Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. DE MUSIS Rosario - Presidente -
Dott. SALVAGO Salvatore - rel. Consigliere -
Dott. DI AMATO Sergio - Consigliere -
Dott. SPAGNA MUSSO Bruno - Consigliere -
Dott. DE CHIARA Carlo - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
COMUNE DI PISTICCI, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA PIAZZA CAVOUR, presso LA CANCELLERIA CIVILE DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dagli avvocati VINCENZO LAPOLLA, ANIO D'ANGELLA, giusta mandato a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
ZO MA SA, DI NA RT, DI NA VA, elettivamente domiciliati in ROMA VIA TACITO 50, presso l'Avvocato ANGELA BUCICCO, rappresentati e difesi dagli avvocati VITTORIO FARAONE, ZO ERMINIO, giusta mandato a margine del controricorso;

- controricorrenti -

avverso la sentenza n. 177/99 della Corte d'Appello di POTENZA, depositata il 30/09/99;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 19/12/2002 dal Consigliere Dott. Salvatore SALVAGO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Umberto APICE che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il Tribunale di Matera con sentenza del 7 novembre 1994 condannò il comune di Pisticci al risarcimento dei danni per l'occupazione illegittima non assistita da valida dichiarazione di p.u. dei terreni di proprietà di RI TE RZ, ER e VA Di Lena, ubicati in contrada Lopatriello di Pisticci (in catasto al fg. 35, part. 518 e 519),determinandolo nella misura di L. 51.192.000.
In parziale accoglimento dell'appello incidentale dei RZ-Di Lena, la Corte di appello di Potenza, respingendo l'impugnazione principale dell'amministrazione comunale, l'ha condannata con sentenza del 30 settembre 1999, al pagamento della complessiva somma di L. 50.004.000 (di cui L. 25.704.000 quale valore dell'immobile occupato e L. 24.300.000 per diminuito valore della porzione residua) oltre al danno da svalutazione monetaria secondo gli indici ISTAT di incremento dei prezzi al consumo ed agli interessi legali, dal 23 marzo 1987 al soddisfo, osservando: a)che non essendosi realizzata la c.d. occupazione espropriativa dell'immobile per l'accertata illegittimità della dichiarazione di p.u. il danno da risarcire doveva comprendere sia il valore venale delle aree utilizzate per la costruzione dell'opera, sia il diminuito valore di quelle residue, non più utilizzabili;
b)che detto diminuito valore non poteva essere apprezzato in base alla nuova normativa di piano non essendo stata la stessa ancora approvata alla data di deposito della c.t. che era quella alla quale doveva compiersi la valutazione;
e non avendo d'altra parte provato il comune che all'epoca della sentenza di primo grado gli standards urbanistici fossero diversi da quelli del 1986/87.
Per la cassazione della sentenza il comune di Pisticci ha proposto ricorso per tre motivi, con il primo dei quali ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario;
al loro accoglimento si sono opposti i RZ-Di Lena con controricorso. Le Sezioni Unite di questa Corte con sentenza del 10 dicembre 2001 n. 15606 hanno confermato la giurisdizione del giudice ordinario a decidere della controversia.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Respinto il primo motivo del ricorso, concernente la giurisdizione del giudice ordinario, dalle Sezioni Unite, il collegio osserva che con il secondo motivo il comune di Pisticci, deducendo omessa motivazione circa un punto decisivo della controversia, lamenta che la Corte di appello abbia recepito acriticamente il valore del terreno indicato dal c.t.u. in L. 105.000 mq. apoditticamente, senza indicare alcun atto di comparazione ne' esaminare quelli relativi a due terreni della stessa zona cui l'UTE aveva, invece, attribuito la stima di L. 36.000 mq., ne' infine provvedere in merito al chiesto rinnovo della consulenza. Invoca altresì l'applicazione del criterio riduttivo introdotto dall'art. 3, comma 65^ della legge 662 del 1996 avente per oggetto qualsiasi occupazione illegittima di immobili ed a maggior ragione applicabile nella fattispecie in cui era stata regolarmente emessa la dichiarazione di p.u.: solo successivamente e senza impugnativa davanti al giudice amministrativo, dichiarata illegittima da quello ordinario. Ed eccepisce in subordine l'illegittimità costituzionale di quest'ultima norma ove ritenuta applicabile soltanto alle c.d. occupazioni acquisitive, per contrasto con l'art. 3 per avere disciplinato diversamente situazioni analoghe e, per converso, equiparato la situazione in esame con quella di mancanza assoluta della dichiarazione di p.u.
