Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Renato SGROI - Presidente -
Dott. Vincenzo CARBONE - Consigliere -
Dott. Giammarco CAPPUCCIO - Consigliere -
Dott. Ugo Riccardo PANEBIANCO - rel. Consigliere -
Dott. Antonio GISOTTI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
MINISTERO DELL'INTERNO, in persona del Ministro pro tempore, PREFETTURA DI FERRARA, in persona del Prefetto pro tempore, domiciliati in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;

- ricorrenti -

contro
DI OL;

- intimata -
avverso la sentenza n. 58/97 della Pretura di FERRARA, depositata il 14/02/97;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 27/10/98 dal Consigliere Dott. Ugo Riccardo PANEBIANCO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Raffaele CENICCOLA che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso depositato in data 25.9.1996 ND OL proponeva opposizione avanti al Pretore di Ferrara avverso il decreto n.888/96 con cui il Prefetto di Ferrara aveva disposto nei suoi confronti la sospensione provvisoria della patente di guida ai sensi dell'art. 223 Cod. d. Str. sul presupposto della presenza di un'ipotesi di reato per la quale è prevista, in caso di definitivo accertamento, l'applicazione in via definitiva di tale sanzione amministrativa accessoria ai sensi del precedente art. 222 Cod. d. Str.. Il Prefetto rimaneva contumace.
All'esito del giudizio il Pretore con sentenza del 24.1- 14.2.1997 annullava il decreto, compensando le spese fra le parti. Dopo aver evidenziato che il provvedimento provvisorio si pone come anticipazione rispetto a quello definitivo il quale, avendo natura di sanzione accessoria, richiede per la sua applicazione il previo accertamento di un reato, rilevava il Pretore che nessuna sanzione, nemmeno provvisoria, può essere irrogata qualora, come nel caso in esame, trattasi di reato perseguibile a querela di parte e tale condizione di procedibilità non risulti soddisfatta. Sosteneva altresì che una tale conclusione non era esclusa ma anzi confermata dall'art. 224 comma 3 Cod. d. Str. nella parte in cui prevede che nell'ipotesi di estinzione del reato, per causa diversa dalla morte dell'imputato, il Prefetto proceda all'accertamento della sussistenza o meno delle condizioni di legge per l'applicazione della sanzione amministrativa accessoria.
Argomentava al riguardo che tale norma fa esclusivo riferimento alle ipotesi in cui la sanzione amministrativa accessoria sia prevista direttamente ed autonomamente dalla norma violata, come nel caso di cui all'art. 142 Cod. d. Str. relativo ai limiti di velocità, mentre la procedibilità costituisce essa stessa una condizione di legge per l'applicazione della sanzione accessoria. Avverso tale sentenza propone ricorso per cassazione il Prefetto di Ferrara, deducendo un unico motivo di censura.
ND OL non ha svolto alcuna attività difensiva. MOTIVI DELLA DECISIONE
Con l'unico motivo di ricorso il Prefetto di Ferrara denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 12 e 15 delle disposizioni sulla legge in generale;
218, 219 e 221 commi 1 e 3 Cod. d. Str.; 120, 124,126 e 590 C.P. nonché omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione in relazione all'art. 360 nn. 3 e 5 C.P.C. . Deduce che, non potendo dipendere la sussistenza della fattispecie criminosa da valutazioni discrezionali di terzi e facendo riferimento l'art. 223 Cod. d. Str. alle "ipotesi di reato" di lesioni personali, senza alludere alla loro procedibilità, il presupposto del procedimento interdittivo del Prefetto deve identificarsi nella mera rivelazione dell'evento lesivo, a prescindere dalla sua concreta procedibilità. Sostiene altresì che il nuovo Cod. d. Str., mutando rispetto al precedente che considerava la sospensione della patente di guida come pena accessoria al reato di lesioni ed agganciava quindi le sorti della prima a quelle del secondo, ha configurato detta sospensione come sanzione