Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. PAPADIA UMBERTO - Presidente - del 23/02/2001

1. Dott. VITALONE CLAUDIO - Consigliere - SENTENZA
2. " POSTIGLIONE AMEDEO - Consigliere - N. 784
3. " FIALE ALDO - Consigliere - REGISTRO GENERALE
4. " AMOROSO GIOVANNI - Consigliere - N. 40712/2000
ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
OT VA n. Genova 20.10.1947 e Soc. ILVA spa. Milano avverso l'ordinanza del Tribunale di Genova del 3.10.2000 Sentita la relazione fatta dal Consigliere Dott. Amedeo Postiglione Udito il Pubblico Ministero in persona del Sostituto Procuratore Generale Dr. Antonio Albano che ha concluso per l'annullamento con rinvio
Udito il difensore Avv. Prof. Roberto Rampioni di Roma Fatto e diritto
Il 23 giugno 2000 il P.M. chiedeva al gip presso il Tribunale di Genova emissione di decreto di sequestro preventivo dei seguenti impianti siti nello stabilimento ILVA s.p.a. in Genova:
1) linea di stagnatura elettrolitica STELE1;
2) impianto di pretrattamento e verniciatura nastri, in coda alla linea di zincatura ZIN1, costituente modifica della preesistente linea di zincatura a caldo;

3) linea di decapaggio denominata DEC1, in fase di realizzazione. In relazione ai predetti impianti ipotizzava a carico del OT, quale direttore responsabile dello stabilimento,
la violazione dell'art. 25, 6^ comma, DPR. 203/88 perché, senza l'autorizzazione prescritta dall'art. 25 lett. B), eseguiva il trasferimento dell'impianto sub 1) dallo stabilimento di Napoli a quello di Genova Cornigliano, atteso che si trattava di impianto originante emissioni in atmosfera derivanti dalle operazioni di decapaggio acido e pulitura con soda e operazioni di passivazione cromica;
in relazione allo stesso impianto contestava altresì la violazione dell'art. 59, 4^ comma, D. L.vo 152/99 poiché le acque reflue del predetto impianto, contenenti sostanze pericolose comprese nella tabella 5, allegato 5 del citato decreto (cromo), e comportanti modifiche sostanziali sia dal punto di vista qualitativo che quantitativo, venivano convogliate nel collettore 11 dell'impianto predetto, già autorizzato con provvedimento 29.1.97 del Comune di Genova, senza richiedere nuova autorizzazione, così violando il punto 2 dell'autorizzazione citata.
In relazione all'impianto sub 2) ipotizzava il reato di cui all'art. 24, 1^ comma, D.Lvo 203/88 per aver costruito un nuovo impianto mediante l'installazione di una linea di trattamento e verniciatura in coda alla linea di zincatura a caldo per la quale il 22.9.99 era stata richiesta autorizzazione ai sensi dell'art. 15, lett. A) (cioè quale modifica sostanziale dell'impianto) senza che l'autorizzazione fosse stata rilasciata. Tale impianto era stato attivato e originava le emissioni in atmosfera E32, E33, E34, E35 ed E36 e per aver attivato lo stesso senza dare preventiva comunicazione alla provincia di Genova, in violazione dell'art. 24, 2^ comma, DPR 203/88. Quanto all'impianto sopra indicato al numero 3) il PM contestava la violazione dell'art. 24, 1^ comma, D.Lvo 203/88 per aver iniziato la costruzione di un nuovo impianto di decapaggio (DEC1) senza l'autorizzazione prescritta ai sensi dell'art. 6.
Il gip con provvedimento depositato il 4 luglio successivo respingeva la richiesta.
Il Tribunale di Genova, con ordinanza del 3-10-2000, disponeva il sequestro degli impianti, a seguito di appello del P.M. Contro questa ordinanza hanno proposto ricorso per Cassazione VA Viotto, già direttore dello Stabilimento Ilva di Cornigliano e la stessa Società Ilva spa, corrente in Milano. I ricorrenti lamentano violazione di legge ed erronea motivazione in ordine a quattro profili:
a) la carenza del "fumus boni iuris", attesa la legittimità dell'installazione e dall'esercizio degli impianti in contestazione ai sensi della legge 426/98, art. 4 comma 10 e dell'Accordo di Programma sottoscritto da Enti pubblici e privati il 29.11.1999 e del Piano Industriale, approvato dalla Giunta Regionale con delibera n. 34/2000;
b) la carenza del "periculum in mora", stante la prova della assenza di un pregiudizio concreto ed attuale, come dimostrato dai certificati delle analisi forniti dalla difesa;

c) la buona fede dei rappresentanti della Società, dato il particolare e complesso regime normativo applicabile alla vicenda;

d) la non responsabilità di VA OT, perché cessato dall'incarico di Direttore dello Stabilimento il 30-6-2000. Limitando l'esame della vicenda ai presupposti del provvedimento di sequestro, si rileva che tutte le contestazioni riguardano profili formali (ossia la carenza di autorizzazione relativa, ad alcune attività di ristrutturazione ed esercizio dello Stabilimento (trasferimento dallo stabilimento di Napoli a quello di Genova Cornigliano;
modifica sostanziale dell'impianto esistente;

