Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Gaetano FIDUCCIA - Presidente -
Dott. Francesco SABATINI - Consigliere -
Dott. Luigi Francesco DI NANNI - Consigliere -
Dott. Antonio SEGRETO - Consigliere -
Dott. Alfonso AMATUCCI - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
AGF SRL già AGF SPA precedentemente M&A s.r.l.- in persona del suo amministratore Unico Sig. Giuseppe Faro, con sede in Milano, elettivamente domiciliata in ROMA VIA SAN SABA 7, presso lo studio dell'avvocato SERGIO MAGLIO, che la difende anche disgiuntamente all'avvocato ENZO MARAZZI, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
COMUNE DI MILANO;

- intimato -

e sul 2^ ricorso n^ 09964/97 proposto da:
COMUNE DI MILANO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA CICERONE 28, presso lo studio dell'avvocato RAFFAELE IZZO, che lo difende anche disgiuntamente agli avvocati ANTONELLA FRASCHINI, SURANO MARIA RITA, giusta delega in atti;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
AGF SRL già AGF SPA precedentemente M&A S.R.L.- in persona dell'Amministratore unico sig. Giuseppe Faro;

- intimata -
avverso la sentenza n. 1015/97 del Pretore di MILANO, emessa il 6.3.97/18.3.97 e depositata il 27/03/97; RG.14461/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 30/04/99 dal Consigliere Dott. Alfonso AMATUCCI;

udito l'Avvocato ENZO MARAZZI;
udito l'Avvocato RAFFAELE IZZO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Vincenzo MACCARONE che ha concluso per il ricorso principale per l'inammissibilità del 1^ motivo ed il rigetto degli altri motivi e per il rigetto del ricorso incidentale.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con sentenza n. 1015 del 1997 il pretore di Milano ha rigettato l'opposizione dell'A.G.F. s.r.l. (già A.G.F. s.p.a. e, prim'ancora, M&A s.r.l.) avverso undici ordinanze sindacali - recanti i nn. 16302, 16303, 16304, 16305, 16306, 16307, 16308, 16309, 16310, 17090, 17091 delle complessive 575 emesse nei suoi confronti, con ciascuna delle quali era stato ingiunto alla predetta società il pagamento della somma di L. 87.900 a titolo di sanzione amministrativa per la violazione dell'art. 16 del regolamento comunale in materia di pubblicità, per aver affisso manifesti pubblicitari senza la prescritta autorizzazione comunale su altrettanti manufatti denominati casco-park, di proprietà della stessa società opponente, che li aveva realizzati in varie strade della città di Milano a seguito di autorizzazione comunale del 25.1.1990.
Ha ritenuto il pretore che tale autorizzazione, rilasciata dal competente settore trasporti e viabilità, concernesse esclusivamente la installazione dei manufatti e non anche la loro utilizzazione per affissioni pubblicitarie, del resto esclusa dalla stessa società istante nella relativa richiesta "salvo espressa diversa comunicazione", e dal contenuto del provvedimento autorizzativo, nel quale si faceva riferimento alla necessità che fosse presentata la prescritta dichiarazione di pubblicità nel caso in cui si fosse inteso utilizzare i manufatti in questione come veicolo pubblicitario. Dichiarazione di pubblicità che - ha ritenuto il pretore - non escludeva affatto la necessità di un'autorizzazione, ma costituiva solo l'inizio di un iter amministrativo nel corso del quale avrebbero dovuto essere apprezzati dall'amministrazione interessi di versi da quelli considerati all'atto dell'autorizzazione per la realizzazione dei manufatti, rilasciata inoltre da un settore dell'amministrazione comunale diverso da quello preposto all'osservanza del la normativa in tema di pubblicità. Del che la società richiedente non poteva non essere consapevole, considerata anche la sua qualifica di operatore professionale del settore pubblicitario, sicché era da escludersi anche per questo la sua buona fede.
Avverso detta sentenza ricorre per cassazione la A.G.F. s.r.l. sulla base di quattro motivi, cui resiste con controricorso il comune di Milano, che propone anche ricorso incidentale affidato ad un unico motivo.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1. I ricorsi vanno riuniti in quanto proposti contro la stessa sentenza.

