Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Ferdinando ZUCCONI GALLI FONSECA - Primo Presidente -
Dott. Franco BILE - Presidente di Sezione -
Dott. Francesco AMIRANTE - Presidente di Sezione -
Dott. Gaetano GAROFALO - Consigliere -
Dott. Vincenzo CARBONE - Consigliere -
Dott. EP IANNIRUBERTO - Consigliere -
Dott. Rafaele CORONA - rel. Consigliere -
Dott. NI OLLA - Consigliere -
Dott. IO Rosario VIGNALE - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
IB VA, IB IO, IB AR, IB MA ES, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA FLAMINIA 167, presso lo studio dell'avvocato GUIDO MARIMONTI, che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato GIORGIO STELLA RICHTER, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrenti -

contro
COMUNE DI ROMA, in persona del Sindaco pro-tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA TEMPIO DI GIOVE 21, presso gli Uffici dell'Avvocatura Comunale, rappresentato e difeso dall'avvocato DANIELA BARBICINTI, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

nonché contro
MINISTERO DELLA DIFESA, in persona del Ministro pro-tempore, domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- controricorrente -

nonché a seguito di ordinanza dibattimentale in data 26/06/1998 di integrazione del contraddittorio nei confronti di
COMANDO GENERALE DELL'ARMA DEI CARABINIERI;

- intimato -

per regolamento di giurisdizione del Tribunale di ROMA, emessa il 12/10/96;
udita la relazioni della causa svolta nella pubblica udienza del 29/01/99 dal Consigliere Dott. Rafaele CORONA;

uditi gli avvocati Giorgio STELLA RICHTER, per ricorrenti, Cinzia MELILLO dell'Avvocatura Generale dello Stato, per il Ministero della Difesa, Daniela BARBICINTI, per il Comune di Roma;

udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. NI LO CASCIO che ha concluso per l'accoglimento, giurisdizione del giudice ordinario.
SVOLGIMENTO PROCESSO
1.- Con atto notificato il 17 aprile 1996 al Comune di Roma, al Ministero della Difesa ed al Comando generale dell'Arma dei Carabinieri, NI, IO, RI e MA TE BE proposero ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale di Roma contro l'ordinanza 27 marzo 1996, n. 3823, con la quale il Sindaco di Roma aveva loro ingiunto di sgomberare il terreno sito in località Salario Forte Antenne - costituito da una zona residua di una maggiore estensione facente parte di Villa Savoia - che il loro genitore e dante causa EP BE aveva ricevuto in concessione dal Comune di Roma nel 1949.
Esposero di essere in possesso del terreno in virtù di un titolo contrattuale;
aggiunsero che - sul suddetto terreno agrario il genitore ed essi stessi avevano apportato considerevoli migliorie, consistenti nella costruzione di un manufatto composto da tre appartamenti, per cui avevano ottenuto la sanatoria, e di un canile autorizzato per l'allevamento di razze canine di pregio;
precisarono che il comune di Roma aveva sempre ricevuto il canone d'affitto. Domandarono l'annullamento del provvedimento, previa sospensione.
Il Comune di Roma si costituì, contestò l'esistenza di qualsiasi titolo in capo ai BE, atteso che l'originaria concessione era scaduta da circa mezzo secolo, senza essere stata mai più rinnovata, e che i canoni versati nel corso degli anni erano stati accettati quali indennità per l'occupazione abusiva. Il TAR del Lazio, con ordinanza resa all'udienza 19 maggio 1996, negò la sospensiva richiesta "attesi i dubbi sulla ammissibilità del ricorso".
2.- Con successivo ricorso ex art. 700 cod, proc. civ., NI, IO, RI e MA TE BE domandarono,al Tribunale civile di Roma, sezione specializzata per le controversie agrarie, di sospendere l'efficacia esecutiva dell'ordinanza sindacale suddetta per il tempo necessario per far valere i loro diritti in via ordinaria.
Il Tribunale di Roma, sezione specializzata per le controversie agrarie, con ordinanza 12 ottobre 1996, rigettò il ricorso per difetto di giurisdizione, osservando essere l'autorità giudiziaria priva di giurisdizione, a norma dell'art. 5 della legge n. 1034 del 1971, in ordine alle controversie concernenti la revoca di concessioni - contratto ed aventi ad oggetto beni demaniali o appartenenti al patrimonio indisponibile degli enti pubblici. 3.- Nel corso del procedimento amministrativo, con ricorso 28 ottobre 1996, NI, IO, RI e MA TE BE hanno chiesto alla Suprema Corte di Cassazione di risolvere il conflitto negativo e di dichiarare la giurisdizione del Tribunale di Roma, sezione specializzata agraria, a conoscere della controversia, determinando la giurisdizione, se del caso, in via di regolamento preventivo.
Secondo i ricorrenti, sussiste il conflitto negativo, in quanto la denega della sospensiva da parte del Tar implica il difetto di giurisdizione;
del resto, la cognizione della controversia appartiene al giudice ordinario, facendosi questione di rapporti di natura agraria e di rilascio dei fondi rustici, essendo il rapporto insorto affinché il fondo fosse destinato ad uso esclusivamente agricolo;

