Composta dagli Ill.mi Signori Udienza pubblica
Dott. Umberto PAPADIA Presidente del 29.1.1998
Dott. NZ ACCATTATIS Consigliere SENTENZA
Dott. Pierluigi ONORATO (est.) Consigliere N.281
Dott. Aldo FIALE (rel.) Consigliere REGISTRO GENERALE
Dott. Amedeo AN Consigliere N. 298/97
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sui ricorsi proposti da
1) CI BI, nato a [...] il [...], 2) RI ER, nato a [...] il [...],
3) OL AN, nato a [...] il [...],
4) CE Concetta, nata a [...] il [...],
5) ST IT, nato a [...] il [...],
6) SI PE, nato a [...] il [...],
7) DI AN AN, nato a [...] il [...],
8) TI NZ, nato a [...] il [...],
9) RA TO, nato a [...] il [...],
10) LI NN, nato a [...] il [...],
11) AN G.Battista, nato a [...] il [...],
12) GE BI, nato a [...] il [...],
avverso la sentenza resa l'8.10.1996 dalla corte di appello di Catania, Vista la sentenza denunciata e i ricorsi,
Udita la relazione svolta in udienza dal Consigliere Dott. Aldo Fiale,
Udito il Pubblico Ministero in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Bruno Frangini, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso,
Preso atto che il Presidente ha designato per la estensione della motivazione il Consigliere Dott. Pierluigi Onorato, ai sensi dell'art. 154 disp. att. c.p.p., Osserva:
Svolgimento del processo

1 - I predetti ricorrenti, nonché TT PE, venivano rinviati a giudizio davanti al pretore di Ragusa, sezione distaccata di Comiso, per rispondere del reato di cui all'art. 14 del D.Lgs. C.P.S. 15.9.1947 n. 896, perché nei loro esercizi avevano posto in vendita e venduto pane a prezzi superiori a quelli stabiliti dal Comitato Interprovinciale Prezzi, in CoMiso nel mese di ottobre 1992. In esito al dibattimento, il pretore, con sentenza del 29.11.1995, assolveva tutti gli imputati per insussistenza del fatto, osservando che "La presunta violazione si sarebbe avuta nei confronti non di una disposizione normativa, ma di una comunicazione della prefettura".

2 - Su gravame del procuratore generale, la corte di appello di Catania, con sentenza dell'8.10.1996, dopo aver stralciato la posizione di PE TT, perché non citato, affermava la penale responsabilità di tutti gli altri imputati;
e, ritenuta l'ipotesi lieve, li condannava alla pena di un milione di multa ciascuno.

3 - Avverso la condanna hanno proposto ricorso con unico atto gli imputati condannati.
Deducono come motivi a sostegno:
3.1 - erronea applicazione della legge penale, giacché l'inosservanza riguardava una mera comunicazione prefettizia, che era inefficace perché non pubblicata nel Foglio degli annunzi legali;

3.2 - violazione di legge e mancanza di motivazione in punto di responsabilità, giacché il relativo giudizio era fondato sulla generica deposizione di un unico verbalizzante, non specificamente riferita alle pezzature di pane assoggettate a prezzo imposto;

3.3 - abolitio criminis, perché, con delibera del 3.8.1993 il Comitato interministeriale per la programmazione economica (C.I.P.E.) ha statuito "la cessazione delle attribuzioni del Comitato interministeriale prezzi in materia di latte, pane, concimi e cemento" e dunque "vendere il pane a prezzi liberi non costituisce più reato" per inesistenza del precetto cui si riferisce la sanzione;

3.4 - mancata concessione di ufficio del beneficio della non menzione della condanna, pur in assenza di espressa richiesta difensiva. Motivi della decisione

4 - E primo motivo dedotto a sostegno dei ricorsi è fondato. Com'è noto, i provvedimenti che determinano i prezzi in via amministrativa acquistano efficacia solo attraverso la pubblicazione:
ai sensi dell'art. 6 del D.Lgs. C.P.S. 15.9.1947 n. 896, ai provvedimenti del Comitato interministeriale dei prezzi "è data efficacia in tutto il territorio dello Stato con la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale"; ai sensi dell'art. 10 dello stesso decreto legislativo, ai provvedimenti dei Comitati provinciali dei prezzi "è data efficacia [nei territori di competenza] mediante la loro pubblicazione nel Foglio per gli annunzi legali". Prima della pubblicazione, quindi, i provvedimenti non hanno efficacia giuridica nè per i venditori ne' per i consumatori delle merci "calmierate". In altri termini, la pubblicazione non è soltanto un modo per comunicare il provvedimento ai destinatari, come tale sostituibile con modi equipollenti;
ma è anzitutto un elemento essenziale per integrare la sua efficacia obbligatoria. Una funzione simile, anche se non perfettamente identica, assolve la pubblicazione delle leggi nella Gazzetta Ufficiale, che è condizione imprescindibile per vigenza delle leggi stesse, anche se esse sono perfezionate per l'ordinamento giuridico generale sin dal momento della loro promulgazione.
Ne deriva che quando il provvedimento di determinazione dei prezzi non è pubblicato nei modi prescritti, la sua inosservanza non integra il reato previsto e punito dall'art. 14 del D.Lgs. C.P.S. n. 896/1947.