Il motivo va accolto nei limiti appresso precisati.
Questa Corte ha ripetutamente affermato (Cass. 4451/2001; 1266/2001;
479/2000; 148/1998; 6515/1997) che l'art. 3, comma sessantacinquesimo, legge 662 del 1996, che ha aggiunto il comma settimo bis all'art.

5-bis D.L. 333 del 1992, conv. in legge 359 del 1992, si applica esclusivamente a quelle occupazioni illegittime di suoli che sono riconducibili all'istituto della c.d. occupazione espropriativa o acquisitiva della proprietà del bene all'amministrazione, caratterizzato "quale suo indefettibile punto di partenza da una dichiarazione di p.u. dell'opera" (Cass. sez. un. 10 giugno 1988 n. 3940 e succ.). Ha rilevato che a siffatta interpretazione della norma inducono: 1) l'espresso riferimento a "causa di pubblica utilità" in essa contenuto che intende esprimere, conformemente al significato letterale dall'espressione, il fondamentale collegamento teleologico - richiesto sia dall'art. 42 Costit., sia dall'art. 1 del Protocollo n. 1 allegato alla Convenzione dei diritti dell'uomo - delle opere realizzate con le finalità di pubblico interesse perseguite a mezzo della procedura espropriativa e ritualmente accertate: e non una mera occasione o, ancor più, la mera intenzione della P.A. di agire per fini di interesse pubblico che renderebbe peraltro il collegamento superfluo, dovendo detta finalità necessariamente sussistere per qualsiasi genere di attività dell'amministrazione, pur se di natura privatistica;
2) l'interpretazione logica della disposizione, inserita nel corpo dell'art.

5-bis, ossia in un contesto inequivocamente riferito ai criteri di determinazione dell'indennità di espropriazione, come si evince da quelli stabiliti dal primo comma per le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere o interventi da parte o per conto di enti pubblici, anche non territoriali, o che siano, in ogni caso, "preordinate alla realizzazione di opere o interventi dichiarati di pubblica utilità":
con ciò delineandosi l'ambito di applicazione della norma nel suo complesso (di cui il comma 7-bis è parte integrante) alle ipotesi di espropriazioni in senso stretto, nonché a quelle che, in relazione ad opere od interventi comunque assistiti da un valido accertamento della rispondenza al pubblico interesse, siano riconducibili al fenomeno della occupazione illegittima c.d. espropriativa. il che del resto trova univoca conferma nel 6^ comma che detti criteri dichiara applicabili in tutti i casi in cui non sono stati ancora determinati in via definitiva "il prezzo, l'entità dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno": perciò recependo l'intera gamma delle indennità previste dall'art. 42, 3^ comma Costit. quale condizione di legittimità per l'espropriazione della proprietà privata, e cioè l'indennizzo in senso stretto, spettante al proprietario destinatario di un provvedimento ablativo;

quello che trae origine da un contratto di cessione dell'immobile ed assume perciò la denominazione di "prezzo" (art. 1470 e 1498 cod. civ.); ed infine l'indennizzo avente natura risarcitoria peculiare delle fattispecie ablative atipiche, ma comunque assistite da causa di p.u. nelle quali rientra appunto, l'occupazione acquisitiva;
3) la giurisprudenza della Corte costituzionale che ha avallato siffatta interpretazione rilevando, per un verso, che il comma 7^ bis in esame ha inteso modificare il precedente criterio di cui alla legge 549/1995 (dichiarato incostituzionale) applicato alle occupazioni espropriative aumentandone i parametri in termini favorevoli al proprietario;
e, per altro verso, che trattasi di una norma eccezionale, dal carattere dichiaratamente temporaneo, inserita in un testo normativo pur esso temporaneo e collegato alla emanazione di una nuova disciplina organica per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere pubbliche (Corte Costit. 179/1999;
148/1999; 369/1996; 384/1990).
