ITALIAN BELLA LEG ESENTE DA IMPOSTA DI BOLLO, DI GE 11- 8-73 N . 533 REGISTRO, E DA OGNI SPESA, TASSA REPUBBLICA O DIRITTO AI SENSI DELL'ART. 10 IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Oggetto lavoro;
SEZIONI UNITE CIVILI Biurisdizione11 5 4 8 8/03 Composta dagli Ill. Sighti residente f. .G.N. 26323/01 Dott. Rafaele Dott. Giovanni OLLA - Presidente di sezione 30514/01 Cron. 31530 Dott. Paolo VITTORIA Consigliere Dott. Giovanni PAOLINI Consigliere - Rep. Dott. Antonino ELEFANTE Consigliere Ud.03/07/03 47 - Consigliere Dott. Roberto PREDEN Dott. Enrico ALTIERI Consigliere -Rel. Consigliere Dott. Federico ROSELLI Dott. Giuseppe MARZIALE Consigliere ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso proposto da: elettivamente domiciliata in SCAGLIA MARIA GRAZIA, ROMA, VIA RUFFINI 2/A, presso lo studio dell'avvocato TOMMASO RACCUGLIA, che la rappresenta e difende, giusta delega a margine del ricorso;
- ricorrente contro 2003 MIISTERO DEGLI AFFARI ESTERI;
642 intimato -1- e sul 2° ricorso n° 30514/01 proposto da: MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI, in persona del Ministro pro-tempont, domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso 1'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;
controricorrente e ricorrente incidentale

contro

SCAGLIA MARIA GRAZIA;
- intimata avverso la sentenza n. 318/01 della Corte d'Appello di ROMA, depositata il 24/04/01; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 03/07/03 dal Consigliere Dott. Federico ROSELLI;
udito l'Avvocato Tommaso RACCUGLIA;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore PIVETTI, che ha concluso per laGenerale Dott. Marco PIVETTI giurisdizione dell'a.g.o.. -2- SVOLGIMENTO DEL PROCESSO Con ricorso del 2 novembre 1998 al Pretore di Roma, AR AZ AG esponeva di essere stata assunta dal Ministero degli affari esteri con contratto di lavoro di diritto privato previsto dall'art. 12 1. 26 febbraio 1987 n. 49, quale esperta operante nell'Unità tecnica centrale di cooperazione allo sviluppo di paesi esteri. Il contratto era scaduto il 31 dicembre 1994 e, ai sensi dell'art. 12 cit., comma 4, era rinnovabile, il rinnovo. aveva rifiutato ma il Ministero provvedimenti di dei Deducendo l'illegittimità mancato rinnovo per violazione, tra l'altro, del principio di buona fede, la AG chiedeva che il Pretore dichiarasse l'avvenuta conclusione del nuovo contratto di lavoro di durata quadriennale, oppure emettesse la relativa pronuncia costitutiva, о in subordine condannasse il Ministero al pagamento delle retribuzioni non percepite. Costituitosi il convenuto, con sentenza del 17 dicembre 1999 il Tribunale 10 condannava al di Rize pagamento di sessanta milioni, più interessi, quale risarcimento del danno da perdita di chance, ossia danno derivato da interruz ione delle trattative - precontrattuali. 3 Proposto appello principale dalla AG e EL incidentale dal Ministero, con sentenza del 12 aprile 2001 la Corte d'appello aumentava l'ammontare del risarcimento del danno a centocinquanta milioni di lire, nonché al pagamento di interessi e rivalutazione su somme pagate in l'attività ritardo a titolo retributivo per prestata fino al dicembre 1994. La Corte rigettava le tesi dell'appellante principale, secondo cui la perdurante esigenza di cooperazione internazionale, la propria qualifica ed esperienza professionale nonché il conseguimento di positivo giudizio sull'opera prestata fondavano il suo diritto al rinnovo del contratto di lavoro e, di conseguenza, al risarcimento del danno da mancato rinnovo, quale danno contrattuale: la legge n. 49 del 1987 e quella di modifica, 17 febbraio 1994 n. 121, attribuivano alla pubblica un potere, e non un obbligo, inamministrazione materia. La Corte confermava però l'affermazione, resa dal Tribunale, di una responsabilità precontrattuale della stessa amministrazione. Mentre, infatti, le leggi ora citate richiedevano, per l'esercizio del suddetto potere, un imparziale giudizio positivo sull'opera già prestata dall'esperto, ossia una verifica delle qualifiche e delle esperienze acquisite, il Ministero aveva introdotto criteri di valutazione incerti nella definizione e non verificabili, quale la "capacità di esposizione, concentrazione e reazione, nonché atteggiamento generale del candidato nel corso del colloquio"; non aveva attribuito un punteggio separato per ciascun criterio, in modo da agevolare aveva affidato in parte il giudizioil controllo;
ad un gruppo informale che aveva operato senza verbalizzazione, ed aveva concluso il lavoro in pochissimi giorni malgrado il numero dei candidati - anche sulla base della loro conoscenza personale;
aveva permesso al direttore generale di fissare una soglia minima di punteggio solo dopo la conoscenza dei risultati delle prove. A giudizio della Corte, questo modo di procedere, contrario alla buona fede oggettiva, aveva arrecato alla AG un danno risarcibile ai sensi dell'art. 1337 cod. civ. e liquidabile sulla base del cinquanta per cento delle probabilità di superamento della valutazione e della durata quadriennale (non superiore né inferiore) del nuovo contratto, non stipulato. : La pretesa dell'appellante principale, intesa alla dichiarazione di avvenuto rinnovo del un'offerta al pubblicocontratto sulla base di (art. 1336 cod. civ.) da parte della pubblica amministrazione, non poteva essere accolta poiché formulata nel giudizio di primo grado, fondata su una causa petendi non dedotta nell'atto introduttivox ne giustificata dane giustificata da gravi motivi e perciò inammissibile ai sensi dell'art. 420, primo comma, cod. civ. Contro questa sentenza ricorrono per cassazione in via principale la AG e in via incidentale il Ministero degli affari esteri. A ciascun ricorso F corrisponde un controricorso. La Sezione lavoro con ordinanza dell'11 luglio 2002 trasmetteva gli atti al Primo Presidente per eventuale assegnazione alle Sezioni unite ai sensi dell'art. 374, primo comma, cod. proc. civ., prospettando una questione di giurisdizione ossia ritenendo necessaria la preliminare qualificazione delle posizioni giuridiche affermate dalla parte privata nei confronti della pubblica amministrazione. Il Primo Presidente decideva in conformità. La ricorrente principale ha depositato memoria. MOTIVI DELLA DECISIONE :