Considerato che

questa norma punisce chiunque vende o mette in vendita merci a prezzi superiori a quelli stabiliti ai sensi dello stesso decreto legislativo, la omessa pubblicazione del provvedimento sul prezzi impedisce la integrazione della fattispecie: manca, non tanto una condizione di punibilità, quanto un vero e proprio elemento essenziale del reato (cioè un provvedimento obbligatorio di calmieramento dei prezzi).
Ciò significa che spetta al pubblico ministero dare la prova della pubblicazione, e non agli imputati dare la prova del contrario. Significa altresì che il reato non sussiste anche nei casi in cui i destinatari siano altrimenti a conoscenza del provvedimento emanato dal Comitato dei prezzi, ma non pubblicato.
Nella fattispecie di cui trattasi non risulta se il provvedimento del Comitato interprovinciale che stabilì il prezzo del pane fosse stato pubblicato sul Foglio per gli annunzi legali;
ne' ha alcun rilievo - per le ragioni anzidette - che gli imputati avessero firmato "per presa visione" il provvedimento stesso.

5 - La sentenza impugnata dovrebbe quindi essere annullata con rinvio ad altra sezione della corte territoriale, per accertare se il provvedimento del Comitato interprovinciale prezzi fosse stato effettivamente pubblicato sul Foglio per gli annunzi legali. Sennonché - ad avviso del collegio - ricorrono le condizioni di cui all'art. 129 c.p.p. per l'immediato proscioglimento degli imputati, e quindi per annullare senza rinvio la impugnata sentenza. Invero - come hanno rilevato i ricorrenti con l'ultimo motivo dedotto - il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (C.I.P.E.), con la delibera del 3.8.1998, intervenuta dieci mesi dopo l'accertamento della violazione, ha liberalizzato i prezzi del pane. Ritiene il collegio che debba in tal caso applicarsi la disciplina sulla successione temporale di norme penali stabilita nell'art. 2 c.p., e in particolare il principio di retroattività della norma più favorevole, secondo cui "nessuno può essere punito per un fatto che, secondo una legge posteriore, non costituisce più reato" (art.2, comma 2). Sarebbe infatti contraddittorio e irragionevole continuare a punire un fatto che è ormai consentito dall'ordinamento giuridico.
La norma incriminatrice di cui all'art. 14 del D.lgs.C.P.S. 15.9.1947 n. 896 è infatti una tipica "norma penale in bianco" che affida a una fonte normativa secondaria (il provvedimento sui prezzi) la specifica determinazione della condotta punibile. Vero è che la giurisprudenza prevalente di questa corte ha escluso le norme penali in bianco dall'ambito di operatività del principio di retroattività della legge penale più favorevole. Nella specifica materia, una sentenza ormai risalente ha stabilito che "l'art. 14 D.Lgs. 1947 n. 896 costituisce una norma penale in bianco, contenente la sanzione d'un precetto emanato di volta in volta dall'autorità amministrativa in relazione a situazioni particolari e contingenti. Pertanto, l'anzidetta autorità amministrativa, che modifichi una sua precedente determinazione, non determina una successione di legge, la quale consiste in una plurima produzione normativa da cui promanino conseguenza giuridico-penali di diversa portata(Cass. Sez. VI, n. 12016 del 29.9.1977, ud. 7.6.1977, Alessio, rv. 136878). Nella stessa materia, una sentenza più recente ha escluso che la liberalizzazione del prezzo di vendita della carne bovina comportasse una modifica della norma incriminatrice di cui al citato art. 14, giacché configurava solo una variazione del precetto, ma non modificava la disciplina sanzionatoria (Cass. Sez. III, n. 758 del 19.3.1996, c.c. 16.2.1996, Crivelli, rv. 204863). Sulla stessa linea, anche se relativamente a una norma (art. 468 c.p.) che propriamente non può qualificarsi come norma penale in bianco, una sentenza dello scorso anno ha escluso la applicabilità della disciplina di cui all'art. 2 c.p. ai casi in cui vengano modificati gli elementi materiali della fattispecie tipica di contraffazione del sigillo di un ente pubblico, com'è il caso in cui l'ENEL ha perso la qualifica di ente pubblico economico (Cass. Sez. V, n. 4114 dell'8.5.1997, ud. 25.2.1997, De Lisi, rv. 207479). Sembra invece avere una portata almeno parzialmente diversa un'altra sentenza, sempre relativa all'ENEL, la quale ha stabilito che la truffa commessa in danno dell'ENEL nel momento in cui era ente pubblico resta aggravata e perseguibile d'ufficio, anche se dopo il fatto il soggetto passivo ha perso la qualità di ente pubblico: in tal caso infatti entra in gioco una condizione di procedibilità, e in materia processuale vige il principio tempus regit actum, mentre non è applicabile la disciplina della successione temporale delle leggi penali (sostanziali) (Cass. Sez. III, n. 1009 del 21.7.1993, c.c. 28.4.1993, P.M. in proc. Azzarito, rv. 194356).
