Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati
Dott. Francesco FAVARA - Primo Presidente F.F.-
Dott. Pasquale PONTRANDOLFI - Presidente di Sezione -
Dott. Francesco AMIRANTE - Presidente di Sezione -
Dott. Massimo GENGHINI - Consigliere -
Dott. Francesco CRISTARELLA ORESTANO - Consigliere -
Dott. Paolo VITTORIA - Rel. Consigliere -
Dott. Alessandro CRISCUOLO - Consigliere -
Dott. Roberto PREDEN - Consigliere -
Dott. Francesco SABATINI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
RO SE, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA PAOLUCCI DÈ CALBOLI 9, presso lo studio dell'avvocato P. SANDULLI, rappresentato e difeso dagli avvocati ANTONIO RO, PIERO SACCO, LUCIANO SEMERARO, giusta delega in calce al ricorso;

- ricorrente -

contro
MINISTERO DELL'INTERNO;

- intimato -

avverso la sentenza n. 503/97 della Corte d'Appello di LECCE, depositata il 21/07/97;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17/12/98 dal Consigliere Dott. Paolo VITTORIA;

udito l'Avvocato Antonio RO, per il ricorrente;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Alberto CINQUE che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. Svolgimento del processo.
1. - L'On. Avv. Giuseppe Caroli conveniva in giudizio il Ministero dell'interno e, con la citazione a comparire davanti al tribunale di Lecce, notificata l'1.6.1993, proponeva una domanda di condanna al risarcimento per fatto illecito.
Esponeva le seguenti circostanze.
Come candidato della lista dello "scudo crociato", aveva partecipato, nel XXV collegio di Brindisi, Lecce e Taranto, alle elezioni per la Camera dei deputati, svoltesi il 14 e 15.6.1987, ma alla proclamazione dei risultati non era stato incluso tra gli eletti.
La sua elezione era stata invece proclamata nella seduta del 21.3.1991 dalla Camera, che, in accoglimento del reclamo da lui proposto, aveva annullato l'elezione dell'ultimo dei candidati eletti nella lista: dalla revisione delle schede valide dell'intero collegio, era infatti risultato che nelle tabelle di scrutinio e nei verbali di più seggi era stato riportato un numero di preferenze inferiori a quelle espresse in suo favore, per complessivi 630 voti. La Camera aveva anche deliberato di trasmettere all'autorità giudiziaria la documentazione elettorale delle sezioni in cui il numero delle preferenze non riportate era stato superiore a 10. L'attore sosteneva d'aver subito un danno patrimoniale e che la relativa responsabilità doveva essere imputata al Ministero dell'interno, tenuto a rispondere del fatto illecito dei componenti dei seggi i quali, con il loro comportamento, doloso o colposo, avevano impedito che la proclamazione della sua elezione fosse compiuta già dall'ufficio centrale circoscrizionale a conclusione delle operazioni di scrutinio.
2. - Il Ministero dell'interno costituitosi in giudizio chiedeva che la domanda fosse dichiarata inammissibile o rigettata nel merito. Sosteneva che gli uffici elettorali di sezione non sono organi del potere esecutivo, si che la responsabilità per il fatto illecito dei suoi componenti non può essere imputata allo Stato;
che il pregiudizio subito dall'attore, costituito dal non aver potuto percepire l'indennità parlamentare prima che la sua elezione fosse stata proclamata dalla Camera non costituiva un danno ingiusto, perché la situazione di interesse del candidato non acquista consistenza di diritto soggettivo se non dopo che egli è proclamato eletto.
3. - La domanda, accolta dal tribunale, è stata invece rigettata dalla corte d'appello con sentenza del 21.7.1997. 4. - La sentenza è stata notificata il 2.9.1997.
L'On. Avv. Giuseppe Caroli ha proposto ricorso per cassazione:
l'atto è stato notificato il 12.11.1997 al Ministero dell'interno, presso l'Avvocatura generale dello Stato e presso l'Avvocatura distrettuale dello Stato di Lecce.
Il Ministero non ha svolto attività difensiva.
Il ricorrente ha depositato una memoria.
Motivi della decisione.
1.1. - La corte d'appello, nella sentenza impugnata, ha osservato che si doveva in primo luogo esaminare la questione, se la responsabilità fatta valere dall'attore per il tipo di fatto illecito dedotto in giudizio, potesse essere imputata al Ministero dell'interno.
La corte lo ha negato.
Ha considerato che lo Stato risponde per il fatto illecito degli organi costituenti l'apparato amministrativo dello Stato-persona, mentre gli uffici elettorali di sezione costituiti per operare nel procedimento per l'elezione della Camera dei deputati, non fanno parte della pubblica amministrazione, perché l'attività da essi svolta si inserisce in quella di verifica dei propri poteri che la Costituzione attribuisce alla stessa Camera.
Le considerazioni conclusive esposte dalla corte d'appello, sono state le seguenti: - "... le soluzioni date alla questione prospettata ... pencolano (passando anche per vie intermedie) tra il difetto di giurisdizione, ove (considerando di natura legislativa anche l'attività svolta dalle Camere per formarsi ed organizzarsi o ritenendo intrinsecamente giurisdizionale la stessa attività riguardata specificamente nell'adozione di deliberazioni incidenti su diritti soggettivi di carattere politico) l'operato delle Camere viene presentato come un'unica, ultima ed esclusiva istanza di sindacato intrinsecamente giurisdizionale, ed il difetto di legittimazione passiva della P.A., ove (considerando sostanzialmente amministrativa l'attività del potere legislativo, volta alla verifica dei suoi poteri) si escludono comunque la riferibilità di tale attività alla P.A. e l'inquadramento di quella, individuale o collegiale, di altri organi, da quel potere promananti, nell'apparato organizzativo statale. Questa Corte ritiene di attenersi all'ultima soluzione, come a. quella che meglio aderisce alle prospettazioni fatte nel presente processo: l'appello deve essere accolto e la domanda introduttiva rigettata".
1.2. - I motivi per cui il ricorrente chiede che tale decisione sia cassata sono stati indicati così: - 1. Violazione dell'art. 2 della L. 20 marzo 1865, n. 2248, All. E (art. 360, comma primo, n. 1, cod. proc. civ.); - 2. Falsa applicazione dell'art. 66 Cost. (art. 360, comma primo, n. 3, cod. proc. civ.); - 3. Violazione dell'art. 28 Cost., dell'art. 2043 cod. civ. ed omessa, insufficiente contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della controversia (art. 360, comma primo, nn. 3 e 5, cod. proc. civ.); - 4. Violazione dell'art. 4 della L. 25 marzo 1958, n. 260, nonché dell'art. 100 cod. proc. civ. (art. 360, comma primo, nn. 3 e 4, cod. proc. civ.).

