Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. MANNINO Saverio - Presidente - del 25/06/2014
Dott. GRILLO Renato - Consigliere - SENTENZA
Dott. ORILIA Lorenzo - Consigliere - N. 1967
Dott. SCARCELLA Alessio - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. ANDRONIO Alessandro - rel. Consigliere - N. 15938/2014
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
RD IA, nata il [...];
PA Giovambattista, nato l'[...];
RD NI, nato il [...];
AP RC, nato il [...];
avverso la sentenza della Corte d'appello di Catania del 18 settembre 2013;
visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso;

udita la relazione svolta dal consigliere Dott. ANDRONIO Alessandro M.;
udito il Pubblico Ministero, in persona del sostituto procuratore generale Dott. BALDI Fulvio, che ha concluso per il rigetto del ricorso;

uditi, per gli imputati, gli avv.ti Musco Enzo e Di Paola Carmelo. RITENUTO IN FATTO
1. - Con sentenza del 18 settembre 2013, la Corte d'appello di Catania ha confermato la sentenza del Tribunale di Ragusa del 14 luglio 2010, con la quale, per quanto qui rileva: gli imputati RD IA e PA erano stati condannati, per il reato di cui agli artt. 110, 48 e 480 c.p. (così riqualificato il reato originariamente contestato ex art. 479 c.p.), per avere, in concorso tra loro, la prima in qualità di proprietaria del terreno, il secondo in qualità di progettista e direttore dei lavori, tratto in inganno i tecnici e i componenti della commissione edilizia comunale, i quali avevano rilasciato il permesso di costruire n. 364 del 2006, presentando una dichiarazione mendace circa il non asservimento dell'area da edificare a costruzioni già edificate in base ad autorizzazioni del 1966 (capo a); tutti gli imputati indicati in epigrafe erano stati condannati, per il reato di cui all'art. 110 c.p. e del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 44, comma 1, lett. c), per avere, in concorso tra loro, RD IA quale proprietaria del terreno, PA quale progettista e direttore dei lavori, RD NI e AP quali esecutori dei lavori, eseguito l'edificazione del manufatto di cui al progetto presentato al Comune con permesso di costruire illegittimo, perché emesso sul falso presupposto del non asservimento dell'area da edificare a costruzioni già edificate.
2. - Avverso la sentenza gli imputati hanno proposto, tramite i difensori, un unico ricorso per cassazione, chiedendone l'annullamento.
2.1. - Con un primo motivo di doglianza, si rilevano la violazione di legge e la carenza e contraddittorietà della motivazione relativamente all'esistenza del vincolo di inedificabilità dell'area oggetto del rilascio del titolo edilizio da parte del Comune, con riferimento ad un pregresso asservimento di detta area relativamente ad edifici edificati prima dell'entrata in vigore della cosiddetta "legge Bucalossi". La difesa afferma che l'asservimento riguardava una precedente edificazione assentita con il progetto n. 682 del 1986, come tale desunto dalla sentenza del Tar Sicilia n. 1643 del 1985. Sostiene, però, che tale decisione non avrebbe potuto essere utilizzata, in quanto fondata sul presupposto, pacificamente insussistente, della vigenza e dell'operatività di un programma di fabbricazione comunale, dal quale risultava un indice di edificabilità in concreto violato. Secondo la difesa, le limitazioni al diritto di edificare potrebbero risultare solo da una norma avente valore di legge e non da meri atti amministrativi, con la conseguenza che nessun asservimento avrebbe potuto essere ritenuto sussistente nel caso di specie. Tale programma di fabbricazione, del resto, era stato ritenuto non vigente e non operante - in quanto semplicemente adottato dall'autorità comunale, ma mai approvato dall'autorità regionale - con la sentenza di questa Corte n. 22541 del 2008. In detta pronuncia si era, in particolare, precisato che, in forza della L. Urbanistica n. 1150 del 1942, artt. 34 e 36, i regolamenti edilizi con annessi programmi di fabbricazione entrano in vigore e acquistano efficacia e operatività solo ed esclusivamente a seguito della loro approvazione da parte della Regione, non essendo sufficiente la loro adozione da parte dell'autorità comunale. In mancanza di una prescrizione legale o regolamentare -prosegue la difesa - non sarebbe neppure astrattamente configurabile un vincolo di asservimento volumetrico, anche per la concreta e oggettiva impossibilità di stabilire quale sia l'esatta superficie dell'area asservita. Nè tale indice avrebbe potuto essere ricondotto alla disciplina di cui alla L. n. 765 del 1967, art. 17, in forza del quale, nei comuni sprovvisti di uno strumento urbanistico generale, la nuova edificazione era soggetta al limite volumetrico di 1,5 m3 per metro quadrato, perché la disciplina anzidetta era applicabile solo a partire dal 1 