Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. GAETANO FIDUCCIA - Presidente -
Dott. FRANCESCO SABATINI - Consigliere -
Dott. MICHELE VARRONE - Consigliere -
Dott. GIOVANNI B. PETTI - Consigliere -
Dott. MARIO FINOCCHIARO - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
MI MA UI, in proprio e quale procuratrice generale di CH RA, elettivamente domiciliato in Roma, viale Giulio Cesare n. 14, presso l'avv. Gerardo Romano Cesareo, difeso dall'avv. RA Romano Cesareo, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
Ministero delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi n. 12

- controricorrente -

avverso la sentenza del tribunale di Salerno n. 344/99 del 30 marzo - 7 maggio 1999 (R.G. 3029/97 R.G.) Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 29 aprile 2002 dal Relatore Cons. Dott. Mario Finocchiaro;

Udito l'avv. Paolo Consentino, per l'Avvocatura dello Stato;

Udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Federico Sorrentino, ha concluso chiedendo, in via principale, la declaratoria di inammissibilità del ricorso, in via subordinata il rigetto
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto 22 settembre 1994 FR MA ES, in proprio nonché quale procuratrice generale di CH RA, conveniva in giudizio, innanzi al pretore di Salerno, il Ministero delle Finanze: premesso che essa attrice, unitamente allo CH, era proprietaria di un immobile in Vallo della Lucania condotto in locazione dal 14 maggio 1987 al 13 maggio 1993 dal Ministero convenuto e adibito a Ufficio del Registro in forza di contratto 6 maggio 1993, che l'Intendenza di Finanza, pur pagando in ritardo gli importi dovuti a titolo di canone non aveva corrisposto gli aggiornamenti Istat pattuiti e richiesti, chiedeva che l'adito giudice, da un lato, determinasse i canoni contrattuali dovuti previa applicazione degli aggiornamenti Istat, dall'altro condannasse l'Amministrazione convenuta a corrispondere i predetti aggiornamenti nonché gli interessi moratori del caso per il tardivo pagamento dei canoni aggiornati.
Costituitasi in giudizio l'Amministrazione convenuta resisteva alle avverse pretese, chiedendone il rigetto.
Svoltasi la istruttoria del caso il giudice adito, con sentenza 28 febbraio - 5 maggio 1997 rigettava la domanda attrice, compensate, tra le parti, le spese di causa.
Gravata tale pronunzia dalla soccombente FR, il tribunale di Salerno con sentenza 30 marzo - 7 maggio 1999 rigettava il proposto appello.
Osservavano quei giudici, infatti, da un lato, che per i contratti con la p.a. è richiesta, a pena di nullità, la forma scritta ad substantiam, anche allorché l'amministrazione opera iure privatorum, dall'altro, che sia alla stregua del disposto di cui all'art. 32, legge n. 392 del 1978, sia in forza della clausola n. 3 del contratto di locazione inter partes doveva escludersi che la richiesta di aggiornamento del canone, avanzata dalla locatrice, potesse avere efficacia retroattiva.
Quanto, ancora, alla domanda di interessi moratori per il tardivo pagamento dei canoni aggiornati la pretesa è stata disattesa perché nel contratto di locazione stipulato tra le parti era espressamente esclusa la configurabilità della morosità della Amministrazione per l'eventuale ritardo nell'inizio del pagamento dei canoni, sino all'espletamento - delle formalità connesse all'emissione del titolo di spesa, per cui non sussistevano le condizioni perché potesse configurarsi nella specie un inadempimento o un ritardo colpevole.
Per la cassazione di tale pronunzia ha proposto ricorso, affidato a due motivi, illustrato da memoria, FR MA UI, sia in proprio che quale procuratrice speciale di CH RA. Resiste con controricorso, il Ministero delle Finanze. MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Con contratto 6 maggio 1993, FR MA UI e CH RA hanno concesso in locazione, al Ministero delle Finanze, per il periodo 14 giugno 1987 - 13 giugno 1993 un immobile di loro proprietà in Vallo di Lucania, adibito a ufficio del Registro. Avendo l'Amministrazione corrisposto esclusivamente i canoni contrattuali, senza gli aggiornamenti Istat del caso, e per di più con estremo ritardo, parte locatrice ha chiesto, la condanna della Amministrazione sia a corrisponderle gli aggiornamenti Istat maturati nel periodo in cui il contratto è stato operativo (previa loro determinazione secondo legge), sia al pagamento degli interessi moratori.
Come riferito in parte espositiva i giudici del merito hanno rigettato entrambe le richieste.

