Composta dagli Ill.mi Sigg.: Udienza pubblica
Dott. Pasquale Trojano Presidente del 6.10.1998

1. Dott. Giovanni Caso Consigliere SENTENZA
2. " NT TO " N. 1263
3. " Nicola Milo (rel.) " REGISTRO GENERALE
4. " IO OL " N. 16559/98
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da NC MA UI, nata a [...] il 25.X.1956, parte civile nel procedimento a carico di AI RI e PE ED;

avverso la sentenza 2.3.1998 della Corte d'Appello di Cagliari;

Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso, Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere dr. Milo;

Udito il Pubblico Ministero in persona del dr. Vincenzo Verderosa che ha concluso per l'annullamento con rinvio, limitatamente al reato di cui all'art. 328 C.P., al giudice civile di 2^ grado competente per valore e per il rigetto nel resto;

Udito, per la parte civile, l'Avv. Mauro Poli, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso e, quindi, per l'annullamento della sentenza con rinvio al competente giudice civile;

Il difensore degli imputati non è comparso.
Fatto e diritto
RI AI e ED LA venivano tratti a giudizio dinanzi al Tribunale di Oristano, per rispondere dei seguenti addebiti:
Entrambi: A) delitto di cui agli art. 110, 328/2^ C.P., per avere, nella qualità rispettivamente di Amministratore straordinario e Coordinatore sanitario responsabile della U.S.L. n. 10 di Sorgono, avendo, avendo ricevuto numerose richieste di chiarimenti e di atti relativi alla posizione giuridica di NC MA UI nella medesima U.S.L. sia da parte della stessa NC, sia da parte del suo legale di fiducia, omesso di rispondere e di dare giustificazione per la mancata risposta. In Sorgono, dal 18.5.1991.
Il AI inoltre: B) delitto di cui all'art. 323/1^ C.P., per avere, nella medesima qualità sub A - al fine di procurare a NC MA UI un ingiusto danno patrimoniale, consistente nel darle mansioni non conformi al livello ricoperto e, in ogni caso, non gradite (riscossione ticket) - disposto senza delibera formale il trasferimento dell'Ufficio riscossione ticket dalle dipendenze del Servizio Medicina di Base a quelle della Direzione Sanitaria, in concomitanza con il trasferimento nel medesimo servizio della NC, abusando così del suo Ufficio. In Sorgono, in data antecedente e prossima al 7.2.92.
Era accaduto che MA UI NC, vincitrice del concorso per "assistente amministrativo", aveva preso servizio presso la U.S.L. di Sorgono il 5.3.1991 ed era stata assegnata al settore della "Medicina di Base", con l'incarico di provvedere alla riscossione dei tickets, mansione questa da lei ritenuta inferiore rispetto a quelle tipiche del suo profilo professionale. Il 26.4.1991, la riscossione dei tickets era stata logisticamente spostata dalla "Medicina di base" ai locali della Direzione Sanitaria, presso i quali si era contestualmente spostata la NC, per attendere alle stesse incombenze affidatele. In data 18.5.1991, la NC aveva inviato ai vertici della U.S.L. richiesta scritta di chiarimenti circa la sua destinazione, ritenendola non adeguata al suo grado;
avevano fatto seguito, quindi, altre note scritte, in data 11 e 12 giugno 1991, dello stesso tenore;
a nessuna di tali lettere era stato dato riscontro. Il 9.8.1991, era stato emesso ordine di servizio, con il quale si era ribadito che la NC doveva continuare ad occuparsi della riscossione dei tickets presso i locali della Direzione Sanitaria. Nel novembre del 1991, era intervenuto altro ordine di servizio, col quale la NC era stata spostata presso i locali della "Medicina di Base" e destinata a svolgere compiti diversi da quelli ai quali fino ad allora aveva atteso e in tale posizione era rimasta fino al 2.2.1991; anche in tale periodo, non erano mancate tensioni con i vertici della U.S.L., a causa di saltuari comandi presso il servizio ticket, in coincidenza dell'assenza dell'impiegato addetto. Il 7.2.1992, la NC, su sua domanda, era stata trasferita presso la Direzione Sanitaria, entrando a fare parte dell'organico di questo settore. Era accaduto anche, però, che il servizio di riscossione dei tickets era stato contestualmente preso in carico dalla Direzione Sanitaria ed era stato affidato, ancora una volta, alla NC. Il 13 e il 27 febbraio '92, costei, direttamente e tramite il proprio legale, aveva inviato altre lettere ai vertici della U.S.L., con le quali, dopo avere ribadito che le mansioni affidatele non corrispondevano a quelle del suo profilo professionale, aveva sollecitato chiarimenti e aveva chiesto copia delle decisioni relative ai vari spostamenti del servizio di riscossione dei tickets, nonche' indicazioni sul funzionario responsabile per l'evasione della sua richiesta. Era seguita anche questa volta l'assoluta inerzia della U.S.L., tanto che il legale della NC, con nota del 27.4.1992, aveva preannunciato il ricorso all'Autorità giudiziaria. Con sentenza 14.4.1997, il Tribunale dichiarava gli imputati colpevoli e, in concorso delle circostanze attenuanti generiche e - per il AI - anche dell'attenuante di cui all'art. 323 bis C.P., unificati i reati ascritti a quest'ultimo sotto il vincolo della continuazione, condannava il AI alla pena, condizionalmente sospesa, di mesi due e giorni 15 di reclusione e il LA a quella di L.

