Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
DR. PAOLO MARIA TONINI PRESIDENTE del 14/5/1999
DR. PIETRO GIAMMANCO CONSIGLIERE SENTENZA
DR. VINCENZO ACCATTATIS CONSIGLIERE N. 1857
DR. GIUSEPPE SAVIGNANO CONSIGLIERE REGISTRO GENERALE
DR. VINCENZO DI NUBILA CONSIGLIERE relatore N. 48754/98
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto dal Procuratore della Repubblica presso la Pretura Circondariale di Foggia
contro la sentenza emessa a sensi dell'art. 129 CPP dal Giudice per le Indagini Preliminari della Pretura Circondariale di Foggia in data 12.6.98, con la quale NZ LV n. a Manfredonia il 6.1.69 ivi res. via Giotto 14 veniva prosciolto per intervenuta prescrizione dai reati di cui "infra".
Udita la relazione del consigliere Dr. Di Nubila;

viste le conclusioni conformi del Procuratore Generale della Repubblica rileva.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. Su richiesta del PM, il Giudice per le Indagini Preliminari della Pretura Circondariale di Foggia contestava a EL TO le imputazioni seguenti:
contravv. agli artt. 17, 18 e 20 della Legge n. 64.74, per avere eseguito lavori in zona sismica, consistiti nella costruzione di soppalco e relativa scala di ferro, senza preavviso, senza depositare il progetto e senza autorizzazione (capi "a", "b");
contravv. di cui agli artt. 3 e 20 della Legge n. 64.74, per avere eseguito una costruzione in zona sismica senza attenersi alle norme tecniche stabilite nei decreti ministeriali vigenti (capo "c"). Accertati in Manfredonia il 21.11.94.

2. Presentata l'opposizione da parte dell'imputato, il Giudice per le Indagini Preliminari rilevava che i fatti risalivano al 17.10.94 e che il termine triennale di prescrizione era decorso.

3. Ha proposto ricorso per Cassazione il Procuratore della Repubblica, rilevando che i reati "de quibus" hanno natura permanente e pertanto non possono essere dichiarati prescritti. MOTIVI DELLA DECISIONE

4. Con l'impugnazione proposta dal Procuratore della Repubblica, non viene messo in discussione il potere del Giudice per le Indagini Preliminari di pronunciare sentenza ex art. 129 CPP una volta proposta opposizione a decreto penale. Potere della cui esistenza è lecito dubitare (vedi al riguardo Cass. 24.5.96 n. 1948).

5. Questa Corte è investita del problema circa la natura delle contravvenzioni contestate, se permanenti o istantanee, ed in caso di permanenza circa la data fino alla quale la permanenza perdura. È noto che la prescrizione inizia a decorrere dal momento della cessazione della permanenza e, se trattasi di reato continuato, dalla cessazione della continuazione.

6. A sensi dell'art. 17 della Legge n. 64.74, chiunque intenda intraprendere una costruzione in zona sismica deve dare preavviso al sindaco ed all'ufficio tecnico della regione ovvero all'ufficio del genio civile, unendo alla domanda il progetto.

6.1 Secondo un orientamento giurisprudenziale maggioritario, questa contravvenzione ha natura di reato istantaneo con effetti permanenti, che si consuma con l'omissione degli adempimenti richiesti dalla norma, prima dell'inizio dell'esecuzione delle opere, al fine di consentire il controllo preventivo dell'attività edilizia in zone sismiche (Cass. 24.8.93 Cerato, Cass.

9.10.98 Bongiovanni). A tale conclusione si perviene considerando che con l'inizio dei lavori il contravventore non ha più alcun potere di influire con la propria condotta su alcuno degli elementi del reato, il quale è definitivamente realizzato, mentre permangono le conseguenze lesive Cass. 21.4.94 Agnes, Cass.

7.7.86 n. 11736 Di Pietro).

6.2 Secondo un orientamento minoritario, la citata contravvenzione ha natura di carattere permanente (Cass. 22.9.95 n. 11484, Cass. 14.3.97 n. 751). Si evidenzia al proposito che sarebbe estremamente difficile accertare quando un soggetto intende procedere alla costruzione, con tutti i gravi inconvenienti derivanti dalla punizione di un colpevole il quale verrebbe punito per una semplice intenzione. Salvo richiedere la univocità degli atti, il che implicherebbe un inammissibile tentativo in una contravvenzione;
ovvero configurare un reato a tutela anticipata, di cui poi non si comprenderebbero le ragioni della permanenza.

7. Ad avviso di questo Collegio, dagli inconvenienti sopra accennati si esce considerando che il reato si perfeziona con l'inizio dei lavori non preceduto dagli adempimenti previsti. La prescrizione inizia a decorrere con l'inizio dei lavori, in quanto unico atto idoneo a fissare un termine alla condotta incriminata.

8. A sensi dell'art. 18 della citata Legge n. 64.74, non si possono iniziare lavori in zona sismica senza preventiva autorizzazione scritta dell'ufficio tecnico della regione ovvero dell'ufficio del genio civile. Dal tenore della norma si ricava che il reato si perfezione con l'inizio dei lavori senza autorizzazione. Dall'inizio stesso decorre la prescrizione.

