Composta dagli Ill.mi Sigg.:
Dott. Giuseppe SAVIGNANO Presidente

1. Dott. Claudia SQUASSONI Consigliere

2. Dott. Mario GENTILE "

3. Dott. Aldo FIALE Rel. "

4. Dott. Francesco NOVARESE "
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
AN ID MA, nata a [...] il [...];
avverso la sentenza 27.11.2001 del Tribunale di Benevento, in composizione monocratica.
Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso;

udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dott. Aldo FIALE;

udito il Pubblico Ministero in persona del Dott. Gioacchino IZZO che ha concluso per l'annullamento con rinvio della sentenza impugnata;

udito il difensore, Avv. Andrea DE LONGO, il quale ha concluso chiedendo l'accoglimento del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con sentenza 27.11.2001 il Tribunale di Benevento, in composizione monocratica, affermava la penale responsabilità di NQ ID MA in ordine al reato di cui:
-- all'art. 20, lett. a), legge n. 47/1985 (per avere modificato la destinazione d'uso di un immobile, provvisto di concessione edilizia per uso residenziale, eseguendo opere di ridistribuzione interna dei locali e di adeguamento degli impianti tecnologici finalizzate, a adibire ulteriori superfici di esso ad ambulatorio medico-chirurgico, uso non compatibile con le norme di edilizia residenziale convenzionata/sovvenzionata e con le previsioni del vigente piano regolatore generale, nonché comportante violazione degli standard urbanistici - acc. in Benevento, il 3.9.1999) e, riconosciute circostanze attenuanti generiche, la condannava alla pena di lire due milioni di ammenda.
Avverso tale sentenza ha proposto ricorso la NQ, la quale ha eccepito, sotto i profili della violazione di legge e della mancanza e manifesta illogicità della motivazione:
-- l'insussistenza e l'inconfigurabilità del reato, poiché l'immobile in oggetto era già da tempo utilizzato come studio medico-chirurgico, in virtù di concessione in sanatoria n. 4448 del 28.11.1996 (erroneamente ricondotta alla disciplina del condono edilizio dal giudice del merito), ed ella si era successivamente limitata ad un semplice adeguamento funzionale dei locali. MOTIVI DELLA DECISIONE
Il ricorso deve essere rigettato, poiché infondato.

1. La vicenda, in punto di fatto, può sintetizzarsi come segue:
-- l'immobile in questione venne edificato, da cooperativa edilizia, con destinazione abitativa, in zona di edilizia residenziale convenzionata e/o sovvenzionata;

-- per lo stesso venne rilasciato certificato di abitabilità il 22.12.1987;
-- in data 2.3.1995, in relazione ad esso, la NQ presentò istanza di condono, ai sensi della legge n. 724/1994;
-- il Comune di Benevento, in data 28.11.1996, rilasciò concessione edilizia n. 4448, "in sanatoria ai sensi della legge n. 724/1994, per le opere relative "all'ampliamento e variazione di destinazione d'uso del piano seminterrato, nonché variazione di destinazione d'uso di parte del piano terra e del primo piano";
-- in seguito a tale provvedimento sanante:
- il piano seminterrato risultava interamente destinato ad ambulatorio medico;

- al piano terra una sola stanza risultava destinata ad ambulatorio medico, mentre la rimanente superficie conservava destinazione abitativa (ampia zona-giorno e cucina);
- al primo piano una sola stanza risultava destinata ad ambulatorio medico, mentre le altre due conservavano destinazione abitativa (camere da letto);
-- la NQ, in data 16.8.1999, presentò denunzia di inizio attività (D.I.A.), riferita alla realizzazione di rilevanti opere strutturali interne per la trasformazione di tutta la restante superficie residenziale in ambulatorio medico, in ordine alla quale il responsabile dell'ufficio tecnico comunale le ingiunse di non iniziare i lavori, poiché gli stessi avrebbero modificato gli standard urbanistici della zona;