amministrativa, affidando in via ordinaria l'applicazione al giudice chiamato a conoscere del reato, ma, al tempo stesso, affermandone la sua applicabilità da parte dell'autorità amministrativa, con la conseguenza che, qualora venga meno la "vis attractiva" del giudice penale per estinzione del reato o per difetto di una condizione di procedibilità, l'autorità amministrativa può conoscere autonomamente dell'illecito ed applicare altrettanto autonomamente la relativa sanzione. Sostiene infine che la previsione dell'art. 224 comma 3 Cod. d. Str. al solo caso estinzione del reato (per cause diverse dalla morte dell'imputato) e non anche all'ipotesi, di difetto di una condizione di procedibilità è superata dall'inequivocabile disposizione dell'art. 221 comma 1 Cod. d. Str. Che incardina la competenza sanzionatoria dell'autorità amministrativa anche a tale secondo presupposto.
La censura è fondata.
Il problema della connessione fra la violazione amministrativa e l'accertamento dei reati stradali o dei reati commessi in relazione alla circolazione stradale da cui siano derivati "danni alla persona" è disciplinato dagli artt. 221 e 222 Cod. d. Str. che dispongono la "vis attractiva" del giudice penale, alla cui competenza sono devoluti anche l'accertamento delle violazioni amministrative e l'applicazione delle relative sanzioni anche accessorie, ma che, nel contempo, riaffermano l'autonomia di dette sanzioni dal sistema penale e prevedono la riespansione dei poteri del Prefetto qualora vengano meno le condizioni richieste per l'intervento del giudice penale, la cui funzione deve ritenersi quindi di mera supplenza. A non diverse conclusioni potrebbe giungersi specie in presenza del chiaro disposto del secondo comma dell'art. 221 Cod. d. Str. che attribuisce al Prefetto il potere di accertare la violazione nel caso in cui "il procedimento penale si chiude per estinzione del reato o per difetto di una condizione di procedibilità".
Chiaro segno di tale distinzione è anche l'autonomia di cui godono le sanzioni amministrative accessorie rispetto a quelle penali, autonomia desumibile dalla possibilità di applicazione delle prime anche in caso di concessione della sospensione condizionale della pena (art. 224 comma 1 Cod. d. Str. ) nonché dalla previsione secondo cui l'estinzione della pena successiva alla condanna non interferisce sull'applicazione della sanzione amministrativa accessoria (art. 224 comma 3 u.p. Cod. d. Str.).
Da tali disposizioni può trarsi quindi un principio di carattere generale in base al quale deve riconoscersi l'autonomia delle violazioni amministrative e delle relative sanzioni accessorie rispetto al sistema penale, anche se collegate ad illeciti di tale natura, con la conseguente riappropriazione da parte del Prefetto dei propri poteri in materia di circolazione stradale qualora venga meno per qualsiasi causa (tranne che per morte del reo ex art. 224 comma 3 Cod. d. Str.) la "vis attractiva" esercitata dal giudice penale. In tale quadro normativo deve essere interpretata l'ipotesi del ritiro della patente di guida in via provvisoria prevista dall'art. 223 Cod. d. Str. in conseguenza del verificarsi di ipotesi di reato collegati alla circolazione.
Anzi trattandosi in tal caso, non già di una sanzione, ma più esattamente di una misura provvisoria di polizia a contenuto cautelare (C. Cost. 14.2.1962 n. 10), il ritiro della patente disciplinato da tale norma non può non prescindere dal concreto sviluppo assunto dal procedimento penale. Tale misura infatti deve precedere per definizione l'accertamento dell'illecito penale in quanto, essendo strumentale all'applicazione delle sanzioni della sospensione o della revoca, è volta ad impedire nel frattempo al conducente, per il quale sussistano "fondati elementi di un'evidente responsabilità" (art. 223 comma 2 Cod. d. Str.), di costituire fonte di ulteriori pericoli per la circolazione.