quand'anche si escludesse tale titolo, la competenza resterebbe all'autorità giudiziaria ordinaria, trattandosi di occupazione senza titolo, e giammai di revoca di concessione-contratto. Il Comune si è costituito ha chiesto la pronunzia di inammissibilità del ricorso e, in ogni caso, la dichiarazione che la controversia appartiene alla competenza giurisdizionale del Giudice amministrativo.
In rito osserva che il TAR non aveva declinato la giurisdizione e che il ricorso per regolamento preventivo si notifica presso il procuratore costituito e non alla parte personalmente. Nel merito, rileva che il bene oggetto della ordinanza sindacale appartiene al demanio comunale, essendo stato acquistato dal Comune di Roma per realizzare la passeggiata pubblica ed iscritto nell'inventario dei beni demaniali del Comune nella categoria dei beni immobili di uso pubblico. Aggiunge che l'atto di concessione 20 marzo 1949 prevede il potere del Comune di revocare in qualsiasi momento la concessione medesima. Conclude che il terreno è contemplato nella legge 5 agosto 1981, n. 454, che autorizza la cessione gratuita da parte dello Stato
al Comune di Roma della tenuta di Monte Antenne e la cessione gratuita da parte del Comune di Roma allo Stato dell'area comprendente il terreno occupato dai BE.
Ordinata all'udienza del 25 giugno 1998 l'integrazione del contraddittorio nei confronti del Ministero della Difesa e dell'Arma dei Carabinieri ed espletato l'incombente, la causa si assegna a decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE

2.1 Preliminarmente deve dichiararsi l'ammissibilità del ricorso.
Per la verità, il conflitto negativo di giurisdizione non sussiste. All'ordinanza 19 maggio 1996, con la quale il TAR del Lazio ebbe a negare la sospensiva richiesta, non può riconoscersi il carattere di decisione definitiva con il diniego implicito della giurisdizione.
Nondimeno, il presente ricorso deve considerarsi come regolamento preventivo e, come tale, ammissibile.
È pur vero che il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, quando le parti sono costituite ed è pendente il procedimento, in cui non è stata assunta una decisione sul merito, deve notificarsi presso il procuratore costituito, ai sensi dell'art.170 comma 1 cod. proc. civ., e non alla parte personalmente. La
inammissibilità denunziata, tuttavia, nella specie non sussiste perché l'atto, nonostante la imperfezione formale, ha comunque raggiunto lo scopo cui è preordinato, in virtù della intervenuta costituzione della controparte (art. 156 comma 3 cod. civ.).