1.000.000 di multa, oltre che entrambi in solido ai danni morali in favore della parte civile NC.
A seguito di gravame degli imputati, però, la Corte d'Appello di Cagliari, con sentenza 2.3.1998, assolveva gli stessi dai reati come rispettivamente ascritti, perché il fatto non sussiste. Ritenevano i Giudici di appello che l'attività omissiva di cui al capo d'accusa era priva di qualunque rilievo penale, perché non aveva avuto riflessi esterni, giuridicamente apprezzabili, sulla parte interessata, NC MA UI, che ben avrebbe potuto tutelare la propria posizione facendo ricorso agli strumenti legali apprestati dalla normativa amministrativa;
che anche l'ipotizzato abuso d'ufficio doveva essere escluso, perché l'imputato era stato spinto ad agire solo per la tutela del pubblico interesse e dell'organizzazione dell'Amministrazione da lui gestita, senza minimamente prospettarsi di voler arrecare danno alla NC. Avverso tale pronuncia assolutoria, ha proposto ricorso per cassazione la NC, per la tutela dei suoi interessi civili, deducendo i seguenti motivi di censura: 1) contraddittorietà, illogicità e incongruità della motivazione in ordine all'apprezzamento delle emergenze processuali;
2) erronea applicazione dell'art. 192 C.P.P., con riferimento ai criteri seguiti nell'operazione di valutazione della prova, che era stata apprezzata in maniera atomistica e non globale;
3) mancanza di motivazione circa l'apprezzamento di elementi di prova aventi rilievo decisivo e che avrebbero dovuto indurre i Giudici di merito a ritenere che l'attività omissiva e quella abusiva furono ispirate e attuate al solo scopo di arrecare danno a lei.
All'odierna udienza pubblica, assente il difensore degli imputati, il P.G. e la difesa di parte civile hanno concluso come da epigrafe.
Il ricorso non ha fondamento giuridico e va rigettato. Con riferimento al delitto di omissione di atti d'ufficio (c.d. messa in mora) contestato a entrambi gli imputati, osserva la Corte che il bene giuridico alla cui tutela è preordinata la norma incriminatrice (art. 328 C.P.) va individuato non nella salvaguardia meramente formale della organizzazione amministrativa in quanto tale, vista nel suo aspetto statico, bensì nell'esigenza di garantire la corretta e doverosa estrinsecazione dell'attività amministrativa, quale momento dinamico destinato a concretizzarsi in "atti amministrativi", aventi, direttamente o indirettamente, un riflesso significativo rispetto al perseguimento dei fini che la Pubblica Amministrazione deve realizzare per suo dovere istituzionale. In particolare, con la previsione di cui al secondo comma dell'art. 328 C.P., il legislatore ha inteso "attivare l'iniziativa dell'utente", nel senso che chi ha interesse al compimento dell'atto lo richiede, perché intende ottenere un risultato utile ai fini del rapporto amministrativo tra lui e la P.A., non perché con il compimento dell'atto sia adempiuto un dovere funzionale dell'intraneo: sono sanzionati, infatti, sia l'omissione dell'atto decorso il periodo di giorni trenta dalla richiesta, sia l'omissione della comunicazione dei motivi del ritardo (comunicazione che, se effettuata, evita all'intraneo l'incriminazione). Da ciò, si evince specificamente che, nel caso in cui alla richiesta segna il compimento dell'atto, l'interesse protetto è pur sempre il risultato della attività amministrativa, mentre, nel caso in cui l'atto no sia compiuto e l'intraneo risponda per esporre le ragioni del ritardo, l'interesse coincide con il dovere di attivarsi in sè e per sè, indipendentemente dall'incidenza di questo sull'atto richiesto, cioè a dire con il dovere di correttezza come mezzo attraverso il quale concretizzare l'interesse alla trasparenza dell'attività amministrativa.
Come si è detto, la legge punisce l'intraneo che, entro trenta giorni dalla richiesta di chi vi abbia interesse, non compie l'atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo. L'atto di ufficio è l'atto dovuto dalla P.A., è il naturale risultato dinamico della sua attività, è l'effetto positivamente apprezzabile del dovere di agire per la realizzazione dei fini istituzionali dell'ente. Deve trattarsi di atto al cui compimento l'intraneo sia obbligato per legge, per ordine dell'autorità o in forza del rapporto d'ufficio e che sia, pertanto, idoneo a esprimere utilmente, e non in modo ultroneo e superfluo, la posizione della P.A. nel rapporto amministrativo coi privati. Si vuole, in sostanza, sottolineare che non ogni richiesta di atto che il privato sollecita alla P.A. ha idoneità ad attivare, in tesi, il meccanismo per l'operatività della previsione delittuosa ex art. 328/2^ C.P., ma solo quelle richieste che siano funzionali ad un effettivo e doveroso dinamismo della P.A., sia se questo deve estrinsecarsi in atti facoltativi o in atti vincolati o in atti che comportino una certa discrezionalità, tutti comunque espressione di un preciso dovere legale del pubblico ufficiale (o incaricato di un