settembre 1968, e non poteva trovare applicazione, perciò, nei confronti di edifici le cui licenze edilizie fossero state rilasciate dal Comune prima del 31 agosto 1968; cosa avvenuta nel caso di specie, in cui il nullaosta edilizio era stato rilasciato nel febbraio 1968. Gli elementi di fatto prospettati dalla difesa sarebbero stati travisati dalla sentenza emessa in sede di impugnativa del provvedimento di riesame (Cass., sez. 3^, 30 aprile 2009, n. 21177), perché in tale pronuncia si sarebbe fatto riferimento ad una cessione di cubatura da parte del proprietario del fondo a favore del proprietario del fondo contiguo, onde consentire il rilascio della concessione a costruire nel rispetto del rapporto volumetrico prescritto. La difesa contesta, inoltre, l'affermazione della Corte d'appello secondo cui il Comune si era determinato a rilasciare il permesso di costruire solo a seguito della certificazione di non asservimento dell'area, a firma di PA e RD IA, perché non si sarebbe considerato che la richiesta di tale certificazione rientrava tra quelle di mera routine e che il Comune non aveva comunque mai revocato il permesso di costruire, neanche dopo il sequestro preventivo dell'area. 2.2. - Con un secondo motivo di doglianza, si rilevano la violazione di legge, nonché la carenza e contraddittorietà della motivazione quanto alla reversibilità dell'asservimento. Secondo i ricorrenti, anche dando per ammesso un asservimento di tipo negoziale, esso non avrebbe potuto essere considerata irreversibile, come erroneamente ritenuto dai giudici di merito, perché l'ente locale avrebbe comunque conservato il potere di modificare gli strumenti urbanistici, consentendo l'edificazione prima negata. Una tale modificazione - prosegue la difesa - era avvenuta nel caso di specie ad opera del decreto dirigenziale n. 120 del 2006 dell'Assessorato regionale, di approvazione del nuovo piano regolatore generale del Comune, dal quale risultava la concreta edificabilità dell'area in questione secondo i parametri e gli indici edificatori in concreto applicati nell'approvazione del progetto n. 364 del 2006, rilasciata a favore dei ricorrenti. Scorretta sarebbe, sul punto, l'affermazione dei giudici di merito secondo cui i lotti interclusi - come quello di specie - pur in presenza del nuovo piano regolatore, possono ritenersi edificabili solo se non precedentemente asserviti ad altre edificazioni. Sarebbe, infatti, insuperabile il dato secondo cui tutte le "aree bianche", come quelle oggetto del progetto approvato n. 364 del 2006, comprese nell'ambito della "zona omogenea bis satura", risultano ormai dotate di "autonoma suscettibilità edificatoria", disposta ex novo direttamente dalle nuove previsioni del decreto dirigenziale n. 120 del 2006. La difesa ricorda, in particolare, che, in tema di rapporti con un preesistente programma di fabbricazione, la giurisprudenza amministrativa ha statuito che, in sede di formazione ex novo del piano regolatore generale in sostituzione di un precedente programma di fabbricazione, la discrezionalità dell'autorità amministrativa è massima e la valutazione d'insieme della generalità dei problemi dell'intero territorio comunale e in re ipsa.
2.3. - Con un terzo motivo di doglianza, si rilevano la violazione di legge e la carenza e contraddittorietà della motivazione quanto alla valutazione dell'ulteriore nuova disciplina dell'edificabilità dell'area. Sostiene la difesa di avere documentalmente provato, mediante la produzione del certificato di destinazione urbanistica del 13 gennaio 2010, che i terreni in questione ricadono, in virtù della delibera di adeguamento agli elaborati e alle norme tecniche attuative del piano regolatore generale, in area denominata "WBl- Edifici e contesti edificati residenziali". La difesa ritiene che la sopravvenuta edificabilità dell'area determini, ai sensi dell'art. 2 c.p., comma 2, il venir meno del disvalore penale del falso in ipotesi commesso, nonché il venir meno della non concedibilità del permesso di costruire, con conseguente non punibilità delle condotte ascritte agli imputati. Secondo la difesa, in altri termini, la modificazione degli strumenti urbanistici successiva alla commissione del falso renderebbe tale falso non punibile in quanto innocuo. La sentenza sarebbe inoltre erronea nella parte in cui attribuisce agli imputati PA e RD IA la conoscenza delle limitazioni risalenti ad un progetto di quarant'anni prima, senza considerare che fino a tutto il 1978 le licenze edilizie non venivano trascritte presso la conservatoria dei registri immobiliari;
d'altronde - prosegue la difesa - la richiesta da parte della commissione edilizia comunale di un certificato di non asservimento era una inchiesta di mera routine, che non presupponeva che gli imputati dovessero svolgere ricerche sul punto.
