Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. LUPO Ernesto - Presidente - del 02/07/2009
Dott. CORDOVA Agostino - Consigliere - SENTENZA
Dott. FRANCO Amedeo - est. Consigliere - N. 951
Dott. AMORESANO Silvio - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. GAZZARA Santi - Consigliere - N. 23587/2008
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
PROCURATORE DELLA REPUBBLICA PRESSO IL TRIBUNALE DI NAPOLI;

avverso l'ordinanza emessa il 30 aprile 2008 dal giudice del tribunale di AP, sezione distaccata di Ischia sull'incidente di esecuzione proposto da:
TR NA;

udita nella udienza in Camera di consiglio del 2 luglio 2009 la relazione fatta dal Consigliere Dott. Amedeo Franco;

lette le conclusioni del Procuratore generale con le quali chiede dichiararsi inammissibile il ricorso;

letta la memoria depositata dal difensore di TR NA, con la quale si chiede che il ricorso sia dichiarato inammissibile. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con nota 12 marzo 2008 indirizzata ai carabinieri ed ai comandi di polizia municipale dei comuni dell'isola di Ischia, il Procuratore della Repubblica di AP rilevava che il Gip di AP aveva accolto una richiesta di sequestro preventivo nel comune di Barano sul presupposto della illegittimità della procedura di rilascio di titolo edilizio in sanatoria ai sensi della L.R. n. 10 del 2004, art. 9, trattandosi di opere edilizie non suscettibili di sanatoria perché realizzate in zona sottoposta a vincolo paesaggistico ambientale in assenza di autorizzazione dell'ente preposto alla tutela del vincolo, sicché un eventuale titolo rilasciato in tal modo doveva ritenersi atto inesistente ed inidoneo a legittimare eventuali lavori abusivi effettuati in prosecuzione. Ciò premesso, il Procuratore della Repubblica invitava le autorità di polizia giudiziaria ad effettuare sopralluogo nelle aree interessate da tali lavori sugli immobili interessati dalla procedura di rilascio del titolo in sanatoria al fine di operare sequestro su eventuali lavori di prosecuzione o di recente ultimazione delle opere abusive. TR NA, con istanza 10.4.2008 al giudice del tribunale di AP, sezione distaccata di Ischia, quale giudice dell'esecuzione, espose che con sentenza 9 luglio 2007, divenuta irrevocabile il 31 luglio 2007, era stato dichiarato non doversi procedere nei suoi confronti in ordine ai reati edilizi e paesaggistici contestatile per intervenuta oblazione ed in ordine al reato di cui al capo D) perché estinto per rilascio del titolo edilizio in sanatoria ai sensi della L.R. n. 10 del 2004, art.

9. Ciò premesso propose incidente di esecuzione chiedendo che fosse dichiarato che la suddetta sentenza 9 luglio 2007 era suscettibile di piena esecuzione e che a tale esecutività non era di ostacolo la detta nota del PM che aveva prestato acquiescenza al giudicato.
Il giudice, con l'ordinanza in epigrafe, con lunghissima ed articolata motivazione, osservò, in estrema sintesi:
- che la sentenza nei confronti di TR NA era ormai passata in giudicato;

- che il pubblico ministero con la nota in questione aveva in realtà sollevato conflitto nei confronti di detta decisione, mentre avrebbe dovuto uniformarsi ad essa;

- che quindi la detta doveva considerarsi atto abnorme, in quanto avulso dall'intero ordinamento processuale, sia per la sua singolarità e generalità, sia perché tendeva alla disapplicazione di atti amministrativi, sia perché in contrasto con le norme concernenti l'esecuzione del giudicato;

- che era erronea l'affermazione che il rilascio di un titolo edilizio in sanatoria ai sensi della L.R. n. 10 del 2004, art. 9 doveva ritenersi atto amministrativo inesistente, perché secondo la giurisprudenza amministrativa la nullità e l'inesistenza di un atto amministrativo, all'interno dalla categoria della invalidità, devono essere espressamente previste dalla legge;

