'assunto che avesse maturato il diritto ad un contributo complessivo di Euro 17.000,00 perché quest'importo era stato riconosciuto come a lui spettante dal Comune di Torrioni e con l'ordinanza n. 3 del 2007.
L'assunto è, tuttavia, errato, dal momento che sia dal testo complessivo dell'O.P.C.M.
3322/2003, che dalle sue disposizioni contenute negli artt. 1, 3, 4 e 5, risulta che le provvidenze e i contributi pubblici sarebbero stati erogati non solo previa successiva liquidazione in sede amministrativa, ma soprattutto nei soli limiti delle disponibilità finanziarie.
Ed infatti, nella citata ordinanza n. 3 del 2007, il Commissario di Governo faceva espresso riferimento (nel secondo alinea del “considerato” di pagina 2) ai “contributi ammessi al finanziamento ai sensi dell'O.P.C.M. 3322/2003 art. 1 comma 3 lettera C”, norma che prevede che “il commissario delegato provvede in particolare …. c) all'erogazione dei primi contributi per l'immediata ripresa delle attività produttive e per favorire il ritorno alle normali condizioni di vita delle popolazioni, anche mediante l'erogazione di provvidenze per il ristoro dei danni ai beni mobili, ai beni mobili registrati ed ai beni immobili, secondo voci di contribuzione, criteri di priorità e modalità attuative, tutti informati a parametri di certa perequazione, che saranno fissati dal commissario delegato stesso con propri provvedimenti e che potranno costituire anticipazione su future provvidenze, nonché per l'autonoma sistemazione dei nuclei familiari rimasti senza tetto a seguito dagli eventi calamitosi”.
Coerentemente con questa premessa, la successiva liquidazione dell'“acconto” del 35% veniva disposta dall'ordinanza in riferimento a quattro categorie di beni ed evenienze, rappresentate dal “ripristino dei beni mobili e/o mobili registrati e traslochi” (scheda A),
“autonoma sistemazione” (scheda B), “ripristino dei beni immobili” (scheda C) e “ripresa delle attività produttive” (scheda D).
5 CORTE D'APPELLO DI NAPOLI QUINTA SEZIONE C^IVILE (già Prima sezione civile bis)
Dei beni e delle condizioni oggetto del preventivo monitoraggio compiuto dal
Commissario attraverso i Comuni, e da questi attuato con la rilevazione mediante le citate
“schede”, si occupano nel dettaglio i successivi artt. 3, 4 e 5 dell'O.P.C.M. n. 3322 del
2003, che attribuiscono al commissario delegato il potere, rispettivamente, di “assegnare ai nuclei familiari la cui abitazione principale, abituale e continuativa, sia stata distrutta in tutto o in parte” un contributo per l'autonoma sistemazione fino ad un massimo di Euro
400,00 mensili (art. 3), di “erogare contributi, a titolo di acconto, fino ad un massimo di
Euro 30.000,00 per ciascuna unità abitativa distrutta o danneggiata” al fine di favorire un rapido rientro nelle unità immobiliari distrutte o danneggiate ed il ritorno alle normali condizioni di vita (art. 4) ed infine di “erogare un contributo, a titolo di acconto, fino ad un massimo di Euro 30.000,00, a favore dei titolari di attività industriali, commerciali, produttive, agricole, …” (art. 5).
Tutte le tre norme citate prevedono che “i contributi di cui al presente articolo costituiscono anticipazioni su future provvidenze a qualunque titolo previste”.
Inoltre, l'art. 4 prevede che i contributi saranno erogati “nei limiti delle risorse assegnate”.
Infine, l'art. 7 stabilisce che “per gli oneri derivanti dall'applicazione della presente ordinanza si provvede a valere sulle disponibilità finanziarie di cui all'ordinanza n.
3277/2003 citata in premessa”.
Nella sua decisione il Tribunale ha richiamato le previsioni dell'ordinanza n.3322 del
2003 interpretandola nel senso che il contributo che il Comune avrebbe potuto erogare doveva essere contenuto nei limiti delle risorse assegnate, e le risorse assegnate non erano sufficienti a coprire tutte le necessità economiche previste dall'ordinanza.
La sentenza impugnata ha, pertanto, correttamente ritenuto che l'O.P.C.M. 3322/2003 aveva attribuito all'appellante solo un contributo, ma non era stato mai deliberato il diritto al saldo.
Viceversa, l'appellante ritiene che il provvedimento concessorio era costituito dai decreti sindacali emessi dai Comuni cui era stata delegata l'istruttoria e che avevano accertato gli importi dei contributi e gli aventi diritto e che la misura del 35% quale acconto dell'importo liquidabile veniva stabilita per mere esigenze finanziarie, ma sempre in relazione all'importo complessivo concesso.
Va invece dato atto che il Commissario nell'ordinanza n. 3 del 2007 aveva evidenziato che, a fronte di un ammontare complessivo dei “contributi stabiliti e fissati con i decreti