2. Con il primo motivo la ricorrente censura la sentenza gravata, nella parte in cui ha disatteso la domanda di condanna della controparte al pagamento degli aggiornamenti denunziando "inesatta interpretazione delle norme che regolano i contratti della p.a., e falsa e erronea applicazione della l. n. 790 del 1975 e r.d. n. 2440 del 1923, nonché dell'art. 1326 c.c., in riferimento all'art. 360, n. 3, c.p.c.".
Si osserva, infatti:
- l'esatto principio della necessità dell'atto scritto ai fini della validità dei contratti della p.a. non implica la giuridica impossibilità che la stessa p.a. stabilisca una clausola che anticipi, eventualmente, anche a vantaggio della stessa amministrazione, la validità e la esecuzione del contratto a data precedente;

- in ogni caso "il principio della validità del contratto stabilito dalla legge relativamente alla inesistenza di obbligazione della p.a. in mancanza di atto scritto, non implica che siano invalidi atti precedenti anche per iscritto, almeno per quanto riguarda attività di carattere privatistico";
- la manifestazione di volontà di rinnovare il contratto alle nuove condizioni risulta in maniera indubbia dai documenti in atti, provenienti dalla stessa amministrazione e, quindi, l'assunto del tribunale che la proposta di nuovo contratto e la successiva accettazione della medesima abbiano costituito soltanto atti preparatori al più facta concludentia non idonei a costituire manifestazioni della volontà di obbligarsi da parte della amministrazione appare francamente erronea e inaccettabile".

3. La censura è manifestamente infondata.
Sotto tutti i molteplici profili in cui si articola.

3.1. Come osservato in parte espositiva, nel rigettare la domanda diretta al conseguimento degli aggiornamenti Istat del canone pattuito, i giudici del merito hanno affermato, in buona sostanza, che una tale domanda presuppone, da un lato, l'esistenza - tra le parti - di un contratto di locazione, dall'altro, una richiesta, in tale senso, formulata dalla parte locatrice, che produrrà i propri effetti esclusivamente per il periodo successivo alla richiesta stessa.
Nel caso di specie, hanno evidenziato quei giudici,
anteriormente al 6 maggio 1993 non esisteva, tra le parti, alcun valido vincolo contrattuale, e faceva, pertanto difetto la condizione prima perché potesse riconoscersi il diritto della locatrice agli aggiornamenti in questione, anche con riguardo alle richieste del 6 luglio, 17 settembre 1991 e 18 settembre 1992, tutte anteriori al momento della conclusione del contratto.
Pacifico quanto sopra è evidente - contrariamente a quanto si adombra con il primo profilo - che è irrilevante, al fine del decidere, che il contratto inter partes, benché stipulato esclusivamente il 6 maggio 1993, avesse "efficacia" per il periodo 14 giugno 1987 - 13 giugno 1993.
Non potendosi dubitare che sino al 6 maggio 1993 si era a fronte a una mera detenzione di fatto dell'immobile da parte dell'Amministrazione finanziaria è di palmare evidenza che non aveva alcuna giustificazione la pretesa di un "aggiornamento" di un canone, in realtà, non dovuto.
Successivamente, per effetto del contratto 6 maggio 1993 il rapporto si è "sanato", ma la circostanza, palesemente, non può interpretarsi nel senso ora invocato dalla ricorrente, secondo cui la "retroattività" degli effetti del contratto avrebbe, quantomeno, reso "efficaci" le richieste di aggiornamento del 1991 e 1992. Giusta i principi generali in tema di validità dei contratti e delle altre dichiarazioni unilaterali ciò che rileva è, esclusivamente, la situazione di diritto (cioè le norme all'epoca vigenti: cfr. Cass. 7 marzo 2001, n. 3340) e di fatto esistente al momento del contratto o della dichiarazione.
Per verificare la validità, o, comunque, la efficacia delle richieste de quibus pertanto, occorre tenere presente quella che era la situazione, nel momento in cui le stesse furono spedite. Certo che allora il rapporto tra le parti era esclusivamente "di fatto", esattamente i giudici del merito hanno negato qualsiasi efficacia alle richieste di "aggiornamento" del 1991 e 1992. Specie tenuto presente che le parti, ove avessero ritenuto riconoscere ai locatori un compenso per gli "aggiornamenti" maturati almeno sino al 6 maggio 1993, ben potevano prevederlo espressamente in contratto e la circostanza che nulla si preveda, al riguardo, relativamente ai periodi pregressi esclude in modo radicale abbia un qualche fondamento l'assunto dell'attuale ricorrente.