1. I due ricorsi, principale e incidentale, debbono essere riuniti ai sensi dell'art. 335 cod. proc. civ. Lo scrutinio di essi non può essere illustrato con la necessaria chiarezza senza un previo esame delle disposizioni di legge invocate dalle parti. La legge 26 febbraio 1987 n. 49 (nuova cooperazione dell'Italia con idisciplina della paesi in via di sviluppo) istitui e disciplinò nell'art. 12 una Unità centrale di cooperazione delallo sviluppo, a supporto dell'attività Ministero degli affari esteri. L'organico di essa era costituito da "esperti assunti con contratti di diritto privato a termine" (comma 3) e le caratteristiche del "rapporto contrattuale di diritto privato a termine", ivi compreso il trattamento economico, erano fissate con decreto ministeriale, "tenuto conto dei criteri e dei parametri osservati al riguardo dal Fondo dello sviluppo della Comunità economica europea, nonché dell'esperienza professionale" del personale interessato, al momento della stipula del contratto. Così il comma 4, il quale proseguiva: "Il contratto avrà durata quadriennale rinnovabile in costanza delle esigenze connesse all'attuazione : dei compiti di natura tecnica della cooperazione 7 -J allo sviluppo. Il decreto di cui al presente comma dovrà altresì prevedere le procedure concorsuali per l'immissione degli esperti nell'Unità tecnica centrale". L'art. 4 d.l. 28 dicembre 1993 n. 543 (misure urgenti per il controllo della spesa nel settore degli interventi nei paesi in via di sviluppo)> conv. in 1. 17 febbraio 1994 n. 121, stabilì nel primo comma: "I contratti stipulati con gli esperti tecnica centrale *** possono essere dell'Unità per periodi quadriennali previa rinnovati esperienzedelle qualifiche ed valutazione dalacquisite, sentita una commissione nominata Ministro degli affari esteri e composta da cinque membri di cittadinanza anche non italiana. La disposizione di cui al presente comma ha carattere transitorio e si applica ai contratti in scadenza tra il 1° novembre 1993 ed il 31 dicembre 1994, nonché a quelli che scadono nel 1995 unicamente per effetto di atti aggiuntivi a detti contratti. A tal fine i contratti con scadenza tra il 1° novembre 1993 e il 31 dicembre 1994 sono prorogati fino a tale ultima data".