- che era irrilevante il parere della Avvocatura Generale dello Stato, perché la funzione interpretativa della legge spetta ai giudici;

- che anche il Tar aveva riconosciuto la legittimità della procedura di rilascio del titolo in sanatoria ai sensi della L.R. n. 10 del 2004, art. 9;
- che il pubblico ministero non aveva impugnato anche altre quattro sentenze con le quali era stata affermata la legittimità della procedura seguita per il rilascio del titolo in sanatoria;

- che la nota aveva anche un contenuto contraddittorio perché sollecitava il sequestro di iniziativa della polizia giudiziaria, mentre, essendo di iniziativa, il sequestro non poteva essere sollecitato mentre era estranea all'ordinamento giuridico la decisione di rimettere la scelta alla polizia giudiziaria;

- che la nota in questione non poteva determinare effetti elusivi, diretti o indiretti, del giudicato formatosi nei confronti di TR NA;

- che non era ammissibile un conflitto sollevato dal pubblico ministero nei confronti di un giudicato penale.
Di conseguenza il giudice dichiarò abnorme, illegittima e giuridicamente inesistente la nota 12 marzo 2008 della Procura della Repubblica di AP;
dichiarò inammissibile il conflitto sollevato dal Procuratore della Repubblica nei confronti della sentenza emessa con riguardo a TR NA nonché nei confronti di altre quattro sentenze che avevano medesimo tenore;
accolse l'incidente di esecuzione della sentenza emessa nei confronti di TR NA;