3.2. Con il secondo profilo di censura, ancora, per quanto è dato comprendere dal contesto delle considerazioni svolte al riguardo, il buon diritto agli aggiornamenti Istat competerebbe alla ricorrente non in forza del contratto 6 maggio 1993, ma alla luce del precedente contratto, cessato il 13 giugno 1987.
La deduzione, per un verso è inammissibile, per la sua novità, non risultando la stessa prospettata in sede di merito, per altro, è totalmente infondata.
In materia di locazioni, infatti, la rinnovazione tacita del contratto, nel quale sia parte una pubblica amministrazione, è incompatibile con il procedimento previsto per la manifestazione, da parte di questa, della volontà di obbligarsi, che non può desumersi, in tal caso, da fatti concludenti, ma deve essere espressa nelle forme di legge. (Nel senso che nei confronti della p.a. non è configurabile il rinnovo tacito del contratto di locazione, tra le tantissime, Cass. 16 luglio 1998 n. 6966; Cass. 30 giugno 1998 n. 6406; Cass., sez. un., 28 novembre 1991 n. 12769, nonché da ultimo, Cass. 11 gennaio 2000 n. 188 e Cass. 15 dicembre 2000 n. 15862).

3.3. Quanto, infine, all'esistenza di un contratto di locazione, tre le parti, già anteriormente al documento 6 maggio 1993, attesi di documenti (non meglio precisati) in atti, provenienti dalla stessa amministrazione, avendo la stessa "proposto" la conclusione di un nuovo contratto, la deduzione è manifestamente infondata, stante il principio (che la stessa ricorrente, peraltro, riconosce esatto nel primo profilo di censura) secondo cui i contratti della pubblica amministrazione sono nulli ove l'amministrazione stessa non abbia manifestato al riguardo la propria volontà nelle forme di legge. Come noto i requisiti di validità dei contratti posti in essere dalla P.A. anche iure privatorum attengono essenzialmente alla manifestazione della volontà e alla forma: la prima deve provenire dall'Organo al quale è attribuita la legale rappresentanza (previe eventuali delibere di altri organi), mentre la forma deve essere, a pena di nullità, scritta, al fine precipuo di consentire i controlli cui l'azione amministrativa è sempre soggetta (In termini, ad esempio, Cass. 12 maggio 1995 n. 5179, specie in motivazione). È palese, di conseguenza, che ove fa difetto - come nel caso concreto - sia una manifestazione della volontà dell'ente pubblico, proveniente dall'organo al quale dalla legge è attribuita la legale rappresentanza dell'ente stesso, previe le eventuali delibere di altri organi, nonché la forma scritta ad substantiam, non si è in presenza ad un "contratto", ancorché invalidamente concluso, ma a un comportamento di fatto privo di rilievi di sorta, sul piano giuridico, mancando - in radice - quell'"accordo" tra le parti, presupposto dall'art. 1321 c.c. anche per il costituirsi di un contratto invalido o non opponibile ai terzi.
Quanto precede, importa - alla luce di una giurisprudenza più che consolidata e dalla quale prescinde totalmente parte ricorrente nell'esposizione del motivo in esame - che la volontà di obbligarsi della p.a. non può desumersi per implicito da fatti o atti, dovendo essere manifestata nelle forme richieste dalla legge, tra le quali l'atto scritto ad substantiam (Cass. 16 luglio 1998 n. 6966; Cass. 30 giugno 1998 n. 6406; Cass., sez. un., 28 novembre 1991 n. 12769). Se, pertanto, non si dubita che nei confronti della p.a. non è configurabile il rinnovo tacito del contratto di locazione - tipico contratto a forma libera - è palese che assolutamente è irrilevante al fine di ritenere concluso, tra una pubblica amministrazione e un privato, un contratto di locazione un mero comportamento concludente, anche protrattosi per anni, come nella specie la richiesta, volta dalla Amministrazione all'attuale ricorrente di rinnovare il precedente rapporto (cfr., nello stesso senso, ad esempio, tra le tantissime, Cass. 11 settembre 1999 n. 9682, nonché Cass. 29 settembre 2000 n. 12942; Cass. 15 dicembre 2000, n. 15862, nonché Cass. 6 luglio 2001 n. 9212).