pubblico servizio). Rimangono al di fuori della tutela legale quelle richieste che, per mero capriccio o irragionevole puntigliosità, sollecitano alla P.A. un'attività superflua e non doverosa, la quale non è destinata a spiegare alcuna necessaria incidenza sul rapporto amministrativo, già ben definito nei suoi contorni essenziali, con l'estraneo. Un discorso particolare, poi, va fatto per l'atto di ufficio che si concreta nel silenzio rifiuto della P.A., come accade nel caso di richiesta di accesso ai documenti amministrativi, disciplinato dall'art. 25 della legge n. 241/90. In questo caso, coincidendo il termine di trenta giorni dalla richiesta dell'interessato, formulata ex art. 328/2^ C.P., con il termine stabilito per il maturarsi del silenzio rifinito (ex art. 25 della legge n. 241/90), deve escludersi la configurabilità del reato in esame se il pubblico ufficiale non compie l'atto richiesto e non risponde al richiedente, perché con il silenzio rifinito, sia pure per una presunzione, si ha il compimento dell'atto e viene comunque a determinarsi una situazione che è concettualmente incompatibile con l'inerzia della P.A., con la conseguenza che la "messa in mora" di questa finisce per raggiungere il suo effetto, a tutela della posizione soggettive dell'extraneus, che è posto nella condizione di apprezzare concretamente, sia pure per una presunzione legale, il risultato dell'attività amministrativa alla quale è interessato e di assumere le eventuali iniziative del caso.
Ciò posto, rileva la Corte che, nel caso di cui si discute, difettano gli estremi del reato di cui all'art. 328/2^ C.P.: con riferimento alle richieste della NC del 20 maggio, dell'11 e del 12 giugno 1991, infatti, non sussisteva alcun obbligo della P.A. di dare un qualunque riscontro alle medesime, considerato che la richiedente si era limitata ad esternare il suo disappunto per le mansioni affidatele e aveva sollecitato "chiarimenti" al riguardo, che la P.A. non era tenuta a fornire al di fuori dell'atto ufficiale a rilevanza esterna, che aveva già adottato e che era costituito dal relativo ordine di servizio. In relazione, poi, alle richieste del 13 e del 27 febbraio 1992 di accesso alla documentazione amministrativa (rilascio di copia delle varie delibere di trasferimento), si è determinato, con il decorso dei trenta giorni, il silenzio rifiuto (rectius, rigetto), ex art. 25/4^ della legge n. 241/90, situazione questa equiparata, come si è detto, al compimento dell'atto. Quanto al delitto di abuso d'ufficio, contestato al solo AI, osserva la Corte che la pronuncia di merito riposa su un apparato argomentativo che, in quanto espressione di una analitica e approfondita valutazione di circostanze di mero fatto, la quale non evidenzia sbavature di manifesta illogicità, non può essere censurato in questa sede. La censura di difetto di motivazione e quella di erronea e non congrua valutazione del materiale probatorio, articolate dalla ricorrente, si risolvono sostanzialmente in una inammissibile ricostruzione alternativa dei fatti, soprattutto sotto il profilo della spinta psicologica dalla quale sarebbero stati ispirati.
I Giudici d'appello, dopo avere rilevato che, in concomitanza dal trasferimento - a domanda - della NC presso la Direzione Sanitaria, venne annesso a tale settore anche il servizio di riscossione ticket (prima svolto dalla Medicina di Base), affidato alla stessa NC, hanno sottolineato - sulla scorta di precise emergenze processuali - che tanto fu determinato dalla esigenza di fare "corrispondere le strutture amministrative a quelle organizzative sanitarie", posto che lo spostamento "logistico" del servizio in questione era già avvenuto da tempo, per andare incontro alle legittime esigenze degli utenti, che volevano evitare il disagio di fare fronte agli adempimenti amministrativi (pagamento ticket) in uffici (Medicina di Base) distanti dai locali dell'Ospedale, dove era ubicata la Direzione Sanitaria e dove venivano effettuate le prestazioni richieste. Hanno anche aggiunto che l'incarico affidato alla NC e dalla medesima non gradito era stato svolto pure da personale di livello superiore alla predetta, il che lascia chiaramente intuire che si è avuto prevalentemente riguardo alla necessità oggettiva di assicurare l'efficienza del servizio, senza minimamente prospettarsi, sotto il profilo della coscienza e della volontà, di danneggiare la NC.
La forza persuasiva di tale motivazione, che supporta il convincimento espresso dalla Corte territoriale, non lascia spazio a censure deducibili in questa sede di legittimità.
Eventuali violazioni, penalmente non rilevanti, della disciplina che regola il rapporto di lavoro della NC con la U.S.L. di Sorgono potranno essere fatte valere nella sede competente. Di diritto, consegue la condanna della ricorrente al pagamento delle spese processuali.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, il 6 ottobre 1998.
Depositato in Cancelleria il 11 dicembre 1998