-- in sede di sopralluogo, eseguito da tecnici comunali in data 3.9.1999, venne però accertato che le denunciate opere di trasformazione erano già state eseguite;

-- la NQ, quindi, in data 11.10.1999, presentò nuova denunzia di inizio attività (D.I.A.), chiedendo la sanatoria delle opere interne già realizzate, in quanto "eseguite prima del termine di 20 giorni" prescritto dalla legge per il loro inizio, e limitando tali opere alla realizzazione:
- al piano seminterrato, di un piccolo servizio igienico sotto il vano scala, di tramezzature e di adeguamento degli impianti secondo le norme vigenti;

- al piano terra, di tramezzature in cartongesso per dividere lo studio dall'ingresso, di pavimentazione e di adeguamento degli impianti secondo le norme vigenti;

- al primo piano, di tramezzature in cartongesso per due piccoli servizi igienici, dell'apertura di un vano porta di comunicazione tra due camere, di pavimentazione e di adeguamento degli impianti secondo le norme vigenti;

- della pitturazione interna di tutti i piani e del montaggio degli infissi interni, ferma restando la destinazione d'uso fissata dalla concessione n. 4448 del 1996.

2. L'esecuzione delle opere strutturali interne accertate in data 3.9.1999 (anteriormente cioè alla presentazione della DIA c.d. "in sanatoria") comportò la modifica della precedente destinazione mista d'uso, estendendo quella di ambulatorio medico alla totalità dell'immobile ed avvenne in assenza di qualsiasi titolo abilitativo. Nessun dubbio può sussistere circa la c.d. "significatività" di tali opere, proprio poiché le stesse hanno reso tutto l'edificio strutturalmente idoneo esclusivamente all'esercizio di ambulatorio medico. Nè ritiene il Collegio (per completezza di argomentazioni, in quanto la questione non è stata mai proposta dalla difesa) che possa discettarsi di "destinazione prevalente", poiché ad un criterio siffatto, nel silenzio della legge, la giurisprudenza amministrativa (vedi C. Stato, Sez. V;
30.10.1997, n. 1208;
6.6.1996, n. 666) fa ricorso - in presenza di una differente destinazione delle parti che compongono un unico immobile o formino un complesso edilizio funzionalmente unitario, consentita dagli strumenti di pianificazione - esclusivamente ai fini della determinazione di quella parte del contributo concessorio correlata alle opere di urbanizzazione, mentre la "ratio" della disciplina relativa alle modificazioni delle destinazioni d'uso si correla alla necessità di impedire stravolgimenti delle scelte pianificatorie di zonizzazione che vadano ad incidere sulle dotazioni dei servizi collettivi.
Le argomentazioni svolte dai giudici del merito appaiono legittimamente correlate alla concessione per condono n. 4448/1996 (l'ultima relativa all'edificio), in quanto, per individuare in concreto la precedente destinazione d'uso, al fine di verificarne l'effettivo mutamento, merita adesione il principio affermato dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, Sez. V, 24.10.1996, n. 1268 e 3.1.2001, n. 3) secondo il quale deve tenersi conto:
della destinazione indicata nell'ultima licenza o concessione edilizia relativa all'edificio (se esistente) (vedi, da ultimo, C. Stato, sez. V, 9.2.2001, n. 583);
-- delle attitudini funzionali che il bene stesso viene ad acquisire attraverso l'esecuzione dei nuovi lavori.
Per le opere effettivamente eseguite (come verrà illustrato di seguito) sarebbe stata richiesta, in astratto, la concessione edilizia - sicché deve ritenersi illegittimo il ricorso alla procedura di denunzia di inizio attività - ma, nella fattispecie concreta, le opere stesse non avrebbero mai potuto essere realizzate, poiché in nessun caso poteva intervenire alcun valido titolo abilitante, stante il contrasto con le previsioni di piano e la determinazione degli standard.
Dette opere, infatti, come più volte si è ripetuto, erano strumentali alla trasformazione di tutta la restante superficie residenziale dell'edificio in ambulatorio medico e tale peculiare utilizzazione - non autorizzata in sede di condono e ritenuta idonea a determinare un aumento quantitativo e/o qualitativo del carico urbanistico sulle attitudini funzionali della zona, inteso come rapporto tra insediamenti e servizi in quel determinato territorio - ha comportato la violazione delle prescrizioni di zona del piano, cioè una violazione dello strumento urbanistico. La fattispecie, pertanto, trova sanzione penale nell'art. 20, lett. b), della legge n. 47/1985 ed erroneamente il giudice del merito ha ricondotto i fatti alla più lieve ipotesi di cui alla lettera a) (vedi Cass., Sez. III, 30.10.1997, Orsi Bertolini;
7.6.1995, Pruneri, nonché le argomentazioni svolte da Corte Cost. 11.2.1991, n. 73). Di ciò, comunque, non ha avuto a dolersi il pubblico ministero.