1.3. Il. ricorso, per le ragioni di seguito esposte e nei limiti di tali considerazioni, è fondato.
2.1. - La decisione impugnata non è conforme a diritto sotto nessuno dei due aspetti che il giudice di secondo grado si è prospettato. 2.2. - L'attore ha proposto una domanda di risarcimento del danno da fatto illecito.
Ha sostenuto che, proclamata dalla Camera la sua elezione a deputato, è rimasto accertato che egli aveva conseguito il numero di voti validi necessari a che la sua elezione fosse proclamata già dall'ufficio centrale circoscrizionale a conclusione del procedimento elettorale;
che la proclamazione da parte dell'ufficio centrale circoscrizionale è mancata perché nel corso delle operazioni di scrutinio presso gli uffici elettorali di sezione erano state occultate preferenze espresse in suo favore;
che dal ritardo con cui ha conseguito l'elezione gli è derivato un danno. Ha altresì sostenuto che la relativa responsabilità andava imputata allo Stato, dovendo esso rispondere del fatto colposo o doloso dei componenti degli uffici elettorali di sezione. Ha individuato nel Ministero dell'interno l'organo dello Stato avente la legittimazione a contraddire alla domanda.
Orbene, conoscere di tale domanda rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.
Le sezioni unite - nella sentenza 23 ottobre 1997 n. 10453 - hanno affermato che la competenza giurisdizionale a conoscere di una domanda di risarcimento del danno spetta, in linea di principio, al giudice ordinario poiché, facendo la parte istante valere in giudizio un diritto soggettivo, rientra nella competenza di questo giudice stabilire tanto se il diritto esista e sia configurabile in concreto, quanto se la situazione soggettiva (dalla cui lesione la parte sostenga esserle derivato un danno) sia tale da determinare, a carico dell'autore del comportamento illegittimo, l'insorgere di un'obbligazione risarcitoria.
2.3. - La giurisdizione del giudice ordinario non può essere esclusa nel caso in esame per motivi inerenti alla ragione della domanda. L'accertamento della responsabilità chiesta al giudice non interferisce, infatti, con l'esercizio del potere, che l'art. 66.Cost. attribuisce a ciascuna Camera, di giudicare dei titoli di ammissione dei suoi componenti.
Presuppone, al contrario, che tale esercizio sia già avvenuto. Deriva, d'altra parte, dal fatto che l'art. 66 Cost. attribuisce alle Camere il potere già veduto, che nel processo davanti al giudice ordinario non possa tornare a discutersi della questione se il candidato avesse conseguito il numero di voti validi necessari alla sua elezione (Sez. Un. 9 giugno 1997 n. 5135; 17 ottobre 1980 n. 5583; 10 marzo 1971 n. 674; 31 luglio 1967 n. 2036). Ma analogo fenomeno si riproduce ogni volta in cui la giurisdizione sulla domanda appartiene a un giudice, e però esula dalla sua competenza giurisdizionale decidere di uno dei punti della controversia, perché esso dà luogo ad una questione conoscere della quale spetta ad altro giudice.
2.4. - Non alle Camere, ma all'apparato amministrativo dello Stato vanno poi ricondotti gli organi costituiti per operare nel procedimento configurato dalle leggi che disciplinano le elezioni politiche e non alle Camere, ma alla Pubblica Amministrazione dello Stato vanno imputati i relativi atti.
A ciò si perviene considerando il complesso della legislazione che regola la materia delle elezioni, politiche, regionali ed amministrative.
Il quale mostra come il rinnovo degli organi elettivi avvenga attraverso un procedimento, che ha il suo atto terminale nella proclamazione degli eletti.
Attribuzione questa che, per l'elezione della Camera dei deputati, la legge assegna all'ufficio centrale circoscrizionale (D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, art. 78 all'epoca vigente ed ora abrogato dall'art.