Nel caso, invece, le Sezioni Unite di questa Corte con la menzionata sentenza 15606/2001 hanno definitivamente accertato che la dichirazione di p.u. contenuta nella delibera consiliare 501/1981 del comune di Pisticci era priva dei termini finali per il compimento delle opere e del procedimento espropriativo previsti dall'art. 13 della legge 2359/1865 e quindi affetta da nullità radicale con la conseguenza che l'esproprio doveva ritenersi pronunciato da un'autorità priva del potere di compierlo ed era inidoneo ad incidere sul diritto dominicale dei controricorrenti, perciò rimasto tale pur dopo l'esecuzione dell'opera: posto che di funzione amministrativa ablatoria meritevole della particolare tutela apprestata dall'art. 42 Costit. nonché dall'art. 4 della legge 2248 del 1865 All. E può parlarsi soltanto nel caso di provvedimenti espropriativi assistiti dalla dichiarazione di p.u. e non anche nel caso di mero impiego, sia pure per fini pubblici, dell'immobile altrui materialmente appreso o dell'utilità da esso materialmente ritratta con continuata o reiterata compressione di fatto dell'altrui diritto dominicale.
Pertanto nessun rilievo assume la distinzione che l'amministrazione comunale tenta di introdurre tra l'ipotesi (dopo la legge 1/1978 del tutto eccezionale) in cui la dichiarazione di p.u. manchi del tutto e quella in cui materiamente esista pur se affetta da vizi di tale entità da renderla disapplicabile direttamente dal giudice ordinario ex art. 5 della legge abol. del contenz. amm. del 1865 perché anche in tal caso la dichiarazione non è dotata dei necessari requisiti di completezza concernenti l'opera pubblica in funzione della quale è attribuita all'amministrazione la potestà di sacrificare la proprietà privata: fra i quali la giurisprudenza assolutamente consolidata, sia ordinaria (Cass. 15710/2001;
2730/2000; sez. un. 460/1999; 355/1999) che della Corte Costituzionale (sent. 90/1966;
355/1985; 141/1992), annovera la prefissione dei termini richiesti dall'art. 13 della legge 2359 del 1865 per il compimento delle espropriazioni e dei lavori, evidenziando che questa disposizione, sopravvenuta la Costituzione, ha assunto rilevanza costituzionale per assolvere alla funzione di evitare che il trasferimento coattivo dell'immobile ed il conseguente sacrificio della proprietà privata avvengano in vista non di esigenze effettive e specificherà di una futura e solo ipotetica utilizzazione del bene al servizio di fini di interesse generale, perciò privi di attualità e concretezza. Ed allora, richiedendo detta norma di relazione direttamente la ricorrenza dei presupposti e/o degli elementi in essa indicati per l'insorgenza del potere espropriativo, il suo necessario collegamento con il disposto dell'art. 42, 3^ comma Costit. comporta che in mancanza di essi, la dichiarazione, va ritenuta (giuridicamente) inesistente o nulla ab origine, ed inidonea ad affievolire il diritto soggettivo di proprietà sui beni espropriandi: perciò determinando una situazione di carenza di potere che incide (negativamente) non solo sul decreto ablatorio, ma anche sull'irreversibile trasformazione dell'immobile che si verifichi successivamente:
perciò impedendo la configurabilità dell'occupazione espropriativa (Cass. 1814/2000; 7268/1999; 2324/1997; sez. un. 1907/1997). Questa conclusione, non condivisa dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, ha di recente trovato un autorevole avallo nella nota decisione 30 maggio 2000 della Corte europea dei diritti dell'uomo in causa Belvedere Alberghiera s.r.l.

contro

Italia, che in una fattispecie in cui il giudice amministrativo aveva annullato la dichiarazione di p.u., ha enunciato il principio che l'ingerenza della P.A. nella proprietà privata può essere attuata soltanto "per causa di pubblica utilità" e deve assicurare un equo bilanciamento tra le esigenze dell'interesse generale della collettività e quelle della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo:
bilanciamento che non è più invocabile una volta accertato che l'interferenza contestata non abbia rispettato il principio di legalità divenendo, quindi, arbitraria.
Ed allora il collegio deve ribadire la radicale differenziazione tra l'ipotesi della cosiddetta occupazione acquisitiva, inserita in una procedura ablativa legittimamente intrapresa sul presupposto di una valida dichiarazione di p.u. e l'ipotesi, ricorrente nella fattispecie, di illiceità originaria e permanente della violazione del diritto di proprietà privata posta in atto dalla pubblica amministrazione in difetto dei presupposti che giustificano il sacrificio della posizione soggettiva del privato in funzione del soddisfacimento di un prevalente interesse pubblico formalmente dichiarato. La quale comporta che al privato, che non intenda più conseguire la restituzione in natura del bene ormai definitivamente trasformato, compete, non l'indennizzo di cui all'art. 42 Costit. sia pure nella più elevata consistenza prevista dal legislatore per le misure risarcitorie (che tuttavia per le espropriazioni antecedenti al 30 settembre 1996 ne ha disposto il calcolo con un criterio riduttivo); bensì, in applicazione dei principi generali di cui all'art. 2043 cod. civ. che governano la responsabilità da fatto illecito comune - non suscettibili di deroga per il solo fatto della connotazione pubblicistica del soggetto responsabile - il risarcimento del danno pieno, nella misura di volta in volta corrispondente all'esigenza della elisione del depauperamento patrimoniale verificatosi: perciò rendendo manifestamente infondata la questione di illegittimità costituzionale dell'art. 5 bis, comma 7 bis nella parte in cui non assoggetta al criterio riduttivo anche quest'ultima fattispecie proposta dall'amministrazione comunale in base al presupposto che si è dimostrato del tutto erroneo che la stessa sia assimilabile al verificarsi dell'occupazione appropriativa.