3. La destinazione d'uso è un elemento che qualifica la connotazione dell'immobile e risponde agli scopi di interesse pubblico perseguiti dalla pianificazione. Essa, infatti, individua il bene sotto l'aspetto funzionale, specificando le destinazioni di zona fissate dagli strumenti urbanistici in considerazione della differenziazione infrastrutturale del territorio, prevista e disciplinata dalla normativa sugli standard, diversi per qualità e quantità proprio a seconda della diversa destinazione di zona. Soltanto gli strumenti di pianificazione, generali ed attuativi, possono decidere, fra tutte quelle possibili, la destinazione d'uso dei suoli e degli edifici, poiché alle varie e diverse destinazioni, in tutte le loro possibili relazioni, devono essere assegnate - proprio in sede pianificatoria - determinate qualità e quantità di servizi. L'organizzazione del territorio comunale e la gestione dello stesso vengono realizzate attraverso il coordinamento delle varie destinazioni d'uso e le modifiche non consentite di queste incidono negativamente sull'organizzazione dei servizi, alterando appunto la possibilità di una gestione ottimale del territorio.
Deve ricordarsi, comunque, che il mutamento di destinazione d'uso giuridicamente rilevante è solo quello tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico (ciò che si è appunto verificato nel caso in esame), tenuto conto che nell'ambito delle stesse categorie possono aversi mutamenti di fatto, ma non diversi regimi urbanistici (anche ai fini contributivi), stanti le sostanziali equivalenze dei carichi urbanistici nell'ambito della medesima categoria (vedi Cons. Stato, Sez. V, 3.1.1998, n. 24 e 13.2.1993, n. 245).