dispose che il pubblico ministero desse esecuzione a questa sentenza ed alle altre quattro sentenze indicate;
dispose infine che l'ordinanza venisse integralmente comunicata ai carabinieri, alla polizia di Stato, al corpo forestale, alla guardia di Finanza, alle singole stazioni dei carabinieri, ai singoli comandi di polizia municipale di Ischia, nonché alla sopraintendenza per i beni paesaggistici di AP, sia in persona del sopraintendente sia in persona del funzionario responsabile del procedimento. Il Procuratore della Repubblica di AP propone ricorso per cassazione deducendo inosservanza ed erronea applicazione degli artt.665 e 666 cod. proc. pen. ed abnormità della decisione impugnata.
Osserva che il giudice ha riportato una abbondante quanto inutile giurisprudenza in relazione alla inammissibilità di un conflitto che sarebbe stato proposto con la nota indicata nei confronti della sentenza emessa nei confronti di TR NA. Inoltre ha dichiarato abnorme, illegittima e giuridicamente inesistente la nota perché tenderebbe sostanzialmente ad una finalità vietata dalla legge processuale, ossia di impedire l'esecuzione del giudicato penale. Osserva il ricorrente che appare evidente l'artificioso iter motivazionale, ispirato unicamente da un atto interno dell'ufficio di procura, privo di alcuna valenza giurisdizionale, ma mera esplicazione della funzione del pubblico ministero di impulso e coordinamento degli organi di polizia giudiziaria. È una pura invenzione l'apodittica affermazione che con tale nota sarebbe stato sollevato un conflitto con la sentenza emessa nei confronti di TR NA. Si tratta di una vera e propria occasio per intervenire, in modo del tutto illegittimo, arbitrario e censurabile, sulle modalità di organizzazione dell'ufficio del pubblico ministero nell'ambito dei suoi poteri di coordinamento degli organi di polizia. Il giudice dapprima ha ritenuto di imporre arbitrariamente alla P.A. l'esibizione dell'atto riservato, su richiesta della ricorrente. Poi, al fine di potersi ad ogni costo ritagliare uno spazio decisionale e di conferirgli una apparenza di ammissibilità, ha definito la detta nota come atto finalizzato a generare un conflitto contro la sentenza in questione, così intromettendosi indebitamente in settori di azione riservati esclusivamente al PM. Invero la nota nulla disponeva nè poteva disporre in merito al manufatto della TR ed agli altri già oggetto di giudicato. La dichiarazione di abnormità, illegittimità ed inesistenza della nota costituisce una illegittima interferenza in ambiti esclusi dalla giurisdizione del giudice, del tutto in contrasto con ogni profilo di ammissibilità dell'incidente di esecuzione proposto, mentre traspare con evidenza l'intento del giudice di imporre, anche in relazione alla sostenuta legittimità della procedura adottata L.R. n. 10 del 2004, ex art. 9, un proprio punto di vista in modo generalizzato ed insindacabile. Lamenta infine che è proprio la decisione impugnata a costituire un atto abnorme laddove definisce la nota del pubblico ministero atto abnorme nonché quando altrettanto arbitrariamente risulta destinata ad imporsi persino nei confronti degli organi di polizia giudiziaria, cui essa difatti è indirizzata in dispositivo. Si tratta di un provvedimento extra ordinem, estraneo all'ordinamento processuale, poiché recante disposizioni di inammissibilità di un conflitto mai sollevato e per aver pronunciato declaratoria di illegittimità ed abnormità di un atto interno adottato dall'ufficio del P.M. nei confronti del quale il decidente difettava di qualsiasi potere di intervento. Il difensore di TR NA ha depositato memoria con cui eccepisce l'inammissibilità e l'infondatezza del ricorso del pubblico ministero.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Va preliminarmente rilevato che le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate nella memoria del difensore di TR NA, avv. Lorenzo Bruno Molinaro, sono in realtà infondate.
Quanto alla eccezione di inammissibilità per vizio formale per essere stato il ricorso inoltrato a mezzo fax, va osservato che questa circostanza non risulta dagli atti pervenuti a questa Corte. Risulta invece una dichiarazione sottoscritta dal cancelliere della sezione distaccata di Ischia del tribunale di AP apposta sul frontespizio del ricorso del pubblico ministero, attestante che il ricorso stesso è "pervenuto in cancelleria il 22 maggio 2008". Poiché non si dichiara che il ricorso sia pervenuto a mezzo fax o con altro mezzo irregolare, deve ritenersi che il ricorso stesso sia regolarmente pervenuto a mezzo di incaricato della Procura della Repubblica.