Proprio a tali principi si è attenuta la Corte di appello, la quale, dando atto che nel caso ricorreva un'occupazione senza titolo di diritto comune e che doveva dunque prescindersi dai criteri riduttivi (nonché dalle regole poste dagli art. 40 e 41 della legge 2359/1865) che la recente evoluzione normativa in materia espropriativa ha esteso - con determinati correttivi - dall'area di applicazione dell'indennità di espropriazione a quella del risarcimento per la privazione della proprietà conseguente all'occupazione acquisitiva, ha esattamente ritenuto che il danno documentato dalla RZ e consorti doveva nel caso liquidarsi in base alla menzionata norma privatistica, perciò con riferimento nella specie sia alla perdita della parte del fondo oggetto di implicita abdicazione a favore dell'amministrazione per l'esecuzione di opere di urbanizzazione, sia alla perdita di valore della frazione residua divenuta in edificabile in conseguenza di dette opere.
E tuttavia, la sentenza impugnata dopo queste considerazioni, ha valutato il fondo in questione (di cui era pacifica la destinazione edificabile) in L. 105.000 mq. perché il medesimo valore gli aveva attribuito il c.t.u "utilizzando quale parametro i prezzi di mercato di aree simili compravendute all'epoca". A sua volta la relazione di consulenza tecnica testualmente trascritta nella parte che interessa, nel ricorso dall'amministrazione comunale, si era limitata ad affermare apoditticamente che il prezzo di mercato di dette aree ubicate nella zona "recentemente" era compreso tra 90.000 e 120.000 mq.; e che doveva scegliersi quello intermedio di L. 105.000 mq., senza fornire alcun'altra indicazione ne' in ordine ai dati esaminati, ne' in merito alla scelta compiuta, ne' infine circa l'epoca cui era stata riferita la valutazione del terreno dei controricorrenti.
Ora, questa Corte ha ripetutamente ha affermato che il giudice del merito, allorché ritenga di doversi uniformare al parere espresso dal consulente tecnico di ufficio, non è obbligato ad indicare diffusamente le ragioni di tale adesione e neppure a confutare espressamente le contrarie deduzioni della parte. Ma che ciò non esclude che non può mancare il controllo dello stesso giudice sulle lacune degli accertamenti compiuti dal consulente, nonché sulle premesse e sui vizi del procedimento logico seguito;
quali si ripercuotono, quindi, nella decisione del giudice che li fa propri, dando luogo al vizio di motivazione della sentenza per insufficienza o illogicità.
E tanto è accaduto nel caso concreto in cui il consulente, pur dichiarando di avvalersi del metodo di stima comparativa per la valutazione dell'immobile, e pur potendo acquisire al riguardo, anche di sua iniziativa, ogni elemento necessario per eseguire la relativa valutazione, non ha indicato alcun dato di comparazione utilizzato per la stima ne' la fonte da cui erano stati attinti, in modo da consentire alle parti il controllo sull'attendibilità dei medesimi (Cass. 2865/1995; 2543/1988); e siffatta indicazione era nel caso ancor più indispensabile perché lo stesso consulente aveva allegato alla relazione due soli dati specifici costituiti da altrettante stime compiute dall'UTE di Matera che a due terreni espropriati per la costruzione di opere previste nel medesimo piano di zona aveva attribuito il valore di L. 36.000 mq. senza poi prenderli neppure in considerazione. E perché non è stata individuata neanche la data degli asseriti elementi di riscontro, se non con approssimazione del tutto generica (aree ... vendute recentemente), pedissequamente recepita dalla decisione impugnata che ha riferito la valutazione "all'epoca" perciò non consentendo neppure sotto tale profilo alle parti di fornire elementi rilevanti in senso difforme.