2. Col primo motivo del ricorso principale è denunciata violazione e falsa applicazione degli artt. 21 e 28 del d.P.R. 639 del 1972, 16 del regolamento comunale di Milano, 18 e 19 della legge n. 241 del 1990 e 10 della legge n. 15 del 1968, nonché omessa motivazione su un punto decisivo della controversia, in riferimento all'art. 360, nn. 3 e 5, c.p.c..
Si duole la ricorrente che il pretore abbia ritenuto (sulla base degli artt. 21 e 28 del d.P.R. n. 639 del 1972) che per l'affissione di manifesti pubblicitari da parte del privato occorre l'autorizzazione comunale, senza tener conto del disposto degli artt. 18 e 19 della legge n. 241 del 1990 e dell'art. 10 della legge n. 15 del 1968. Alla stregua di tali norme il comune avrebbe dovuto concludere il procedimento amministrativo entro trenta giorni dalla presentazione della dichiarazione di pubblicità, mentre il provvedimento di diniego dell'autorizzazione era sopravvenuto dopo circa un anno ed era stato inoltre fondato sull'asserita mancanza di documentazione che, invece, la società istante aveva già prodotto quando aveva richiesto l'autorizzazione all'installazione dei manufatti e che non era comunque esigibile.
Insomma, al momento dell'illegittima adozione del provvedimento amministrativo di diniego, l'autorizzazione doveva ritenersi già concessa in base al silenzio assenso.

2.1. La censura è inammissibile, trattandosi di doglianza per la prima volta prospettata in questa sede.
Con l'atto di opposizione all'ordinanza ingiunzione - che dà luogo ad un giudizio disciplinato dalle regole proprie dei giudizi pretorili civili, nei quali l'effetto devolutivo è limitato dalla causa petendi fatta valere nell'atto introduttivo (Cass., sez. un., 19.4.1990, n. 3271) - non era stato infatti prospettato che il silenzio dell'amministrazione protrattosi per oltre trenta giorni dalla presentazione della dichiarazione di pubblicità avesse valenza significativa ma, invece, che la dichiarazione di pubblicità avesse soddisfatto l'unica condizione cui la possibilità di effettuare affissioni era stata subordinata con un precedente provvedimento autorizzativo.
Il che viene del resto ribadito in questa sede col motivo di cui appresso.

3. Col secondo motivo di ricorso la società A.G.F. appunto si duole, deducendo violazione e falsa applicazione degli artt. 21 e 28 del d.P.R. n. 639 del 1972 e dell'art. 16 del regolamento comunale, che il pretore abbia escluso che il Comune avesse autorizzato l'uso pubblicitario dei manufatti casco park già con l'emissione del nulla osta alla loro installazione sul suolo cittadino.
Avrebbe invece dovuto ritenere che tale autorizzazione era stata concessa alla condizione che l'iter procedurale fosse poi completato con la sola produzione, da parte della società istante, della dichiarazione di pubblicità. E poiché la prevista dichiarazione di pubblicità era stata prodotta, avrebbe dovuto concludere che era stato in tal modo esaurito, sotto il profilo sia sostanziale che formale, il procedimento amministrativo richiesto dall'art. 28 del d.P.R. citato, il quale non prevede che siano richieste e rilasciate più autorizzazioni.
Del resto la A.G.F. aveva chiesto di poter installare i manufatti pubblicitari precisando che li avrebbe usati a tale fine quando ne avesse manifestato l'intendimento.

3.1. La censura è priva di pregio.
In un contesto connotato dal rilievo in fatto che (a) con nota integrativa del 30.11.1989 la (allora) società M&A aveva precisato che i manufatti casco park sarebbero stati "utilizzati per la sola custodia dei caschi dei motociclisti e relativi veicoli, salvo espressa diversa comunicazione" e che (b) nel provvedimento del Settore trasporti, traffico e viabilità del Comune di Milano in data 25.1.1990 era precisato che il nulla osta alla collocazione dei manufatti stessi era subordinato alla condizione che essi non fossero "utilizzati per interessi privati, ne' quale veicolo pubblicitario perché, se dovesse emergere la volontà di utilizzare i manufatti anche come mezzo pubblicitario, codesta società - dovrà produrre regolare dichiarazione di pubblicità presso il competente settore finanze tributarie", il pretore ha escluso che la legittimità della procedura fosse assicurata dalla mera presentazione della prescritta dichiarazione di pubblicità in quanto alla stessa dichiarazione deve far seguito il pedissequo provvedimento autorizzativo. La ricorrente lo nega sulla base dell'art. 28 del d.P.R. n.639 del 1972, il quale, dopo aver previsto che "le pubbliche affissioni costituiscono servizio di esclusiva competenza comunale", stabilisce tra l'altro che il "il comune può tuttavia consentire l'affissione diretta da parte degli interessati, in spazi di loro pertinenza, di manifesti e degli altri mezzi di cui al precedente comma", aggiungendo che "in tal caso è dovuto il pagamento della relativa imposta sulla pubblicità in misura pari ai diritti sulle pubbliche affissioni ridotti del 50%".
Sennonché, sulla base della stessa norma, il pretore ha concluso in senso esattamente opposto.
Il che rende palese come non sia in questione la violazione di tale disposizione ma, assai più semplicemente, se l'autorizzazione all'affissione pubblicitaria (nella specie positivamente necessaria, trattandosi di fattispecie nella quale andava esclusa, in relazione alle dimensioni dello spazio pubblicitario, la possibilità della formazione del silenzio-assenso di cui all'art. 6, quarto comma, del "regolamento comunale per l'imposta sulla pubblicità e diritti sulle pubbliche affissioni") potesse intendersi concessa sulla base del provvedimento autorizzativo della realizzazione del manufatto, che precedeva la necessaria dichiarazione di pubblicità. La quale - ed è questo il punto nodale della controversia - dalla società ricorrente è in sostanza intesa come una sorta di terminativa dichiarazione unilaterale dell'interessato e non anche come atto iniziale di un procedimento amministrativo suscettibile di risolversi in un provvedimento positivo o negativo, secondo quanto invece correttamente ritenuto (prima dall'amministrazione e poi) dal pretore e come reso palese dal fatto che la dichiarazione può essere accettata o respinta (art. 6 del citato regolamento comunale e 21 del d.P.R. n. 639 del 1972) sulla scorta di valutazioni affatto diverse da quelle proprie del settore trasporti, traffico e viabilità già compiute dal Comune, che aveva del resto espressamente escluso l'utilizzabilità dei manufatti come veicolo pubblicitario. Mentre, al contrario, proprio tale destinazione andava specificamente apprezzata a mente dell'art. 16, primo comma, n. 1, del citato regolamento, laddove prevede che il Comune possa consentire l'affissione diretta da parte degli interessati in spazi di loro pertinenza a condizione che "la destinazione all'affissione" sia stata "specificamente approvata" dal Comune.