Quanto all'eccezione di inammissibilità per carenza di interesse del pubblico ministero ad impugnare il provvedimento del giudice dell'esecuzione (eccezione fatta propria anche dal Procuratore generale nella sua requisitoria scritta), è anch'essa infondata essendo evidente che il pubblico ministero ricorrente non intende ottenere soltanto un risultato teoricamente corretto, ma persegue anche un risultato concretamente favorevole. Ed infatti l'ordinanza impugnata non si è limitata esclusivamente a dichiarare (come pure sarebbe stato possibile e corretto) l'eventuale inefficacia della nota del pubblico ministero nei confronti della sentenza relativa all'immobile della TR passata in giudicata, ma ha anche espressamente dichiarato la stessa nota del 12 marzo 2008 "atto abnorme, illegittimo e giuridicamente inesistente", oltre a dichiarare l'inammissibilità del preteso conflitto ed a disporre l'integrale notificazione della sentenza a tutti gli organi di polizia giudiziaria esistenti sull'isola di Ischia ed alle Soprintendenze di AP e provincia. È quindi del tutto palese la sussistenza di un interesse attuale e concreto del pubblico ministero ad impugnare una ordinanza che ha dichiarato abnorme, illegittimo ed inesistente un provvedimento interno del suo Ufficio legittimamente emanato nell'ambito di esclusivi poteri di coordinamento dell'attività degli organi di polizia giudiziaria. Nel merito, il ricorso è fondato essendo l'ordinanza impugnata abnorme sotto diversi profili.
L'ordinanza impugnata, invero, si basa sull'assunto che il pubblico ministero di AP, con la nota del 18 marzo 2008, invece di uniformarsi alla sentenza 9 luglio 2007 emessa dal giudice della sezione distaccata di Ischia nei confronti di TR NA, avrebbe sollevato un conflitto nei confronti della medesima decisione. Tale apodittico ed ipotetico assunto è però assolutamente sganciato dalla realtà, in quanto dalla nota in questione non emerge nulla che possa essere interpretato come espressione di un conflitto avverso il giudicato emesso nei confronti della TR o come volontà di impedire l'esecuzione del giudicato stesso. Con tale nota, infatti, il Procuratore aggiunto della Repubblica di AP si rivolgeva, peraltro in via riservata, ai comandi di polizia giudiziaria territorialmente competenti per i comuni dell'isola di Ischia, facendo presente che il Gip di AP aveva recentemente emesso provvedimento giurisdizionale con cui aveva ritenuto illegittima la procedura di rilascio di titolo edilizio in sanatoria ai sensi della L.R. n. 10 del 2004, art. 9 in relazione alle opere abusive non suscettibili di sanatoria e realizzate in zone sottoposte a vincolo paesaggistico ambientale, in assenza di autorizzazione da parte dell'ente preposto alla tutela del vincolo. Il pubblico ministero, quindi, rilevava che alla luce di tale orientamento giurisprudenziale, i titoli eventualmente rilasciati con la detta procedura dovevano ritenersi illegittimi e pertanto inidonei a legittimare eventuali lavori abusivi effettuati in prosecuzione sugli immobili interessati. Il pubblico ministero, di conseguenza, invitava la competente polizia giudiziaria ad effettuare un sopralluogo sulle aree coinvolte dalla esecuzione di lavori edilizi sugli immobili interessati da siffatte illegittime procedure di rilascio del titolo in sanatoria, al fine di un eventuale sequestro di iniziativa qualora si fosse constatata la prosecuzione o la recente ultimazione di opere abusive.
È evidente che tale nota costituiva esclusivamente un atto interno dell'ufficio di procura, espressione non di un potere giurisdizionale ma del potere di disposizione che l'ordinamento affida al pubblico ministero nell'esercizio, tra l'altro, della sua funzione di impulso e di coordinamento nei confronti degli organi di polizia giudiziaria. È anche evidente come il contenuto della nota in questione non riguardava affatto gli immobili abusivi realizzati dalla TR e per i quali era già intervenuta la sentenza irrevocabile del 9 luglio 2007 (così come non riguardava gli immobili abusivi che avevano costituto oggetto di analoghe sentenze passate in giudicato), se non altro perché faceva espresso riferimento solo alla prosecuzione o alla recente ultimazione di opere abusive effettuate dopo il rilascio di un illegittimo titolo in sanatoria, e quindi non poteva certamente riguardare le opere abusive oggetto delle sentenze passate in giudicato che, evidentemente, erano state realizzate prima della emanazione del provvedimento in sanatoria (dalle sentenze stesse invece ritenuto legittimo).