4.1 lett. d della L. 4 agosto 1993, n. 277; D.P.R. 30 marzo 1957, n. 363, art. 77 e 84 nel testo sostituito dagli artt.

4.1 lett. c e 5.1. lett. b della L. 4 agosto 1993, n. 277) ; per l'elezione del Senato della Repubblica, a tale ufficio ed a quello elettorale regionale (L. 6 febbraio 1948, n. 29, artt. 17 e 19; D. Lgs. 20 dicembre 1993, n. 533, artt. 15 e 17); per le elezioni dei Consigli regionali delle Regioni a statuto ordinario, ancora all'ufficio centrale circoscrizionale ed a quello centrale regionale (L. 17 febbraio 1968, n. 108, art. 15). I risultati di tale procedimento sono soggetti a verifica. La verifica, che rispetto alle elezioni regionali ed a quelle amministrative, è demandata alla giurisdizione ordinaria od a quella amministrativa, alla prima quando si discute di eleggibilità (L. 23 dicembre 1966, n. 1147; L. 17 febbraio 1968, n. 108) alla seconda quando si controverte in materia di operazioni elettorali (L. 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 6), nelle elezioni politiche è
riservata alle Camere (art. 66 Cost.). Le elezioni politiche, nell'ambito del complesso della disciplina della materia elettorale, si caratterizzano però solo per questo specifico tratto: sicché non si giustifica che agli organi che operano nel procedimento elettorale ed agli atti che pongono in essere sia data, nelle elezioni politiche, una qualificazione diversa, da quella che essi hanno nell'ambito degli altri procedimenti elettorali.
La proclamazione degli eletti, che è l'atto terminale del procedimento elettorale (Corte cost. 26 marzo 1993 n. 113), è volto a realizzare uno specifico interesse pubblico, quello alla pronta costituzione delle assemblee elettive, sia pure in una forma provvisoria, che potrà subire in seguito mutamenti (Corte cost. 30 dicembre 1972 n. 216). Strumentale rispetto alla realizzazione di questo interesse pubblico è l'attività di natura amministrativa (Sez. Un. 31 luglio 1967 n. 2036), che i diversi organi svolgono nel procedimento per rendere possibile l'esercizio dei diritti politici dei cittadini, di voto (art. 48 Cost.) e di accesso alle cariche elettive (art. 51 Cost.). La dimostrazione che nel procedimento elettorale si sia in presenza non solo dell'esercizio di una funzione amministrativa, ma di una funzione amministrativa svolta da organi da considerare parte della pubblica amministrazione, è data, in negativo, dalla pacifica loro estraneità al potere giurisdizionale (Sez. Un. 31 luglio 1967 n. 2036; Corte cost. 30 dicembre 1972 n. 216), in positivo, da ciò, che, con l'eccezione delle elezioni politiche, giudice della legittimità delle operazioni elettorali è quello amministrativo. È bensì vero che l'ordinamento conosce casi (un esempio appare esserne l'art. 33.2. lett. d, del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80) in cui la giurisdizione amministrativa si configura a prescindere dalla provenienza degli atti da un'autorità amministrativa (R.D. 26 giugno 1924, n. 1054, art.26; L.6 dicembre 1971, n 1034, artt.2 e 3),
ma, a proposito dei procedimenti elettorali, non è profilabile l'ipotesi ricostruttiva di una funzione amministrativa esercitata da altri soggetti che non siano lo Stato o gli altri enti territoriali, Regioni Province o Comuni, cui si riferisce l'effetto prodotto dal provvedimento che chiude il procedimento, ovverosia la ricostituzione delle rispettive assemblee elettive.