2. La parte del ricorso principale rilevante ai fini del giudizio di queste Sezioni unite inizia col quattordicesimo motivo. * Con esso la ricorrente principale lamenta che, pur essendo rimasta in servizio fino al 1997, il Tribunale non abbia ritenuto la proroga tacita del contratto di lavoro scaduto nel dicembre 1994. Col diciottesimo motivo la medesima censura la sentenza impugnata nella parte affermativa di una responsabilità contrattuale della pubblica La ricorrente sembra voler amministrazione. protrazione del rapporto sostenere l'avvenuta contrattuale. Sostanzialmente la stessa censura è contenuta motivonel ventesimo, ventunesimo e ventiduesimo (violazione degli artt. 1326, 1336, 1359 cod. civ.), con cui la ricorrente sostiene essersi il rapporto di lavoro rinnovato, dopo la scadenza del 1994, per accettazione di offerta al pubblico, emessa dal Ministero.

3. Tutti i motivi ora detti richiedono, come ha osservato la Sezione lavoro nell'ordinanza 11 luglio 2002 di rimessione al Primo Presidente (vedi in narrativa), la preliminare qualificazione giuridica delle situazione giuridica soggettiva fatta valere dall'attore, attuale ricorrente principale, attraverso l'azione giudiziaria, e ciò 9 · al fine della verifica della giurisdizione. Nella sentenza qui impugnata la Corte d'appello ha notato come le espressioni usate dal legislatore ("contratti rinnovabili" e "possono essere rinnovati") negli artt. 12 1. n. 49 del 1987 e 4 d.l. n. 543 del 1993 conv. in 1. n. 121 del 1994 servissero per attribuire al Ministero non già un obbligo di rinnovare i contratti di lavoro alla scadenza bensì un potere discrezionale, da esercitare con valutazione così delle esigenze come delle attitudini deidell'amministrazione candidati. Trattandosi pertanto di pretesa, formulata dal titolare di un rapporto di lavoro subordinato privatistico con un'amministrazione dello Stato, di rinnovo del contratto alla scadenza del termine, è necessario stabilire se essa costituisca oggetto di perfetto oppure di unun diritto soggettivo interesse legittimo di diritto pubblico, contrapposto ad un potere discrezionale di scelta, che l'amministrazione deve esercitare a tutela di In questo secondo caso la interessi generali. ritenersi devoluta alla controversia dovrebbe generale di legittimità ai sensi giurisdizione degli artt. 2 e 3 1. 6 dicembre 1971 n. 1034. 10 La natura privatistica del rapporto di lavoro questione હૈ stata già affermata da queste in Sezioni unite, le quali hanno fatto riferimento all'espressa definizione contenuta negli artt. 12, comma 3, e 16, comma 1, lett. e, 1. n. 49 del 1987 (Cass. 20 ottobre 1995 n. 10925, 3 febbraio 1998 n. 1101, 13 novembre 2000 n. 14676). La questione che viene sottoposta alle Sezioni unite è se la discrezionalità, spettante per legge alla pubblica amministrazione nella decisione di rinnovare o meno un contratto di lavoro subordinato di diritto privato, comporti l'esercizio di una potestà pubblica, sottoponibile al sindacato della giurisdizione di legittimità generale, oppure si esplichi in regime privatistico e sia perciò controllabile dal giudice ordinario. La questione Va risolta in questo secondo senso. Più volte questa Corte ha definito questioni di giurisdizione in controversie aventi ad oggetto la legittimità di decisioni assunte dalla pubblica amministrazione nell'esercizio di poteri bensì discrezionali ma assunte nell'attuazione di un rapporto di diritto civile. La Corte ha distinto i casi in cui tale potere esprima una più generale 11 "J potestà pubblica di autorganizzazione, incidente in via mediata sul rapporto col soggetto