4. Col terzo motivo viene dedotta violazione e falsa applicazione dell'art. 23 della legge n. 689 del 1981 per avere il pretore escluso la buona fede della società istante benché l'errore sulla sufficienza della sola dichiarazione di pubblicità fosse stato indotto dalla stessa amministrazione all'atto del rilascio dell'autorizzazione all'installazione dei manufatti.

4.1. La doglianza è inammissibile giacché concerne un apprezzamento di fatto compiuto dal giudice del merito, anche in riferimento alla professionalità specifica della società ricorrente, con valutazione non censurata sotto il profilo della congruità della motivazione (art. 360, n. 5, c.p.c.) se non in relazione all'aspetto di cui al motivo che segue.

5. Col quarto motivo la sentenza è censurata per omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione laddove il pretore per un verso ha escluso la buona fede della ricorrente in ordine all'inosservanza delle disposizioni di legge che disciplinano le affissioni pubblicitarie effettuate da privati e, per altro verso, ha compensato le spese proprio in ragione del fatto che le predette disposizioni apparivano "di non sempre facile lettura e collegamento".

5.1. Il motivo è infondato per un duplice ordine di ragioni. Anzitutto perché la buona fede idonea ad escludere l'elemento soggettivo della colpa nell'illecito amministrativo va intesa come ignoranza inevitabile del precetto indotta da un elemento positivo idoneo a determinare un errore scusabile, ad integrare la quale non è evidentemente sufficiente la difficoltà di interpretazione della legge.
In secondo luogo perché il tipo di apprezzamento che il giudice compie ai fini del riconoscimento o della negazione del diritto sostanziale non è connotato da alcun margine di discrezionalità, mentre in ordine alla distribuzione dell'onere delle spese processuali il suo solo limite è costituito dal divieto di porre le spese sostenute da una parte a carico di quella totalmente vittoriosa. Così come, allora, la difficoltà interpretativa della legge non impone al giudice la compensazione, allo stesso modo la compensazione delle spese processuali in ragione di quella ravvisata difficoltà non può essere addotta a suffragio dei motivi di impugnazione con i quali venga censurata l'interpretazione della legge o l'applicazione fattane dal giudice.
La soccombenza è, insomma, situazione che concettualmente precede la regolazione delle spese processuali, il cui contenuto non incide sulla soccombenza ne' sulle fondatezza delle ragioni che la hanno determinata.

6. Dalle svolte considerazioni in ordine ai non superati limiti del potere del giudice di regolare le spese processuali discende l'infondatezza anche del ricorso incidentale col quale, deducendo violazione dell'art. 91 c.p.c., il Comune di Milano si duole che le spese non siano state poste a carico della parte soccombente.

7. In conclusione, i ricorsi vanno rigettati entrambi. Le spese del giudizio di legittimità seguono la prevalente soccombenza della ricorrente in via principale.

P.Q.M.

la corte riunisce i ricorsi, li rigetta entrambi e condanna la A.G.F. s.r.l. a rimborsare al Comune di Milano le spese del giudizio di legittimità, che liquida in L. 30.000, oltre a L. 700.000 per onorari.
Così deciso in Roma, il 30 aprile 1999.
Depositato in Cancelleria il 7 luglio 1999