2.4. - Si deduce in quarto luogo, l'erronea applicazione dell'art. 480 c.p., perché il falso per induzione non può essere ritenuto sussistente ogniqualvolta in capo al soggetto tratto in inganno vi sia la pratica possibilità di verificare la dichiarazione, nonché il potere-dovere di controllo della stessa. L'attestazione di non asservimento dell'area era - secondo la difesa del tutto ininfluente - in quanto l'ufficio tecnico del Comune avrebbe avuto il dovere di istruire la pratica verificando l'edificabilità dell'area e il rispetto dei parametri urbanistici e controllando che la cubatura fosse libera e che la dichiarazione dei privati non fosse errata o mendace.
2.5. - Con un quinto motivo di doglianza, si deducono l'insussistenza del reato addebitato a RD NI e AP RC, nonché l'erronea applicazione delle norme urbanistiche vigenti nel comune di Ragusa. Si lamenta, in particolare, che i giudici di merito avrebbero disapplicato la concessione edilizia rilasciata dal Comune, mai revocata dallo stesso pur nella pendenza del processo penale. La difesa ribadisce, sotto tale profilo, le censure già mosse all'interpretazione data dal giudice di primo grado dell'art. 68 delle norme tecniche di attuazione ed afferma che tale clausola deve essere interpretata nel senso che i lotti interclusi - quale quello oggetto del caso di specie - divengono edificabili qualora le aree adiacenti siano edificate. Sarebbe scorretto ritenere - come fanno i giudici di merito - che la nuova destinazione urbanistica dell'area non ha rilievo perché la condotta degli imputati è preesistente e, dunque, l'illecito si è comunque già consumato. La difesa sostiene infatti che, in materia di reati edilizi, la sopravvenuta legittimità della costruzione eliminerebbe il reato attraverso un'automatica sanatoria.
CONSIDERATO IN DIRITTO
3. -Il ricorso è infondato.
3.1. - Con il primo motivo di doglianza, la difesa sostanzialmente sostiene che l'asservimento del terreno ritenuto sussistente dei giudici di merito nasceva da un programma di fabbricazione del Comune risalente al 1966 e privo di efficacia, perché mai approvato da parte dell'autorità regionale, il quale fissava l'indice volumetrico in 9 m3 per metro quadro.
Tale circostanza risulta puntualmente smentita - con valutazione in punto di fatto, e perciò insindacabile in questa sede - dai giudici di primo e secondo grado, i quali, con motivazioni pienamente logiche e coerenti, evidenziano che l'area in questione era asservita, in forza di cessione di cubatura, all'edificio realizzato da RD ZI su un lotto limitrofo in forza del progetto numero 682 del 1966, approvato con nullaosta del 1 febbraio 1968 e successiva variante. Tale profilo era stato definitivamente accertato con la sentenza del Tar Sicilia n. 1643 del 1985, con la quale era stato rigettato il ricorso proposto avverso il diniego di concessione edilizia per l'edificazione in tale area (provvedimento del sindaco di Ragusa del 27 luglio 1978). Dalla sentenza di primo grado emerge, poi, un decisivo elemento non preso in considerazione nel ricorso per cassazione: l'imputato RD NI, erede del precedente proprietario dell'area, aveva richiesto al Comune, in data 17 luglio 1996, il rilascio di un certificato attestante che le particelle in questione erano asservite ai due edifici realizzati in forza dei progetti n. 681 e 682 del 1966. Tale certificazione attestante l'asservimento era stata rilasciata dal Comune di Ragusa il 25 luglio 1996. E tale atto si pone in diretto contrasto con la dichiarazione rilasciata dagli interessati l'11 aprile 2007, su richiesta del Comune di Ragusa secondo cui le particelle in questione non erano invece asservite ad altre costruzioni.