Il qualificare detta nota quale atto con il quale il pubblico ministero aveva invece sollevato conflitto nei confronti di alcune decisioni passate in giudicato, appare allora essere in realtà un artificioso escamotage al fine di intervenire sulle modalità di organizzazione dell'ufficio del pubblico ministero nell'ambito dei poteri ad esso riservati di coordinamento degli organi di polizia giudiziaria nonché al fine di mascherare sotto le vesti dell'incidente di esecuzione una questione di interpretazione della legislazione statale e regionale in materia di condono edilizio e di imporre un particolare orientamento ermeneutico in modo generalizzato ed insindacabile, e non invece legittimamente nell'ambito giurisdizionale e con efficacia limitata al singolo caso deciso. Viene alla mente l'ord. n. 150 del 2009 della Corte costituzionale, la quale - in relazione ad una questione di legittimità costituzionale del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, comma 26, lett. a), convertito, con modificazioni, dalla L. 24 novembre 2003, n. 326, sollevata in sede di incidente di esecuzione - dichiarò
manifestamente inammissibile la questione, parlando di "improprio tentativo di ottenere da questa Corte l'avallo della (diversa) interpretazione della norma suggerita dal rimettente, così rendendo chiaro un uso distorto dell'incidente di costituzionalità" e di "palese tentativo di mascherare sotto le vesti dell'incidente di legittimità costituzionale una questione meramente interpretativa". La reale natura delle finalità perseguite sembra risultare anche dal fatto che l'ordinanza impugnata, che asseritamente dichiara di risolvere un incidente di esecuzione sollevato da TR NA in riferimento alla sentenza irrevocabile emessa nei suoi confronti a causa del preteso conflitto promosso dal pubblico ministero, manifesta poi l'intento arbitrario di imporsi perfino agli organi di polizia giudiziaria disponendo addirittura la notificazione integrale, a cura della cancelleria, dell'ordinanza stessa "alla compagnia Carabinieri di Ischia, al Commissariato della Polizia di Stato di Ischia, al Comando del Corpo forestale dello Stato di Ischia, alla Tenenza della Guardia di Finanza di Ischia, ai Comandi delle Stazioni Carabinieri di Ischia, Forio, Barano d'Ischia, Serrara Fontana, Casamicciola e Lacco Ameno, nonché alla Soprintendenza per i Beni architettonici e per il paesaggio e per il Patrimonio artistico ed etnoantropologico di AP e Provincia, sia in persona del Soprintendente, sia in persona del funzionario responsabile del procedimento, arch. Paolo Mascilli Migliorini".
L'abnormità dell'ordinanza impugnata emerge anche dal fatto che essa, a ben vedere, si fonda, in realtà, anche su una erronea considerazione della funzione giurisdizionale e degli effetti delle sentenze, contrastante con il sistema delineato dalla Costituzione. L'ordinanza impugnata, invero, sembra partire dall'idea che le sentenze passate in giudicato abbiano una sorta di efficacia erga omnes anche per quanto concerne i principi di diritto e le soluzioni ermeneutiche su cui si fondano - tanto che costruisce come atto che promuove un conflitto la nota del p.m. che sostiene una diversa interpretazione -, mentre è noto che nel nostro ordinamento le sentenze di tutti i giudici (ivi comprese quelle di questa Corte, alla quale pure è attribuita una funzione nomofilattica) hanno una efficacia limitata al caso concreto, non vigendo il principio dello stare decisis.
Pertanto, il fatto che la sentenza emessa nei confronti di TR NA (come le altre quattro decisioni richiamate dalla ordinanza impugnata) abbia statuito, sia pure con statuizione divenuta irrevocabile, che sia legittimo il titolo in sanatoria rilasciato alla TR con la procedura di cui alla L.R. Campania n. 10 del 2004, art. 9 (nonostante si trattasse di immobili realizzati in aree sottoposte a vincolo paesaggistico ambientale e nonostante mancasse una autorizzazione dell'ente preposto alla tutela del vincolo), ha chiaramente efficacia solo nei confronti della TR e solo con riguardo alle specifiche condotte ed opere abusive oggetto di quel processo, e non comporta assolutamente che una diversa ed opposta interpretazione non possa legittimamente e correttamente essere adottata (evidentemente con riferimento a condotte ed opere diverse o successive rispetto a quelle ormai coperte dal giudicato) da altri giudici del medesimo tribunale o propugnata dall'Ufficio del pubblico ministero.
