Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Pellegrino SENOFONTE - Presidente -
Dott. Vincenzo PROTO - Consigliere -
Dott. Giovanni VERUCCI - rel. Consigliere -
Dott. Francesco FELICETTI - Consigliere -
Dott. Massimo BONOMO - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
COMUNE DI VENEZIA, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA B. TORTOLINI 34, presso l'avvocato NICOLÒ PAOLETTI, che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati GIULIO GIDONI, MORINO M. M., giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
IA WA, elettivamente domiciliato in ROMA VIALE CARSO 77, presso l'avvocato EDOARDO PONTECORVO, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato MAURIZIO VISCONTI, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 327/96 della Pretura di VENEZIA, depositata il 30/12/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 29/01/99 dal Consigliere Dott. Giovanni VERUCCI;

udito per il ricorrente, l'Avvocato Paoletti, che si riporta agli scritti difensivi;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Guido RAIMONDI che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso depositato il 23 maggio 1996, AL RI proponeva opposizione, dinanzi al PR di Venezia, avverso l'ordinanza sindacale del 2 aprile 1996, con la quale gli era stata ingiunta la sanzione amministrativa di lire 900.000 per violazione dell'art. 5 del regolamento comunale di polizia urbana, avendo occupato suolo pubblico e spazi o aereo eccedenti quelli concessigli per l'esercizio del commercio ambulante. L'opponente deduceva che, per il principio di specialità di cui all'art. 9 l. n. 689/81, avrebbe dovuto essergli contestata la sanzione prevista dalla legge n. 112 del 1991 e che, quindi, competente ad emettere l'ingiunzione era l'IC e non il Sindaco. Costituitosi, il Comune di Venezia chiedeva il rigetto dell'opposizione.
Il PR adito, con sentenza del 30 dicembre 1996, accoglieva il ricorso, osservando che il RI era titolare di autorizzazione all'esercizio del commercio ambulante a posto fisso, rilasciatogli ai sensi della legge n. 398/76 ed ancora valida in virtù della norma transitoria di cui all'art. 7, comma 3, della legge 28 marzo 1991, n.112. Secondo il PR, l'occupazione di spazio in eccedenza rispetto a quello concesso non rientra nella disciplina del regolamento comunale di polizia urbana, ma in quella della legge n.112 del 1991, configurante un sistema normativo completo: in particolare, la fattispecie ricade sotto la sanzione prevista dall'art. 6, comma 2, trattandosi di violazione di limitazioni e divieti stabiliti per motivi di pubblico interesse, come emerge dall'art. 23 del regolamento di attuazione approvato con d.m. n. 248/93, a tenore del quale esercita attività fuori del territorio previsto dall'autorizzazione chi l'utilizza fuori del posteggio o dei posteggi in essa indicati;
ne deriva che il Comune, non avendo contestato la violazione di detta normativa, aveva violato il principio di specialità posto dall'art. 9 della legge 24 novembre 1981, n. 689. Per la cassazione di tale sentenza il Comune di Venezia ha proposto ricorso con due motivi. Resiste il RI con controricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo, denunciando violazione o falsa applicazione degli artt. 3 e 6 l. n. 112/91, 23 d.p.r. n. 248/93 e 5 rg. di Polizia Urbana, il Comune ricorrente censura la sentenza impugnata per aver ritenuto che il RI (titolare di autorizzazione per l'esercizio del commercio a posto fisso), occupando suolo e spazio aereo eccedenti le misure autorizzate, abbia violato l'art. 6, comma 2, della legge n. 112 del 1991 e non l'art. 5 del regolamento comunale di polizia urbana: secondo il ricorrente, l'art. 6, comma 2, l. n. 112/91 riguarda esclusivamente l'esercizio del commercio in forma itinerante, nonché la violazione di divieti di ordine generale e non di specifiche prescrizioni contenute nella concessione di suolo pubblico rilasciata al singolo commerciante, che è punita dall'art. 5 di detto regolamento comunale.
Con il secondo motivo, il Comune di Venezia deduce la falsa applicazione dell'art. 6, comma 5, l. n. 112/91 e dell'art. 106 r.d. n. 383/34, perché, trattandosi di violazione di un regolamento comunale, la competenza ad emettere l'ingiunzione spetta al Sindaco e non all'IC.
Il primo motivo del ricorso è fondato.