Pertanto la motivazione della sentenza impugnata in ordine alla stima valore del terreno si è risolta, pur essa, in un parere del tutto soggettivo ed apodittico sul suo prezzo di mercato in un momento imprecisato seppure non distante da quello in cui sono stati eseguiti gli accertamenti del c.t.u.; e non ha offerto l'indicazione delle ragioni obbiettivamente sufficienti ed adeguate sul piano logico a suffragarne il convincimento circa la sudetta determinazione che peraltro la stessa Corte di appello aveva in precedenza dichiarato doversi eseguirsi in coincidenza con la data in cui la RZ e consorti "chiedendo il risarcimento implicitamente hanno rinunciato in favore della p.a. alla proprietà dei beni illegittimamente occupati" (pag. 11). Per cui il giudice di rinvia dovrà provvedere a nuova valutazione dell'immobile attenendosi ai principi appena esposti.
Con il terzo motivo del ricorso, il comune di Pisticci, deducendo omessa motivazione circa un punto decisivo della controversia in relazione al valore del terreno residuo, si duole che la sentenza impugnata ne abbia accertato il valore al momento della relazione di c.t. in cui lo stesso per la sua estensione inferiore a mq. 500, non aveva possibilità di edificazione, senza considerare che in conseguenza della variante approvata con d.p.g.r. Basilicata n. 681 del 9 luglio 1990 lo stesso aveva acquistato un indice di edificabilità pari a 3 mc/mq; e che dunque il suo valore doveva essere accertato al momento della sentenza, altrimenti attribuendosi al proprietario un'indebita locupletazione a causa della situazione giuridica sopravvenuta.
Questo motivo è parte inammissibile e parte infondato. L'amministrazione comunale, infatti, non ha censurato il punto della decisione ora posto in evidenza, relativo all'epoca in cui doveva compiersi la valutazione dell'intero danno sofferto dalle controparti ed ha, anzi, ribadito nel ricorso che la stima in tale data del fondo occupato e definitivamente trasformato - 22 maggio 1986 (pag. 3 sent.) - doveva considerarsi corretta in quanto molto prossima al momento di ultimazione dei lavori (pag. 12). Ragion per cui anche la valutazione del terreno residuo non poteva che essere compiuta alla medesima data in cui secondo quanto ritenuto dalla Corte di appello e ribadito dalle parti si è interamente verificato il pregiudizio lamentato dai controricorrenti e non era ancora intervenuta per ammissione dello stesso comune la variante del p.r.g. invocata, approvata soltanto con d.p.g.r. Basilicata n. 681 del 9 luglio 1990 che avrebbe elevato l'indice di edificabilità dei lotti a 3 mc/mq.
prescindendo dalla superficie minima dapprima richiesta. D'altra parte, la giurisprudenza di questa Corte ha affermato che nell'ipotesi di illecito comune da parte della p.a. consistente nella occupazione e trasformazione di immobili privati pur in assenza di una causa di dichiarazione di p.u. (c.d. occupazione usurpativa) il danno cagionato da tale complessiva condotta è unico e va commisurato al valore del bene al tempo della definitiva trasformazione (Cass. 1814/2000); che nel caso è pacificamente antecedente al 1990, avendo lo stesso comune dedotto che i lavori erano stati completati entro i tre anni dalla dichiarazione di p.u. contenuta nella menzionata delibera del 23 novembre 1981 (pag.6 sentenza). Sicché sotto tale profilo il comune di Pisticci difetta, addirittura, di interesse a censurare l'epoca in cui è stata compiuta la ricognizione della situazione legale e di quella di fatto dell'immobile dalla Corte territoriale;
la quale infine correttamente si è astenuta dal prendere in considerazione le disposizioni contenute negli art. 40 e 41 della legge fondamentale 2359 del 865, applicabili, per quanto detto avanti, esclusivamente alle espropriazioni (legittime ed illegittime) assistite da una dichiarazione di p.u. valida ed efficace.
La sentenza impugnata va, in definitiva cassata limitatamente al profilo del ricorso accolto con rinvio alla Corte di appello di Salerno che si atterrà ai principi avanti esposti e provvedere alla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte, accoglie per quanto di ragione il secondo motivo, rigetta il terzo, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia anche per le spese del giudizio di legittimità alla Corte di appello di Salerno.
Così deciso in Roma, il 19 dicembre 2002.
Depositato in Cancelleria il 16 maggio 2003