4. Con il secondo motivo la ricorrente denunzia, ancora, "omessa ed insufficiente motivazione circa la inammissibilità delle domanda e circa la inattendibilità della documentazione prodotta ai fini della richiesta di aggiornamento e di interessi (art. 360 n. 5 c.p.c.)". Al pari del precedente il motivo non coglie nel segno. Come osservato in precedenza il rapporto contrattuale - tra le parti - è sorto esclusivamente il 6 maggio 1993 (ancorché con decorrenza dal 14 maggio 1987).
È palese, pertanto - come sopra accertato in sede di esame e di rigetto del precedente motivo -, da un lato, che le richieste di aggiornamento comunicate dalla parte concedente alla conduttrice in epoca anteriore al 6 maggio 1993, sono inidonee a produrre effetti di sorta (perché inviate allorché non sussisteva alcun rapporto contrattuale tra le parti e, quindi, non esisteva neppure un canone da adeguare), dall'altro, che il denunziato difetto di motivazione non sussiste.
Nè, ancora, specie alla luce di quanto si è osservato sopra, in ordine alla impossibilità di una rinnovazione tacita del contratto di locazione di cui sia parte una pubblica amministrazione, è in qualche modo rilevante, al fine del decidere, la circostanza che la p.a. sia rimasta nella detenzione dell'immobile anche successivamente alla data della scadenza del contratto (13 maggio 1993).
Nel periodo successivo a tale data, infatti, i rapporti tra le parti, stante la impossibilità di una rinnovazione tacita del contratto, sono di mero fatto e non può quindi la parte concedente reclamare "l'adeguamento" di un canone per un contratto non più esistente.

5. Quanto, infine, al rigetto della domanda di interessi moratori, per presunto ritardo, da parte della Amministrazione nel pagamento del canone pattuito i giudici del merito hanno evidenziato:
- da un lato, che per previsione contrattuale era esclusa la configurabilità della morosità della Amministrazione "per eventuale ritardo nell'inizio del pagamento dei canoni fino all'espletamento delle formalità connesse all'emissione del titolo di spesa" (con la conseguenza che il ritardo dedotto dalla locatrice non può costituire in alcun modo inadempimento o ritardo colpevole, idoneo a integrare i presupposti per la insorgenza di interessi moratori);
- dall'altro, che l'attrice non solo non aveva dato prova del preteso ritardo nei pagamenti del canone, ma neppure dimostrato che il ritardo fosse determinata dalla mera inerzia della Amministrazione e non dalla ragionevole lentezza delle procedure di formazione del relativo titolo di spesa.

6. Pacifico quanto precede è palese che la dedotta insufficienza di motivazione non sussiste, come del tutto apodittica è l'affermazione secondo cui la decisione adottata sarebbe la "conseguenza del superficiale e distratto esame della documentazione prodotta .. da cui risultano i tempi e l'ammontare dei pagamenti ricevuti".
A prescindere da ogni altra considerazione, infatti, è palese che parte ricorrente lungi dall'evidenziare errori logici o giuridici compiuti dal giudice a quo nel rigettare la sua domanda, si limita a sollecitare, contra legem e cercando di superare quelli che sono i limiti del giudizio di legittimità (che non è un giudizio di merito di terzo grado), una nuova valutazione delle circostanze di causa, quanto all'esistenza di un preteso inadempimento imputabile alla controparte, nel pagamento del canone.
Specie tenuto presente - come puntualmente evidenziato dai giudici a quibus - che la locatrice non poteva limitarsi a denunziare il ritardo nell'emissione dei mandati di pagamento, dopo avere espressamente pattuito, in contratto che non configurava morosità il ritardo nel pagamento dei canoni conseguente all'espletamento delle formalità connesse all'emissione del titolo di spesa.

7. Risultato totalmente infondato il proposto ricorso, in conclusione, deve rigettarsi, con condanna della ricorrente al pagamento delle spese di questo giudizio di legittimità, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte,
rigetta il ricorso;

condanna la ricorrente al pagamento delle spese di questo giudizio di legittimità in favore del controricorrente, liquidate in Euro 7,00, oltre Euro 1500,00 per onorari.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione terza civile della Corte di Cassazione, il 29 aprile 2002. Depositato in Cancelleria il 3 agosto 2002