privato, dai casi nei quali trattisi di esercizio di attività esercitabile anche da soggetti privati nelle fasi dell'instaurazione 0 dell'attuazione di rapporti In questa seconda ipotesi allaobbligatori. relazione paritetica rimane estranea ogni connotazione pubblicistica (Corte cost. 16 luglio 1981 n. 268) e le posizioni autoritative e datorediscrezionali dell'ente (futuro o attuale) di lavoro possono essere assimilate a quelle dell'imprenditore; correlativamente, la posizione soggettiva spettante al privato e asseritamente . lesa deve qualificarsi, alla stregua delle più recenti classificazioni teoriche, come interesse legittimo di diritto privato, da riportare, quanto alla tutela giudiziaria, nella più ampia categoria dei diritti" di cui all'art. 2907 cod. civ., con la conseguente appartenenza della lite al giudice ordinario. Per queste ragioni non ritiene ora la Corte di gia zeze nella materia pronunce lla fase precedenteattenersi alle l'instaurazione del rapporto lavoro autonomo in regime di convenzione con l'amministrazione sanitaria, la quale esercita una discrezionalità 12 nella valutazione dei titoli e delle eventuali incompatibilità dei candidati: a fronte di tale discrezionalità si sono ritenuti ravvisabili solo interessi occasionalmente protetti, tutelabili 6010 davanti alla giurisdizione amministrativa generale (Cass. 26 giugno 1986 n. 4257, 7 maggio 1993 n. 5256, 25 maggio 1998 n. 5202, 14 dicembre 1999 n. 901, 21 febbraio 2002 n. 2512). Esula poi dalla questione di giurisdizione stabilire se, durante la fase anteriore alla ricostituzione, ossia al rinnovo, del rapporto di lavoro subordinato, debba ravvisarsi nel bando di concorso un'offerta al pubblico ed una fase precontrattuale nello svolgimento delle relative operazioni (Cass. 1° aprile 1987 n. 3139, 25 maggio 1998 n. 5199, e, sull'esercizio dei poteri di valutazione in sede concorsuale per l'assunzione, Cass. 18 ottobre 1991 n. 11028, 2 dicembre 1992 n. 12867, 10 maggio 1995 n. 5112, 3 dicembre 1996 n. 10796, 25 maggio 1998 n. 5199). impugnata, Nel caso di specie la sentenza escluso che il contratto fosse stato rinnovato automaticamente o attraverso una nuova e bilaterale manifestazione di volontà, ha ritenuto che la pubblica amministrazione abbia operato in fase di 13 trattative per il rinnovo ed ha ravvisato un comportamento contrario alla regola della buona fede imposta dall'art. 1337 cod. civ. Con ciò il collegio di merito si è mantenuto nei limiti della propria giurisdizione. Dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, sugli altri motivi dei ricorsi, incidentale, deciderà la Sezione principale e lavoro. Rimane da aggiungere che nella Sezione lavoro si è determinato un contrasto in ordine alla durata dei rapporti di lavoro rinnovati ex art. 12, comma 4, 1. n. 49 del 1987; durata che la sent. n. 14817 ” del 2001 ha ritenuto indeterminata e la sent. n. 14676 del 2000 ha dichiarato quadriennale. Ma tale contrasto non rileva nella presente controversia, nella quale si tratta di rapporti cessati dopo il novembre 1993 e perciò non soggetti alla legge n. 49 del 1987 bensì alla legge n. 121 del 1994. Le Sezioni unite non debbono perciò pronunciarsi in proposito.

P.Q.M.

La Corte, riuniti i ricorsi, dichiara la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria e dispone la trasmissione degli atti alla Sezione 14 lavoro per l'esame dei giurisdizione. Così deciso in Roma Il Relatore Tuk Quil motivi non attinenti alla il 3 luglio 2003. Il Presidente ། IL CANCELLIERE C1 Giovanni Giambattista Depositata in Cancelleria 16 OTT, 2003 IL CANCELLIERE C1 Giovanni Giambattista 15