6 CORTE D'APPELLO DI NAPOLI QUINTA SEZIONE C^IVILE (già Prima sezione civile bis) sindacali” pari a 4.266.921,26 €, “le attuali disponibilità finanziarie consentono di coprire circa il 35%” dei predetti contributi fissati dai Comuni interessati.
Peraltro, il termine “acconto” impiegato negli artt. 4 e 5 citt. - per quanto effettivamente possa aver dato luogo a qualche equivoco quando utilizzato nei provvedimenti successivi
- può essere spiegato ove si tenga conto che i contributi “a titolo di acconto” oggetto di tali norme “costituiscono anticipazioni su future provvidenze a qualsiasi titolo previste”.
In pratica, non si escludono ulteriori erogazioni, ma tale previsione non è sufficiente a costituire un diritto all'ottenimento del “saldo”. Così la determinazione degli importi contenuta nella Determina dirigenziale n. 129 del 07.12.2007 del Comune di Torrioni costituisce esclusivamente l'importo massimo che l'interessato può ottenere a titolo di contributo, ma non determina il sorgere del diritto all'ottenimento dell'intera somma.
Risulta, pertanto, evidente l'insussistenza del diritto di credito al “saldo”.
Peraltro dalle disposizioni meramente generiche dell'O.P.C.M., contenenti norme di indirizzo e, dunque, non immediatamente precettive od imperative, dirette peraltro esclusivamente a fissare i limiti massimi delle provvidenze e dei contributi individuali alle popolazioni danneggiate dagli eventi alluvionali, limiti a loro volta implicitamente assoggettati alla sottostante ed ulteriore condizione dell'osservanza delle disponibilità finanziarie, non poteva evidentemente sorgere alcun diritto soggettivo.
L'attribuzione del contributo necessitava, pertanto, del suo successivo riconoscimento nella sede amministrativa di competenza del Commissario delegato. A quest'ultimo era, in particolare, assegnato il compito della gestione non solo delle attività di carattere preventivo, ma anche di natura indennitaria dei danni subiti dalle popolazioni (anche) della E, pur dovendosi avvalere, nello svolgimento di questa seconda parte dei CP_1 suoi compiti, dell'ausilio degli enti comunali, cui era demandata un'attività di carattere istruttorio dei danni verificatisi e ricognitivo dei soggetti aventi diritto ai contributi, al solo Commissario delegato spettava la prerogativa di determinare, secondo i criteri dettati dalla normativa emergenziale, l'an, il quomodo ed il quantum dei contributi e delle provvidenze, comunque entro i limiti imposti dalle disponibilità finanziarie specificamente destinate.
Sicché all'approvazione dei decreti sindacali contenuta nell'ordinanza n. 3 del 2007 non
è riconducibile l'effetto della definitiva attribuzione dell'intera somma ritenuta dai
Comuni ammissibile al contributo, con conseguente diritto al pagamento della differenza non immediatamente corrisposta. Ai fini del riconoscimento di quest'ultimo diritto
7 CORTE D'APPELLO DI NAPOLI QUINTA SEZIONE C^IVILE (già Prima sezione civile bis) sarebbe, invece, occorso un nuovo ed ulteriore provvedimento amministrativo del
Commissario (o della a questi in seguito subentrata) che, rinnovate le necessarie CP_1 valutazioni discrezionali dirette ad accertare modalità e criteri per la ripartizione, tra tutti gli aventi diritto in base ai diversi e variegati titoli contemplati dall'O.P.C.M. n. 3322 del
2003, delle residue disponibilità finanziarie, attribuisse all'appellante, unitamente agli altri soggetti di cui agli elenchi approvati con l'ordinanza n. 3 del 2007, l'ulteriore importo rivendicato.
Era necessaria quindi l'adozione di un nuovo provvedimento da parte del Commissario delegato che stabilisse se ed in che misura potesse essere riconosciuto un ulteriore importo, nei limiti del totale stabilito a seguito dell'istruttoria svolta dal Comune di
Torrioni, oltre a quello versato a titolo di “acconto”. In assenza di tale provvedimento null'altro può essere attribuito.
Né potrebbe riconoscersi il diritto dell'appellante sulla base delle deduzioni ed allegazioni svolte nell'ambito del motivo d'appello riguardante l'esistenza e la mancata riassegnazione di fondi disponibili.
Lo stesso ha, in particolare, sostenuto che, avendo la ammesso la disponibilità CP_1 finanziaria residua di euro 9.356.425,55 (che sarebbe “finalizzata alla parziale attuazione degli interventi appaltati ex Ordinanza Ministro Interni n. 3158/2001 (…)”), dovrebbe desumersene il riconoscimento della possibilità di procedere al pagamento della differenza non erogata con l'ordinanza n. 3 del 2007.