2.2 Il tratto di terreno, per cui è causa, non si comprende tra i beni immobili che, in astratto, possono far parte del demanio comunale;
allo stesso tempo, non risulta che, in concreto, sia mai stato destinato a soddisfare un interesse pubblico. Ai fini della decisione della causa presente non interessa tanto il disposto, di cui all'art. 822 comma 1 cod. civ., che contempla i beni del demanio necessario o naturale: vale a dire, i beni i quali, in virtù dei principi generali dell'ordinamento, non possono non appartenere allo Stato e non possono che essere demaniali. Ai fini della decisione della causa. i presente rileva per escludere la demanialità - il precetto di cui al comma 2 dello stesso art. 822, che contempla un elenco tassativo di beni, i quali vengono a far parte del demanio accidentale solo se appartengono allo Stato, alle provincie ed ai comuni ("le strade, le autostrade e le strade ferrate;
gli aerodromi;
gli acquedotti;
gli immobili riconosciuti d'interesse storico, archeologico ed artistico;
le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche;
e gli altri beni, che sono dalla legge assoggettati al regime proprio del demanio pubblico"). Stando alla parte finale della disposizione, si considerano demaniali "gli altri beni", che dalle leggi speciali sono assoggettati al regime proprio del demanio pubblico. Il che conferma tassatività dell'elenco, posto che per assoggettare al regime del pubblico demanio un bene non indicato dal codice occorre una legge.
Al demanio comunale, dunque, appartengono i beni elencati nell'art. 822 comma 2 cit. e, specificamente, "i cimiteri ed i mercati" (art. 824 comma 2 cod. civ.). Il terreno, per cui è causa, non si comprende tra i beni elencati dagli artt. 822 comma 1 e 2 e 824 comma 2 cod. civ. In particolare, non si comprende tra gli altri beni assoggettati al demanio dalle leggi speciali, perché nessuna delle singole leggi riguardanti "i parchi" ai terreni contemplati conferisce il regime demaniale.

2.3 Relativamente al carattere pubblico proprio dei beni patrimoniali indisponibili perché "destinati ad un pubblico servizio" (art. 826 comma 3 cod. civ.), dalla dottrina pubblicistica si precisa che, in linea generale, l'origine della indisponibilità, in concreto, si rinviene nella destinazione del bene al pubblico servizio. Ciò significa essere il momento originario della indisponibilità indipendente dal momento dell'acquisto, dato che questo può non coincidere con quello della destinazione. In particolare, proprio relativamente ai beni previsti dall'art. 826 comma 3 cod. civ., la destinazione del bene al pubblico servizio,
quale elemento decisivo del momento iniziale della indisponibilità, esige un doppio requisito: occorre, cioè, la manifestazione di volontà dell'ente titolare del diritto reale pubblico e, perciò, un atto amministrativo, da cui risulti la specifica volontà dell'ente di destinare quel determinato bene ad un pubblico servizio;
quindi, il requisito oggettivo della effettiva ed attuale destinazione del bene al pubblico servizio.
Ma relativamente al terreno in controversia non si riscontrano ambedue i requisiti, perché mentre si allega genericamente l'atto amministrativo, da cui risulterebbe la volontà dell'ente di destinare il bene al pubblico servizio, non si deduce e tantomeno si dimostra l'esistenza dell'elemento oggettivo della concreta destinazione del bene all'uso pubblico. Il fatto che il terreno sia stato acquistato dal Comune di Roma nel 1884 per realizzare una "passeggiata pubblica" (parco) e che sia stato iscritto nell'inventario dei beni demaniali comunali, in difetto della concreta ed attuale destinazione al pubblico servizio, non è sufficiente per riconosce al bene il carattere della indisponibilità.

2.5 Per completezza, ad colorandum si aggiunge che dalla legge 5 agosto 1981, n. 454, mentre per un numero considerevole di fondi elencati è espressamente e ripetutamente sottolineata la intestazione al demanio dello Stato, all'art. 2, i terreni - di cui fa parte la porzione detenuta dai BE - appartenenti al Comune di Roma e ceduti allo Stato, si dice che si comprendono nella partita speciale 1, intestata come "aree di enti urbani e promiscui", e all'art. 1 gli stessi terreni sono definiti come "proprietà del Comune di Roma".
3.- Premesso tutto ciò, la giurisdizione si determina sulla base di due principi incontroversi, dei quali congiuntamente si deve tener conto.