9. Sempre a sensi del menzionato art. 18, i lavori devono essere diretti da un ingegnere, architetto, geometra o perito edile nell'ambito delle rispettive competenze. Il reato relativo è permanente e perdura fino al compimento dei lavori. Da tale momento, inizi a decorrere la prescrizione.
10. A tenore dell'art. 3 della Legge n. 64.74, i lavori edili in zona sismica debbono essere conformi alle norme di sicurezza fissate mediante appositi decreti ministeriali. Tali norme, anche in virtù del richiamo all'art. 1 della ripetuta Legge n. 64.74, ineriscono alle indagini sui terreni, ai criteri di progettazione, ai collaudi ed ai carichi e sovraccarichi, infine alla sicurezza in generale delle costruzioni.
10.1 Secondo un orientamento prevalente, questa contravvenzione ha natura di reato permanente e si protrae nel tempo fino all'esaurimento dell'attività edilizia, cioè fino a quando l'opera venga completata o comunque i lavori siano interrotti. L'epoca di ultimazione dell'opera, ai fini qui considerati della cessazione della permanenza e della decorrenza della prescrizione, viene ritenuta un dato insuperabile, al pari della costruzione senza concessione o in violazione di specifici vincoli ambientali ed urbanistici. Rimane possibile un successivo adeguamento da parte del contravventore, con evidenti vantaggi dal punto di vista amministrativo, ad esempio evitando la demolizione o la rimessione in pristino (Cass. 22.4.98 n. 1399 Grieco, Cass. 12.10.95 n. 11325 Branckueth, Cass. 25.5.94 n. 8100 Ravaioli). 10.2 Secondo un orientamento minoritario, invece, la contravvenzione in parola ha natura di reato permanente e di protrae nel tempo finché l'immobile, irregolare dal punto di vista antisismico, "rimane in piedi", ovvero viene abbattuto o reso conforme ai criteri antisismici Cass.

3.7.98 n. 7845 Di Carlo, Cass. 14.2.97 n. 751 Vairo). Tale filone giurisprudenziale valorizza l'attualità del pericolo e del danno alla collettività, talché l'interesse protetto dalla norma viene leso con l'attività edificatoria irregolare e continua ad essere leso nel tempo per la permanenza di edifici staticamente inidonei.
11. Ritiene questa Corte, aderendo al secondo degli orientamenti giurisprudenziali ricordati, che tale contravvenzione è permanente e che tale permanenza dura fino a che la costruzione "rimane in piedi" in modo difforme dai criteri di sicurezza previsti. Questo collegio non ignora le ragioni del diverso filone interpretativo, per cui la permanenza, anche a sensi dell'art. 3 cit., si esaurisce con la fine dei lavori. Ma il tenore della norma non sembra consentire dubbi: la costruzione deve rispettare determinati criteri di robustezza e di sicurezza e tali parametri, se violati, costituiscono contravvenzione finché la costruzione non sia messa a norma. La costruzione (art. 4) deve essere in grado di sopportare determinate azioni sismiche sia orizzontali che verticali ed è irregolare, quindi integra la contravvenzione, finché non sia messa in grado di sopportare tali eventi sismici. In altri termini, la norma di cui all'art. 3, coi richiami agli artt. 1 e 4 della Legge n. 64/74, non si limita a vietare una attività edificatoria non conforme alle prescrizioni antisismiche, ma esige che le costruzioni, come risultanti dall'attività edificatoria, abbiano e mantengano nel tempo l'idoneità a sopportare determinati carichi e sovraccarichi in relazione alle azioni sismiche orizzontali e verticali che si verificano a seconda del grado di sismicità del terreno. 12. A conforto della tesi qui condivisa si richiamano alcune considerazioni formulate dalla Corte Costituzionale nell'ordinanza 26.30 aprile 1999 n. 149, occupandosi della questione di legittimità costituzionale dell'art. 22 comma 3 della Legge n. 47.85, la Corte ha incidentalmente affermato: " ... il legislatore gode di una scelta ampiamente discrezionale in ordine alla ampiezza di particolari estinzioni di reato in conseguenza di sanatorie amministrative, tanto più se riguardano reati semplicemente connessi all'attività da sanare (profilo urbanistico); appare sicuramente non arbitraria e non assolutamente irragionevole la scelta del legislatore di limitare la particolare ipotesi di estinzione dei reati, a seguito di sanatoria mediante accertamento di conformità, ai soli reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti (art. 13 e 22 della Legge n. 47 del 1985); tale scelta è condizionata dalle particolari esigenze di sicurezza generale, volte ad evitare che, in via permanente anche per il futuro, si possa fare a meno delle specifiche procedure (e relativa tutela penale) attinenti alla idoneità statica per le opere in cemento armato o a struttura metallica e alle opere in zona sismica, semplicemente ricorrendo all'accertamento di conformità avente valenza esclusivamente urbanistica". 13. Con tale ordinanza, la Corte Costituzionale ha ribadito il valore della sicurezza delle opere in zona sismica da considerarsi proiettato in via permanente anche per il futuro rispetto all'epoca di realizzazione.
14. La sentenza impugnata va pertanto annullata, con rinvio alla Pretura Circondariale di Foggia, perché il reato di cui al capo "c" è certamente non prescritto, ove si ravvisi la continuazione, la relativa disciplina dovrà essere valutata in relazione alla decorrenza della prescrizione anche in ordine ai capi "a" e "b".

PQM

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE annulla la sentenza impugnata, con rinvio alla Pretura Circondariale
di Foggia.
Così deciso in Roma, dalla Corte come sopra composta, il 14 maggio 1999.
Depositato in Cancelleria il 16 luglio 1999