4. II mutamento di destinazione d'uso di un immobile, attuato attraverso la realizzazione di opere edilizie (c.d. strutturale), dopo l'ultimazione del fabbricato e durante la sua esistenza, realizza un'ipotesi di ristrutturazione edilizia (secondo le definizioni dell'art. 31, lett. d), della legge n. 457/1978 e dell'art. 3, 1 comma, lett. d), del T.U. n. 380/2001), in quanto l'esecuzione dei lavori, anche se di entità modesta, porta pur sempre alla creazione di "un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente".
Non ha rilievo l'entità delle opere eseguite, allorché si consideri che la necessità del permesso di costruire permane per gli interventi:
-- di manutenzione straordinaria, qualora comportino modifiche delle destinazioni d'uso (art. 31, lett. b) della legge n. 47/1985 e art. 3, 1 comma, lett. b), del T.U. n. 380/2001);
-- di restauro e risanamento conservativo, qualora comportino il mutamento degli "elementi tipologici" dell'edificio, cioè di quei caratteri non soltanto architettonici ma anche funzionali che ne consentano la qualificazione in base alle tipologie edilizie (art. 3, 1 comma, lett. c), del T.U. n. 380/2001).
Gli interventi anzidetti devono considerarsi di "nuova costruzione" ai sensi dell'art. 3, 1 comma, lett. e), del T.U. n. 380/2001. Un delicato problema di coordinamento interpretativo si correla alle disposizioni introdotte dall'art. 2, comma 60, della legge n.662/1996, integrato dall'art. 11 del D.L. n. 67/1997, secondo le quali nei centri storici (zona omogenea A) può essere utilizzata la denunzia di inizio attività per eseguire opere interne, purché esse non comportino modifica della destinazione d'uso. In proposito, l'art. 10, 1 comma, lett. c), del T.U. n. 380/2001, prevede che sono subordinati a permesso di costruire "gli interventi di ristrutturazione edilizia che ..., limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A), comportino mutamenti della destinazione d'uso".
Tali formulazioni normative potrebbero portare ad affermare che, fuori dei centri storici, le opere interne (e, nella previsione del T.U. n. 380/2001, la ristrutturazione edilizia che non comporti aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti e delle superfici)sarebbero comunque sottratte al regime della concessione/permesso di costruire e realizzabili mediante denuncia di inizio dell'attività anche in caso di modifica della destinazione d'uso.
Siffatta conclusione, però, si porrebbe in contrasto con l'assoggettamento alla concessione/permesso di costruire (dianzi evidenziato), anche fuori dei centri storici, delle opere di manutenzione straordinaria e di restauro e risanamento conservativo (interventi di minore portata rispetto alla ristrutturazione edilizia) qualora comportino modifiche della destinazione d'uso. Un'interpretazione coerente delle disposizioni anzidette, conseguentemente, può aversi soltanto allorché si ritenga che in essa il legislatore si è riferito alle "destinazioni d'uso compatibili" già considerate dall'art. 31, lett. c), della legge n.47/1985 e dall'art. 3, 1 comma, lett. c), del T.U. (nella descrizione della tipologia del restauro e risanamento conservativo).
Deve concludersi, pertanto, che le opere interne e gli interventi di ristrutturazione edilizia (alla stessa stregua degli interventi di manutenzione straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo):
-- necessitano sempre di concessione edilizia/permesso di costruire, qualora comportino mutamento di destinazione d'uso tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico;
-- fuori dei centri storici sono realizzabili mediante denuncia di attività, qualora comportino il mutamento della destinazione d'uso soltanto all'interno di una stessa categoria omogenea;

-- nei centri storici, non possono essere realizzati mediante denuncia di attività neppure qualora comportino il mero mutamento della destinazione d'uso all'interno di una stessa categoria omogenea.
Soltanto questa interpretazione consente di mantenere coerenza al sistema. Una diversa conclusione, nel senso della generalizzata esclusione, fuori dei centri storici, del limite dell'immodificabilità delle destinazioni d'uso, si porrebbe, infatti, in incoerente contrasto con tutta la disciplina degli interventi specificati dall'art. 31 della legge n. 47/1985 (e dall'art. 3 del T.U. n. 380/2001), ove finanche la manutenzione straordinaria, come si è detto dianzi, non può comportare modifiche della destinazione d'uso.

5. Nessun riferimento specifico al mutamento di destinazione d'uso è contenuto nella legge 21.12.2001, n. 443, che pure è intervenuta significativamente in tema di provvedimenti abilitativi all'edificazione.
Ai sensi dell'art. 1, comma 6, lett. b), di tale testo normativo, l'interessato può scegliere la denunzia d'inizio attività per realizzare le ristrutturazioni edilizie, comprensive della demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma. Resta fermo, comunque, che nella parte in cui la ristrutturazione comporti mutamenti di parametri urbanistico-edilizi, diversi dall'attuale volumetria, sagoma e destinazione d'uso, le relative opere devono essere conformi alla disciplina urbanistica ed alle previsioni di pianificazione vigenti al momento della denunzia di inizio attività.
Ove tale conformità non sussista (come nella fattispecie in esame), non si pone la questione della scelta del titolo abilitante, per la semplice ragione che l'intervento non può essere eseguito.