Ma su una linea dommatica nettamente inversa si colloca una pronuncia delle sezioni unite di questa corte, la quale insegna che "qualora un fatto perda il carattere di illecito penale a seguito di una modifica legislativa intervenuta successivamente, che concerna la disciplina normativa extra-penale di riferimento per attribuire la qualità di soggetto attivo di un reato proprio, si applica il principio di retroattività della legge più favorevole affermato dall'art. 2 cod. pen., perché per legge incriminatrice deve intendersi il complesso di tutti gli elementi rilevanti ai fini della descrizione del fatto, tra cui, nei reati propri è indubbiamente compresa la qualità del soggetto attivo (nella fattispecie è stata ritenuta non più ravvisabile l'ipotesi del reato di peculato nella condotta di un dipendente di una cassa di risparmio perché è stata esclusa, a seguito di novatio legis, l'attribuibilità allo stesso della qualifica di pubblico ufficiale)" (Cass. Sez. Un. n. 8342 del 16.7.1987, ud. 23.5.1987, Tuzet, rv. 176406). Questa autorevole pronuncia consente di ribadire il concetto di norma incriminatrice, la cui modifica è disciplinata dall'art. 2 cod. pen.. Per norma incriminatrice (come del resto ricordato anche dalle sentenze qui criticate) si intende la norma che definisce la struttura essenziale e circostanziale del reato, comprese le fonti extrapenali che contribuiscono a integrare la fattispecie penale. La conseguenza di questa definizione concettuale (che invece le citate sentenze non traggono) è che le fonti extrapenali integratrici fanno corpo con la norma incriminatrice, sicché qualsiasi modifica delle fonti integratrici comporta un mutamento della norma incriminatrice, il quale è disciplinato dai principi stabiliti dall'art. 2 cod. pen.. Più in particolare, ove si tratti di norma penale in bianco,
sì deve dire che ogni modifica della fonte normativa subordinata e secondaria che concorre a integrare la fattispecie penale comporta la modifica della stessa norma incriminatrice, e quindi è soggetta alla disciplina della successione temporale delle leggi penali: più in particolare è soggetta al principio di irretroattività della norma incriminatrice e a quello simmetrico della retroattività della norma penale più favorevole.
In senso analogo ha già statuito questa corte, quando ha precisato che "le norme tecniche per costruzioni in zone sismiche, stabilite nei decreti interministeriali di cui agli artt. 1 e 3 legge 2.2.1974 n. 64, integrano la fattispecie incriminatrice di cui all'art. 20
della stessa legge. Pertanto la modifica di tali norme tecniche configura una successione temporale di leggi, che è disciplinata dall'art. 2 cod. pen." (Cass. Sez. III, n. 9131 del 19.10.1997, ud. 27.5,1997, Mercelletti, rv. 209361).
Nella fattispecie de qua la delibera del CIPE in data 3.8.1993, liberalizzando il prezzo del pane, o più esattamente sottraendo al Comitato interministeriale prezzi, e quindi indirettamente ai Comitati provinciali prezzi (ex art. 9 D.Lgs. C.P.S. 896/1947), il potere di disciplinare il prezzo del pane, ha modificato il contenuto precettivo della norma incriminatrice prevista e punita dall'art. 14 del D.Lgs. C.P.S. 15.9.1947 n. 896, escludendo dalla portata di questa norma la vendita del pane. Ne deriva che non è più previsto come reato il fatto di vendere o porre in vendere pane a prezzi superiori a quelli stabiliti dai competenti comitati prima della entrata in vigore della anzidetta delibera del CIPE. Si potrebbe obiettare a questa conclusione che la delibera del CIPE non è definitiva, giacché essa stessa non esclude la possibilità di reintervenire amministrativamente sul prezzo del pane ove il relativo mercato rivelasse nuovamente tendenze anomale. Ma l'interprete deve limitarsi a osservare che, ove riprendesse vigore il regime amministrato dei prezzi, si verificherebbe un nuovo caso di successione temporale delle norme incriminatrici, che sarebbe sempre regolato secondo i principi dell'art. 2 cod. pen. (irretroattività della nuova norma incriminatrice, ecc.). Infatti, la applicazione di questi principi è esclusa solo ove si tratti di leggi eccezionali o temporanee (art. 2, comma 4). Ma la norma di cui all'art. 14 del D.Lgs. C.P.S. 896/1947 non può qualificarsi ne' eccezionale ne' temporanea, posto che sono temporanee quelle leggi a cui è lo stesso legislatore a fissare un termine di durata, mentre sono eccezionali quelle leggi emanate per far fronte a situazioni straordinarie (come guerre, inondazioni, terremoti, epidemie, ecc.) e destinate a restare in vigore per tutto il tempo in cui persiste la situazione straordinaria.

6 - Gli altri motivi di ricorso restano assorbiti.

P.Q.M.

La corte annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché il fatto non è preveduto dalla legge come reato.
Così deciso in Roma, il 29 gennaio 1998.
Depositato in Cancelleria il 7 aprile 1998