Al riguardo, va in primo luogo osservato che, se si ritiene che fosse necessario un nuovo provvedimento per il riconoscimento del “saldo”, la mera disponibilità finanziaria non è sufficiente per sostenere il diritto soggettivo al pagamento del predetto saldo.
Inoltre, pur a voler ritenere che, in presenza della disponibilità finanziaria, la CP_1 fosse tenuta all'adozione del provvedimento di riconoscimento del “saldo”, è evidente che la cognizione di queste deduzioni, come già evidenziato in numerose sentenze su tale questione (citate anche dall'appellata), non spetterebbe comunque a questa Corte ma, se del caso, al Giudice amministrativo, comportando il sindacato sulle scelte discrezionali della P.A. ed in particolare sui criteri fissati per la ripartizione (anche tra i diversi interventi previsti dall'OPCM) delle ridotte disponibilità finanziarie e sulla loro concreta attuazione, come confermato anche dall'ordinanza n. 67 del 2006, che, a commento della tabella riassuntiva n. 7, si concludeva con l'affermazione che, per assicurare l'attuazione
8 CORTE D'APPELLO DI NAPOLI QUINTA SEZIONE C^IVILE (già Prima sezione civile bis) di tutti gli interventi previsti nel programma delineato nell'ordinanza 3322/2003, sarebbero occorse risorse finanziarie aggiuntive pari ad alcune decine di milioni di euro.
Tale orientamento, ripetutamente affermato da questa Corte, ha trovato l'avallo anche della giurisprudenza di legittimità. Ed infatti, la S.C., in diverse decisioni, dopo aver premesso che ai provvedimenti amministrativi si applicano i principi ermeneutici contenuti negli artt. 1362 c.c., ha sostanzialmente condiviso le conclusioni sopra esposte, ritenute rispettose di tali principi (Cass. 9229/2024; Cass. 14965/2024); in un caso ha espressamente affermato che “è quindi esatta l'affermazione della Corte partenopea che Pa ha legato il diritto della sig.ra lla percezione di ulteriore indennizzo all'intervento, nel caso non occorso, di un ulteriore provvedimento dell'Autorità amministrativa, che certamente non può essere rappresentato dall'accertamento istruttorio ed endo- procedimentale operato dal Comune territorialmente competente, che non si sia tradotto nel formale riconoscimento di un contributo indennitario a suo favore, suscettibile di essere fatto valere dinanzi al giudice ordinario” (Cass. 14828/2024).
Per tutto quanto esposto, l'appello deve essere rigettato.
L'accoglimento della tesi sostenuta dagli appellanti in alcune pronunce di merito (in particolare del Tribunale di Benevento) e la circostanza che solo nel corso del giudizio sono intervenute le pronunce della Corte di Cassazione sulle questioni sopra esaminate, giustificano, ad avviso di questo Collegio, la compensazione parziale delle spese del presente grado di giudizio nella misura della metà; la rimanente metà va posta a carico dell'appellante che, una volta consolidatosi l'orientamento di legittimità riportato, avrebbe potuto rinunciare all'appello. I compensi vanno liquidati - in base ai parametri contenuti nella tabella 12 allegata al d.m. Giustizia 55/2014 per le controversie di valore compreso tra € 5.200 ed € 26.000 – in misura già ridotta alla metà, in € 1.550 (€ 300 per la fase di studio, € 250 per la fase introduttiva, € 500 per la fase istruttoria ed € 500 per la fase decisoria).
Infine deve darsi atto – ai sensi dell'art. 13, co. 1 quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n.
115 – della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dell'appellante, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'appello da lui proposto.

P.Q.M.


9 CORTE D'APPELLO DI NAPOLI QUINTA SEZIONE C^IVILE (già Prima sezione civile bis)
La Corte, definitivamente pronunciando sull'appello proposto avverso la sentenza del
Tribunale di Benevento n. 1866/2019 pubblicata il 31.10.2019:

1. rigetta l'appello e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata;

2. compensa le spese per la quota della metà e condanna al Parte_1 pagamento, in favore della della rimanente metà che liquida Controparte_1
(in misura già ridotta alla metà) in € 1.550,00 per compenso professionale ed €
232,50 per spese generali di rappresentanza e difesa;

3. dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dell'appellante, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per l'impugnazione, ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, d.p.r. 115/2002.
Così deciso in Napoli, il 9.12.2025
Il Cons. estensore La Presidente
Dr. ssa Caterina di Martino Dr.ssa Caterina Molfino
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