Deve farsi integrale richiamo, sul punto, a quanto già affermato da questa sezione con la sentenza 30 aprile 2009, n. 21177, emessa nell'ambito del presente procedimento in sede di ricorso avverso il provvedimento del Tribunale del riesame sul sequestro preventivo dell'immobile. In tale pronuncia, si chiariscono, in particolare, i confini e le caratteristiche dell'istituto dell'asservimento di terreno per scopi edificatori" o "cessione di cubatura". E, in particolare:
a) l'istituto dell'asservimento ha carattere atipico e consiste nell'accordo tra proprietari di aree contigue, aventi la stessa destinazione urbanistica, in forza del quale il proprietario di un'area cede una quota di cubatura edificabile sul suo fondo per permettere all'altro di disporre della minima estensione di terreno richiesta per l'edificazione, ovvero di realizzare volumi maggiori di quella consentiti dalla superficie del fondo di sua proprietà;
b) gli effetti che ne derivano hanno carattere definitivo e irrevocabile, perché integrano una qualità oggettiva dei terreni e producono una minorazione permanente della loro utilizzazione da parte di chiunque ne sia il proprietario;

c) il vincolo di asservimento si costituisce con il rilascio finale del titolo edilizio, il quale crea un nuovo lotto di pertinenza urbanistica dell'edificio, che non coincide con i confini di proprietà e ha una consistenza indipendente rispetto ai successivi interventi nelle aree medesime, derivandone l'impossibilità di assentire e di richiedere ulteriori eccedenti realizzazioni di volumi costruttivi sul fondo asservito.
E in tale quadro, i giudici di merito evidenziano, del tutto correttamente, che l'eventuale illegittimità dell'asservimento o anche solo della richiesta dell'attestazione di tale asservimento avrebbe dovuto essere contestata dagli interessati nel corso del procedimento amministrativo, cosa non avvenuta nel caso di specie;

con la conseguenza che le considerazioni svolte dalla difesa circa il regime urbanistico dell'area all'epoca dell'asservimento risultano irrilevanti.
In altri termini non ha alcun rilievo stabilire se, al momento della costituzione di quel vincolo, nel Comune esistesse un regolamento edilizio ritualmente approvato dall'autorità competente ovvero se, in carenza di un qualsiasi strumento di pianificazione, trovasse applicazione la disciplina legislativa generale. Ciò che rileva è, infatti, che attraverso la costituzione di quel vincolo, si è creato un regime urbanistico-edilizio peculiare per le aree interessate;

regime pienamente in essere al momento della commissione del reato. Ne discende l'infondatezza del primo motivo di ricorso. 3.2. - Dalle considerazioni appena svolte discende l'infondatezza anche del secondo motivo di ricorso, perché con esso si vuole sostenere - in contrasto con i principi appena enunciati - che l'asservimento del fondo sarebbe privo del carattere della irreversibilità, mentre, come si ricordato, esso comporta, per sua natura, una modificazione definitiva della potenzialità edificatoria del terreno asservito.
Del pari infondate sono - per le stesse ragioni - le considerazioni svolte con il secondo e il terzo motivo di ricorso con cui si tende a dimostrare che, successivamente alla commissione del reato, gli strumenti urbanistici sarebbero stati modificati nel senso di consentire l'edificazione concretamente autorizzata e poi realizzata sulla base del permesso di costruire oggetto dell'imputazione. Tale assunto si pone, infatti, in contrasto con quanto sopra affermato circa l'assoluta irrilevanza delle modificazioni della disciplina urbanistica successive all'asservimento. E del resto, tali modificazioni, dato il carattere di generalità degli strumenti di pianificazione urbanistica, sono intrinsecamente inidonee a modificare o estinguere gli specifici limiti alla potenzialità edificatoria esistenti su uno specifico terreno in forza di un atto di asservimento.