D'altra parte, va anche ricordato che sulla questione la giurisprudenza di questa Corte è assolutamente concorde e costante nell'affermare il principio di diritto secondo cui, in materia edilizia, le opere abusive realizzate in aree sottoposte a vincolo a tutela degli interessi idrogeologici, ambientali e paesistici possono ottenere la sanatoria ai sensi del D.L. n. 269 del 2003, art. 32, commi 25, 26 e 27, convertito con L. 24 novembre 2003, n. 326, solo per gli interventi edilizi di minore rilevanza (corrispondenti alle tipologie di illecito di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell'Allegato 1;
restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria), che siano conformi agli strumenti urbanistici (abusi formali), e previo parere favorevole dell'autorità preposta al vincolo. Sicché sono escluse dal condono tutte le nuove costruzioni realizzate, in assenza o in totale difformità dal titolo edilizio in zona assoggettata ad uno dei suddetti vincoli (cfr. ex plurimis, Sez. 3, 10.5.2005, n. 33297, Palazzi, m. 232186; Sez. 3, 11.6.2008, n. 37273, Carillo;
Sez. 3, 26.10.2007, n. 45242, Tirelli). In particolare, proprio con riferimento all'invocata applicazione della procedura di cui alla L.R. Campania n. 10 del 2004, art. 9 e ad opere abusive realizzate nel territorio dell'isola di Ischia, questa Corte ha ribadito che gli abusi edilizi in zona sottoposta a vincolo paesaggistico non sono condonabili se non negli stretti limiti di cui al D.L. 30 settembre 2003, n. 269, art. 32 convertito con modificazioni nella L. 24 novembre 2003, in quanto la normativa regionale non può essere interpretata in un senso che si porrebbe in conflitto con la legge nazionale, ma deve ritenersi operativa soltanto per le costruzioni in zona non sottoposta a vincolo (Sez. 3, 9 gennaio 2009, n. 10703, Perna, non massimata sul punto). Anche nel merito, quindi, le disposizioni impartite dal pubblico ministero agli organi di polizia giudiziaria erano pienamente legittime e non costituivano certo, come ipotizzato dalla ordinanza impugnata, un atto abnorme o un atto che promuoveva un conflitto contro una sentenza passata in giudicato. Ed infatti il Procuratore della Repubblica, richiamando un orientamento interpretativo seguito dal Gip del tribunale di AP (e conforme ai principi costantemente affermati in materia da questa Corte)j, aveva semplicemente invitato i comandi di polizia giudiziaria ad effettuare un sopralluogo sulle opere in corso e su quelle di recente esecuzione, che risultassero poste in essere su immobili oggetto di sanatoria edilizia concessa illegittimamente secondo la procedura semplificata delineata dalla L.R. n. 10 del 2004, art. 9, nulla disponendo in merito all'immobile della ricorrente TR o ad altri immobili, almeno relativamente a tutte quelle attività edilizie in cui ogni profilo di penale rilevanza risultasse definitivamente sottoposto a giudicato penale. In definitiva, l'ordinanza impugnata, che ha dichiarato (peraltro sulla base di argomentazioni infondate ed inconferenti) abnorme, illegittima ed inesistente la nota in questione, si risolve in una illegittima interferenza in ambiti esclusi dalla giurisdizione del decidente ed in contrasto con ogni profilo di ammissibilità dell'incidente di esecuzione proposto, e pertanto in un provvedimento abnorme, perché extra ordinem ed estraneo all'ordinamento processuale, in quanto reca dichiarazione di inammissibilità di un conflitto mai sollevato dal pubblico ministero ed in alcun modo configurabile nei confronti della sentenza passata in giudicato e della sua esecutività (o degli altri titoli esecutivi richiamati nel dispositivo), ed in quanto ha pronunciato declaratoria di abnormità, illegittimità ed inesistenza nei confronti di atti interni adottati dall'Ufficio del pubblico ministero in relazione ai quali il giudice a quo difettava di qualsiasi potere di intervento.
L'ordinanza impugnata deve dunque essere annullata senza rinvio.

P.Q.M.

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE annulla senza rinvio l'ordinanza impugnata. Così deciso in Roma, nella sede della Corte Suprema di Cassazione, il 2 luglio 2009. Depositato in Cancelleria il 16 ottobre 2009