Dunque, con riguardo alle elezioni per la Camera dei deputati, agli uffici elettorali di sezione (art. 34 del D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361), alle operazioni ed agli atti che pongono in essere nel corso delle fasi del procedimento costituite dalla votazione (artt. 42 a 66 del D.P.R. 361) e dallo scrutinio (artt. 67 a 75), ed in particolare con riguardo al verbale delle operazioni in cui è dichiarato il risultato dello scrutinio (artt. 74 e 75), si deve affermare che l'attività posta in essere dagli uffici elettorali di sezione è attività amministrativa di organi amministrativi temporanei facenti parte della Pubblica Amministrazione dello Stato e che si imputa perciò allo Stato la responsabilità derivante dal fatto dei componenti di tali uffici compiuta in violazione del diritto soggettivo pubblico a ricoprire il mandato parlamentare. 3.1. - Restano da svolgere alcune altre considerazioni. 3.2. - Gli argomenti prima esposti giustificano la soluzione che le sezioni unite ritengono di dover dare al problema della collocazione degli uffici elettorali di sezione, soluzione che è diversa da quella affermata nella precedente sentenza 31 luglio 1967 n. 2036. Peraltro, le considerazioni svolte dalla Corte in quella sede, lo furono in un caso in cui la parte pretendeva che il giudice ordinario, in vista dell'affermazione della responsabilità dello Stato, compisse sulle operazioni elettorali un accertamento diverso da quello compiuto sulle stesse operazioni dal Senato (ed analoghi casi sono stati oggetto di esame nelle controversie in cui sono state pronunciate le sentenze 9 giugno 1997 n. 5135 e 17 ottobre 1980 n. 5583 di queste sezioni unite). Ma, come si è avvertito, che non rientri nella giurisdizione del giudice ordinario come di ogni altro giudice conoscere delle questioni che ricadono nell'ambito del potere attribuito dall'art. 66 Cost. alle Camere è certo. E però da questo non deriva che ai giudici ed al giudice ordinario, rispetto ad una domanda di condanna al risarcimento del danno, sia anche sottratto il potere di conoscere degli effetti derivanti dall'accertamento compiuto dalle Camere, che la proclamazione dell'eletto da parte dell'ufficio elettorale circoscrizionale è illegittimamente mancata.
Donde la necessità di prescindere dal modo della convalida degli eletti nell'affrontare il problema della collocazione degli uffici elettorali di sezione o di altri organi che intervengono nel procedimento elettorale.
3.3. - Affermato che la responsabilità dedotta in giudizio dall'attore può essere imputata allo Stato, in questo processo non si presenta una questione di legittimazione processuale del Ministero dell'interno, perché l'Avvocatura dello Stato, nel costituirsi in giudizio, ha negato che la responsabilità fosse riferibile allo Stato, ma non ha indicato in un diverso organo il soggetto legittimato a contraddire (L. 25 marzo 1958, n. 260). 3.4. - La corte d'appello non ha giudicato delle altre questioni poste dal Ministero dell'interno impugnando la sentenza del tribunale, sicché non può profilarsi a tale riguardo il vizio di difetto di motivazione dedotto dal ricorrente nel terzo motivo. Sono le questioni che attengono all'accertamento della configurabilità e della concreta esistenza di un danno ingiusto e del suo ammontare.
Su di esse la corte d'appello, una volta affermatane la giurisdizione, deve dunque pronunciarsi.
4. - Il ricorso nei limiti indicati è accolto.
La sentenza impugnata è cassata ed è dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.
La causa è rinviata alla corte d'appello di Lecce.
Il giudice di rinvio provvederà anche sulle spese di questo giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie per quanto di ragione, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, cassa e rinvia anche per le spese alla Corte d'appello di Lecce.
Così deciso in Roma, il 17 dicembre 1998, nella camera di consiglio delle sezioni unite civili della Corte suprema di cassazione.
Depositato in Cancelleria il 22 marzo 1999