3.1 A norma dell'art. 828 cod. civ., i beni costituenti il patrimonio dei Comuni - quando non sono regolati da norme particolari e non viene diversamente disposto sono disciplinati dalle disposizioni del codice civile.
Orbene, la condizione giuridica dei beni costituenti il patrimonio disponibile dei comuni non differisce dalla condizione dei beni appartenenti al patrimonio delle persone giuridiche private o delle persone singole, è consiste nel regime ordinario della proprietà privata. I beni patrimoniali disponibili dei comuni sono sottoposti alle regole del diritto civile, sia per quanto riguarda il contenuto del diritto e delle relative limitazioni, sia per ciò che concerne i negozi ed i rapporti giuridici, dei quali possono formare oggetto: il che specificamente interessa in questa sede. Talora le leggi amministrative stabiliscono delle regole particolari: ma queste leggi, come vere e proprie norme di jus singulare, si interpretano restrittivamente, per cui qualunque caso non regolato espressamente resta soggetto alle norme comuni del diritto privato.

3.2 La giurisdizione, inte5a come potere specifico di decidere le singole controversie - a norma del collegato disposto degli artt.102 comma 1 Cost. , 2907 cod. civ. , 1 cod. proc. civ. - è
esercitata dai giudici ordinari. Peraltro, la giurisdizione dei giudici ordinari viene meno quando si tratta di far valere nei confronti della Pubblica Amministrazione situazioni diverse dai diritti soggettivi.
Orbene, la giurisdizione del giudice ordinario e quella del giudice amministrativo si definiscono non gia in base al criterio della prospettazione della domanda (ovverosia della qualificazione giuridica soggettiva, che l'istante dà all'interesse, di cui domanda la tutela), bensì sulla base del cosiddetto "petitum" sostanziale. Invero, ai fini del riparto della giurisdizione non si ha riguardo alle deduzioni ed alla richieste formalmente avanzate dalle parti, ma si tiene conto della vera natura della controversia, con riferimento alle concrete posizioni soggettive delle parti in relazione alla disciplina legale della materia (Cass., Sez. Un., .4 gennaio 1978, n. 11; Cass., Sez. Un., 15 aprile 1978, n. 1777. Di recente: Cass., Sez. Un., 5 febbraio 1994, n. 1470; Cass., Sez. Un., 23 settembre 1994, n. 7842; Cass., Sez. Un., 5 dicembre 1995, n. 12523; Cass., Sez. Un., 10 giugno 1998, n. 5762).

3.3 L'atto, con il quale dal Comune è stato assegnato al dante causa dei BE il godimento del fondo, senza contrasti, si definisce come concessione ed il beneficiario come concessionario. Ma questa terminologia è del tutto irrilevante, poiché nel rapporto tra il Comune ed il privato, avente ad oggetto il godimento di un bene immobile facente parte del patrimonio (disponibile comunale, una concessione amministrativa non è ipotizzabile: mancando il presupposto oggettivo dell'esistenza di una potestà giuridica pubblica, il rapporto deve collocarsi nell'ambito privatistico (cfr. Cass., Sez. III, 7 luglio 1981, n. 4450). Ciò posto, nonostante il nomen juris impiegato, l'atto di cessione deve considerarsi, a tutti gli effetti, come contratto di diritto privato. Avendo la Pubblica Amministrazione emesso ordinanza, sul presupposto della appartenenza dell'immobile al demanio (a dispetto della sua appartenenza al patrimonio comunale disponibile) ed essendo insorto il privato contro tale ordinanza, al fine di conseguire l'accertamento dei propri diritti su di esso, sulla base di un contratto di diritto privato, la controversia - in quanto non investe i vizi dell'atto amministrativo, ma si esaurisce nell'indagine sulla validità del contratto riguardante il bene patrimoniale ed è rivolta alla tutela di posizioni di diritto soggettivo - spetta alla cognizione del giudice ordinario (sul tema:
Cass., Sez. Un., 11 aprile 1995, n. 4146; Cass., Sez. Un., 6 giugno 1997, n. 5089). 3.- Dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, sussistono giusti motivi per compensare interamente tra le parti le spese processuali.

PER QUESTI MOTIVI

La Corte, a Sezioni Unite:
dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e compensa le spese.
Così deciso in Roma, il 29 gennaio 1999.
Depositato in Cancelleria il 16 luglio 1999