6. Per tutte le argomentazioni dianzi svolte non risultano a vantaggio dell'imputata, nella specie, ne' le disposizioni della legge n. 443/2001 ne' quelle del T.U. n. 380/2001, la cui breve vigenza, dall'1 al 9 gennaio 2002, deve ritenersi pure rilevante ai fini del principio di successione di leggi penali nel tempo, stabilito dall'art. 2 cod. pen. (vedi Cass., Sez. III, 4.3.2002, Buselli e 15.3.2002, Catalano).

7. L'art. 2, comma 60, della legge 23.12.1996, n. 662, modificando l'ultimo comma dell'art. 25 della legge n. 47/1985, ha previsto che "le leggi regionali stabiliscono quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell'uso di immobili o di loro parti, subordinare a concessione, e quali mutamenti connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell'uso di immobili o di loro parti siano subordinati ad autorizzazione".
L'art. 10, 2 comma del T.U. n. 380/2001 ha riprodotto sostanzialmente tale disposizione, prescrivendo che "le Regioni stabiliscono con legge quali mutamenti connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell'uso di immobili o di loro parti, sono subordinati a permessi di costruire o a denuncia di nuova attività".
Nell'esercitare la loro competenza legislativa - a giudizio del Collegio, pure a seguito della recente riforma dell'art. 117 della Costituzione operata dalla legge costituzionale 18.10.2001, n. 3, in quanto la materia urbanistica e quella edilizia appaiono rientrare nell'ampia nuova nozione di "governo del territorio" - le Regioni debbono comunque tenere conto delle disposizioni di principio poste dalla legge statale (si veda, in tal senso, Cass., Sez. III 19.4.2002, Palladino) ed il fatto che compete alla disciplina regionale anche la regolamentazione di casi in cui il mutamento di destinazione d'uso sia connesso a trasformazioni fisiche non implica che pure gli interventi edilizi siano totalmente rimessi alle Regioni.
Il principio fondamentale nella materia appare, infatti, quello secondo cui la sottoposizione ad un atto di consenso dell'amministrazione comunale del solo mutamento di destinazione d'uso senza esecuzione di opere edilizie (c.d. funzionale) è subordinato all'emanazione di apposite leggi regionali. Nella Regione Campania la materia dei mutamenti dell'uso di immobili o di loro parti è attualmente disciplinata dall'art. 2 della legge regionale 28.11.2001, n. 19, a norma del quale detti mutamenti:
a) sono liberi soltanto se realizzati senza opere e nell'ambito di categorie compatibili alle singole zone territoriali omogenee;

b) possono essere eseguiti previa mera denuncia di attività esclusivamente qualora siano realizzati con opere che non comportino trasformazione dell'aspetto esteriore, di volumi e di superfici, a condizione, comunque, che la nuova destinazione d'uso sia compatibile con le categorie consentite dalla strumentazione urbanistica per le singole zone territoriali omogenee;

c) sono soggetti a concessione edilizia qualora siano realizzati con opere che:
- incidano sulla sagoma dell'edificio o determinino un aumento plano-volumetrico che risulti compatibile con le categorie edilizie previste per le singole zone omogenee;

incidano sulla sagoma, sui volumi e sulle superfici dell'edificio, con passaggio di categoria edilizia, purché tale passaggio sia consentito dalla norma regionale;

d) sono soggetti sempre ed in ogni caso a concessione edilizia nelle zone agricole (zone E).
Trattasi di normativa entrata in vigore successivamente ai fatti in esame, che ovviamente non ha effetto retroattivo: anche alla stregua di essa, però, l'intervento in oggetto resta astrattamente riconducibile al regime concessorio ma comunque vietato, in quanto la nuova destinazione d'uso non è compatibile con le categorie consentite dalla strumentazione urbanistica per la specifica zona territoriale omogenea.

8. Al rigetto del ricorso segue la condanna della ricorrente al pagamento delle spese del procedimento.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione, visti gli artt. 607, 615 e 616 c.p.p., rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, il 12.7.2001.
DEPOSITATA IN CANCELLERIA IL 21 OTTOBRE 2002