L'art. 1 della legge 28 marzo 1991, n. 112 stabilisce che il commercio su aree pubbliche può essere svolto: a) su aree date in concessione per un periodo di tempo pluriennale per essere utilizzate quotidianamente dagli stessi soggetti durante tutta la settimana;
b) su aree date in concessione per un periodo di tempo pluriennale per essere utilizzate solo in uno o più giorni della settimana indicati dall'interessato; c) su qualsiasi area, purché in forma itinerante. Per tutte queste ipotesi, la legge n. 112/91 richiede che sia rilasciata un'autorizzazione (art. 2), la quale, con riferimento all'attività di cui all'art. 1, lett. a), è efficace "per il solo territorio del comune nel quale il richiedente intende esercitarla ed è rilasciata dal sindaco", mentre per le attività di cui alle lette b) e c) dello stesso art. 1, l'autorizzazione è rilasciata da organi regionali ed è efficace nell'ambito del territorio della Regione. L'art. 3, comma 1, dispone che "l'esercizio del commercio su aree pubbliche è subordinato al rispetto delle condizioni di tempo e di luogo stabilite dal comma nel cui territorio viene esplicato". L'art. 6 prevede quattro ipotesi sanzionatorie: 1) la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire cinquecentomila a lire cinque milioni (oltre la confisca delle attrezzature e della merce) per "chiunque eserciti il commercio su aree pubbliche senza la prescritta autorizzazione o fuori del territorio previsto dall'autorizzazione stessa", nonché senza l'autorizzazione od il permesso necessari per l'esercizio del commercio su aree demaniali marittime, negli aeroporti, stazioni ed autostrade;
b) la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire trecentomila a lire tre milioni per "chiunque violi le limitazioni e i divieti stabiliti per l'esercizio del commercio su aree pubbliche per motivi di polizia stradale o di carattere igienico - sanitario o per altri motivi di pubblico interesse"; 3) le stesse sanzioni di cui al primo comma per "chiunque esercita il commercio su aree pubbliche con l'esposizione e la vendita di prodotti non compresi nell'autorizzazione"; 4) la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire centomila a lire seicentomila per "chiunque non rispetta le prescrizioni di tempo stabilite per l'esercizio del commercio su aree pubbliche". Alla stregua di tale quadro normativo, la sentenza impugnata non resiste alla critica mossale dal ricorrente, perché nel caso di specie non era configurabile alcuna violazione del principio di specialità, posto dall'art. 9 della legge n. 689/81, per effetto della contestazione al RI dell'art. 5 reg. com. di polizia urbana (che punisce "qualunque occupazione, anche occasionale, con qualsiasi oggetto, di aree pubbliche o private aperte al pubblico transito, nonché degli spazi sovrastanti e sottostanti detti luoghi, senza autorizzazione del Sindaco"), anziché dell'art. 6, comma 2, della legge n. 112/91. Quest'ultimo, infatti, pone una norma -
peraltro, riferibile a tutte le forme di commercio ambulante, come emerge dall'art. 17 d.m. 248/93 contenente il regolamento di esecuzione della legge n. 112/91 - che riguarda esclusivamente la violazione di limitazioni o divieti a carattere generale, previsti per i motivi di polizia stradale, igienico - sanitari o di pubblico interesse indicati, perché non avrebbe senso il riferimento a tali motivi ove il divieto sanzionato fosse la violazione dei limiti dell'autorizzazione, che già li considerano necessariamente. Neppure potrebbe trovare applicazione l'art. 6, comma 1, della legge n. 112/91: per un verso, in quanto l'equiparazione (ad, effetti sanzionatori) tra esercizio del commercio senza autorizzazione e fuori dal territorio in detta autorizzazione stabilito rivela che "fuori dal territorio" altro non può essere che un esercizio del commercio non riconducibile all'autorizzazione, essendo evidente che non possono essere trattati con la medesima sanzione comportamenti caratterizzati da diverso disvalore;
sotto altro profilo, perché si è visto come la legge n. 112/91 intenda il concetto di territorio e lo riferisca espressamente al Comune od alla regione (ovvero anche al posteggio o all'area assegnata nell'autorizzazione, secondo l'interpretazione esclusiva dell'art. 23 reg.escc.), non già alla mera eccedenza di suolo o spazio aereo rispetto a quanto concesso. Poiché il comportamento tenuto dal RI non rientrava in alcuna delle ipotesi previste dalla legge n. 112 del 1991, esso era sanzionabile ai sensi dell'art. 5 del regolamento comunale di polizia urbana (integrato dall'art. 9 del regolamento comunale in materia di commercio ambulante, approvato con delibera n. 128 del 1994), la cui violazione era stata legittimamente contestata allo stesso RI. Ne deriva che, non sussistendo violazione del principio di specialità, il pretore non poteva annullare l'ordinanza - impugnazione opposta: in accoglimento del primo motivo del ricorso, quindi, la sentenza impugnata va cassata, con assorbimento del secondo motivo (l'IC non avendo competenza ad emettere ingiunzione per violazione di norme regolamentari comunali).
Risultando dagli atti che l'opposizione si basava esclusivamente sulla presunta violazione del principio di specialità ex art. 9 l. n. 689/81 e sulla (conseguente) incompetenza del Comune ad emettere l'ordinanza - ingiunzione, la causa può essere decisa nel merito, ai sensi dell'art. 384, comma 1, cod. proc. civ., in quanto entrambi i motivi di opposizione sono infondati per le ragioni sopra indicate:
l'opposizione medesima, quindi, va rigettata.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese dell'intero giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo del ricorso;
dichiara assorbito il secondo;
cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta l'opposizione proposta da AL RI avverso l'ordinanza - ingiunzione del Comune di Venezia in data 2 aprile 1996. Compensa le spese dell'intero giudizio.
Così deciso in Roma, il 8 marzo 1999.
Depositato in Cancelleria il 14 giugno 1999