3.3. - Quanto, poi, ai profili della mancanza di conoscenza dell'esistenza dell'asservimento da parte degli imputati e della cosiddetta innocuità del falso, oggetto del terzo del quarto motivo di ricorso, deve, in primo luogo richiamarsi quanto già rilevato sub 3.1. circa l'esistenza di uno specifico atto attestante l'asservimento emesso dal Comune in data 25 luglio 1996 proprio su richiesta di uno degli imputati;
atto conosciuto da RD IA e da PA, evidentemente interessati e dichiarare il falso per ottenere il titolo abilitativo. E ciò, a fronte delle generiche considerazioni dei ricorrenti circa una meramente asserita oggettiva difficoltà di conoscere l'esistenza di tale asservimento. Deve in secondo luogo evidenziarsi che l'accertamento dei presupposti per la formazione dell'atto amministrativo può essere normalmente condotto - come avvenuto nel caso di specie - sulla base di documentazione certificazioni provenienti dal soggetto interessato;
con la conseguenza che l'atto stesso si basa proprio sulla veridicità di tali attestazioni dichiarazioni. E l'esistenza di poteri-doveri di controllo della pubblica amministrazione non fa venire meno la falsità dell'autocertificazione, che è stata concepita dal legislatore al preciso scopo di semplificare le procedure di accertamento della pubblica amministrazione. Ed è evidente - secondo la corretta valutazione dei giudici di merito - che nella specie la ragione determinante dell'emanazione del permesso di costruire è stata proprio la dichiarazione di non asservimento del terreno proveniente dagli imputati, perché tale dichiarazione era stata resa in risposta a una specifica richiesta dell'amministrazione sul punto. Trova perciò applicazione il principio, costantemente affermato da questa Corte, secondo cui il falso può essere considerato innocuo solo nel caso in cui non incida sul contenuto dell'atto (ex plurimis, sez. 5^, 21 aprile 2010, n. 35076, rv. 248395; sez. 5^, 17 ottobre 2013, n. 2809, rv. 258946); ipotesi che evidentemente non ricorre nel caso di specie.
3.4. - Manifestamente infondate sono, poi, le considerazioni svolte con il terzo e il quinto motivo di ricorso relativamente ad una pretesa incidenza delle modifiche degli strumenti urbanistici, successive alla commissione di reati per i quali qui si procede, tale da escludere la punibilità degli stessi.
È sufficiente qui ricordare che l'art. 2 c.p., comma 2, richiamato dai ricorrenti a tale proposito - il quale prevede che nessuno può essere punito per un fatto che, secondo una legge posteriore, non costituisce reato - non può mai trovare applicazione in relazione alle modificazioni degli strumenti urbanistici successive alla commissione del reato, perché tali strumenti non sono riconducibili alla categoria delle fonti del diritto (e, dunque, alla "legge posteriore"), ma alla diversa categoria degli atti amministrativi generali, essendo dotati, appunto, del solo requisito della generalità e non anche di quello della astrattezza. E il riferimento contenuto nel ricorso all'istituto della "sanatoria edilizia", attualmente disciplinata dell'art. 36 e D.P.R. n. 380 del 2001, art. 45, comma 2, non conferma, ma anzi smentisce, la prospettazione difensiva.
Dal combinato di tali disposizioni emerge, infatti, che il presupposto necessario per l'estinzione dei reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche è il rilascio della sanatoria, che ha a sua volta, quale presupposto necessario, l'espletamento del relativo procedimento su iniziativa degli interessati;
procedimento che nel caso di specie non si è mai svolto.
Nè può sostenersi - come fanno i ricorrenti - che la modificazione degli strumenti urbanistici renderebbe innocuo il falso commesso dagli imputati. Infatti, anche a prescindere dall'assorbente considerazione che l'innocuità del falso deve essere valutata al momento della sua commissione, deve rilevarsi che l'oggetto di tale falso è l'asservimento del terreno, che non è comunque venuto meno - in considerazione quanto sopra osservato - a seguito della modificazione gli strumenti urbanistici.
Quanto, infine, al sindacato del giudice penale sull'atto amministrativo, deve qui richiamarsi il principio, costantemente affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, secondo cui il giudice penale, nei casi in cui nella fattispecie di reato sia previsto un atto amministrativo ovvero l'autorizzazione del comportamento del privato da parte di un organo pubblico, non deve limitarsi a verificare l'esistenza ontologica dell'atto o provvedimento amministrativo, ma deve verificare l'integrazione o meno della fattispecie penale, in vista dell'interesse sostanziale che tale fattispecie assume a tutela, nella quale gli elementi di natura extra-penale convergono organicamente, assumendo un significato descrittivo (sez. 3^, n. 21177/2009, cit., con ampi riferimenti giurisprudenziali). E ciò vale a maggior ragione nel caso di specie, in cui l'illegittimità dell'atto amministrativo è diretta conseguenza del falso posto in essere dagli imputati. 4. - Ne consegue il rigetto del ricorso, con condanna dei ricorrenti al pagamento delle spese processuali.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, il 25 giugno 2014.
Depositato in Cancelleria il 6 ottobre 2014