In tale ambito cautelare l'autonomia, rispetto al giudizio penale, è quindi addirittura più netta, trattandosi di una competenza esclusiva del Prefetto che esercita i propri poteri su un piano diverso da quello del giudice penale che sia investito dell'accertamento del reato ed indipendentemente quindi dal concreto sviluppo del relativo procedimento.
L'art. 223 Cod. d. Str. non lascia adito a dubbi al riguardo, prevedendo, al primo comma, il ritiro immediato della patente da parte dell'agente accertatore e la sua trasmissione alla Prefettura unitamente al rapporto ed al verbale della violazione contestata ed, al secondo comma, l'adozione della misura cautelare della sospensione provvisoria da parte del Prefetto, previa valutazione degli elementi di responsabilità sopra richiamati.
La validità di tale osservazione trova conferma del resto nel successivo art. 224 che, al comma 3, restituisce al Prefetto, come sopra si è già avuto modo di rilevare, il potere di applicare la sanzione amministrative accessoria (definitiva) anche nel caso in cui il reato venga dichiarato estinto per cause diverse dalla morte del reo.
Tale norma infatti deve ritenersi applicabile pure nel caso di proscioglimento per mancanza di una condizione di procedibilità, stante l'"adem ratio", in quanto diversamente si perverrebbe all'ingiustificabile conseguenza di ritenere applicabile la sanzione amministrativa accessoria in caso di remissione della querela già presentata (ipotesi di proscioglimento per estinzione del reato) e non già invece nel caso in cui la querela non sia stata proposta (ipotesi di proscioglimento per difetto di una condizione di procedibilità).
Del resto sarebbe irragionevole condizionare la tutela degli interessi pubblici, sottesi al ritiro (provvisorio) o alla sospensione della patente, alla volontà della persona offesa che agisce secondo le personali convenienze. Ciò specie quando la norma espressamente prescinde da tale volontà nell'ipotesi di remissione della querela.
Si impone quindi un'interpretazione conforme ai principi costituzionali di ragionevolezza e di eguaglianza in presenza di situazioni analoghe, ove si tenga, oltre tutto, conto che l'art. 221 comma 2 Cod. d. Str., sia pure relativamente al problema di carattere generale sopra evidenziato della competenza in materia di connessione con un reato, fa venir meno quella del giudice penale in ordine alle violazioni amministrative anche nell'ipotesi di difetto di una condizione di procedibilità.
Allora deve convenirsi che la competenza attribuita al Prefetto in tema di sanzioni amministrative accessorie, in qualsiasi ipotesi (tranne che per morte del reo) in cui il giudice penale si spogli della propria, si salda perfettamente con il riconoscimento esclusivo alla medesima autorità amministrativa di adottare la misura cautelare del ritiro della patente in ogni caso in cui dalla violazione delle norme sulla circolazione stradale siano derivate lesioni personali, indipendentemente dagli sviluppi assunti in concreto dal procedimento penale in relazione agli specifici istituti che lo regolano(V. ord. Corte Cost. n. 381 del 20 novembre 1998). L'impugnata sentenza va pertanto cassata.
Risultando dalla stessa sentenza ed in particolare dalle conclusioni della ND ivi riportate che la medesima in sede di opposizione aveva sostenuto l'iniquità del provvedimento e quindi sostanzialmente la mancanza dei richiesti presupposti relativi alla sussistenza di fondati elementi di responsabilità ai fini dell'applicazione della misura cautelare in esame, va disposto il rinvio, anche per le spese, al Pretore di Ferrara che, nell'uniformarsi agli esposti principi, provvederà ad un tale accertamento.

P.Q.M.

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Accoglie il ricorso. Cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per le spese al Pretore di Ferrara.
Così deciso in Roma, il 27 ottobre 1998.
Depositato in Cancelleria il 22 aprile 1999