costruzione di nuovo impianto di decapaggio) da ritenere assorbiti dallo speciale regime adottato. Va anche precisato che le richieste dell'accusa e le ragioni poste a base dell'ordinanza per giustificare il sequestro non riguardano aspetti sostanziali di inquinamento ambientali, che non sono stati dedotti. Ciò chiarito, ritiene la Corte che la materia debba essere considerata in un'ottica più generale:
In primo luogo occorre tenere conto del ruolo del Parlamento, che ispirandosi ad alcuni più recenti indirizzi comunitari, ha integrato la normativa ordinaria di protezione dell'ambiente fondata sull'approccio "non si deve" e su misure imposte di natura precettiva (command and control), con una strategia del tipo "agiamo insieme" implicante un dialogo con il settore industriale, parte importante per la soluzione del problema ambientale, nel senso dell'incoraggiamento a concludere accordi in collaborazione con le P.A competenti. Proprio su impulso della CEE l'istituto dell'accordo di programma è entrato nel nostro sistema giuridico, (come è avvenuto anche in altri paesi come in Austria, Belgio, Danimarca, Germania, Spagna, Francia, Grecia, Irlanda, Olanda, Portogallo, Finlandia), conservando una natura abbastanza "duttile" di strumento politico, economico ed amministrativo: politico, perché anche attraverso esso si realizza la politica ambientale;
economico, perché risorse pubbliche vengono erogate per risolvere, in tempi e modi definiti, problemi complessi, contestualmente allo sforzo di adeguamento tecnico e gestionale delle imprese interessate;

amministrativo, perché a livello procedimentale avviene una semplificazione ed un efficace coordinamento tra soggetti pubblici e privati, nel senso di favorire un atteggiamento attivo dell'industria coinvolta, un suo coinvolgimento nel trovare soluzioni efficaci e più rapide, con conseguente riduzione dei costi, con riferimento alla specifica situazione locale, a fronte di un esonero dall'obbligo di richiedere un'autorizzazione per ogni modifica di processo richiesta dal piano approvato con il consenso comune.

2. Questa filosofia non implica affatto che l'accordo di programma comporti una attenuazione della legislazione ambientale - che resta la spina dorsale del sistema - e neppure che diventi un mezzo di derogolamentazione o che determini la rinuncia degli enti pubblici coinvolti alle proprie competenze anche in tema di autorizzazioni, ma soltanto un diverso esercizio, coordinato e funzionale, delle competenze stesse in un procedimento unitario.

3. Un breve cenno merita anche l'evoluzione storica dell'istituto. dell'accordo di programma nella legislazione italiana. Nella legge istitutiva del Ministero dell'Ambiente n. 349/86 non era espressamente menzionato, sicché il recupero delle "aree ad elevato rischio di crisi ambientale" (art. 7) era affidato unilateralmente allo stesso Ministero dell'Ambiente, d'intesa con le Regioni, con il contributo economico pubblico, restando marginale il ruolo dei privati.
In una visione soltanto - o prevalentemente - pubblicistica si muoveva anche la legge 1 marzo 1986 n. 64, art. 7, che prevedeva espressamente gli "accordi di programma" per la realizzazione di alcuni interventi straordinari nel Mezzogiorno.
Recentemente l'accordo di programma si caratterizza. per il convolgimento espresso della componente privata industriale e per una efficacia giuridica "derogatoria" espressa - alle condizioni stabilite rispetto non solo alla normativa urbanistica, ma anche ad altre normative ambientali.
Nell'art. 17 l. 22/97, a proposito della bonifica e ripristino dei siti inquinati, detto (comma 7) che "l'approvazione del progetto costituisce variante urbanistica... dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori e sostituisce a tutti gli effetti le autorizzazioni, le concessioni, i concerti, le intese, i nulla osta, i pareri e gli assensi previsti dalla legislazione vigente per la realizzazione e l'esercizio degli impianti e delle attrezzature necessarie all'attuazione del progetto di bonifica".
Per le acque, la legge 152/99, art. 28, comma 10, stabilisce:
"Le autorità competenti possono promuovere e stipulare accordi e contratti di programma con i soggetti economici interessati al fine di favorire il risparmio idrico, il riutilizzo delle acque di scarico, il recupero come materia prima dei fanghi di depurazione, con la possibilità di ricorrere a strumenti economici, di stabilire agevolazioni in materia di adempimenti amministrativi e di fissare limiti agli scarichi in deroga alla disciplina generale, nel rispetto comunque delle norme comunitarie e delle misure necessarie al conseguimento degli obiettivi di qualità.
Agli inizi degli anni 90 il sistema aveva già inserito, in modo strutturale e permanente, gli "accordi di programma" nell'ordinamento delle autonomie locali (l. 8 giugno 1990 n. 142, art. 27), non solo per la materia ambientale, ma per ogni opera o intervento o programma di intervento che richiedesse l'"azione integrata e coordinata di Comuni, Province e Regioni ed amministrazioni statali od altri soggetti pubblici".
La legge 142/90 espressamente prevede che l'accordo comune incide sul regime autorizzatorio differenziato, comportando la variazione automatica degli strumenti urbanistici e la sostituzione della concessione edilizia.
Anche la legge sul procedimento amministrativo 7 agosto 1990, n. 241, nell'ottica della partecipazione e semplificazione, fa riferimento ad "accordi sostitutivi di provvedimenti con gli interessati" (art. 11), alla "conferenza dei servizi" (art. 14, 1^ comma) e ad "accordi" più in generale tra soggetti pubblici e privati (art. 15 che si riferisce alla collaborazione in attività di interesse comune, con formula molto elastica). Come si è detto, più recentemente, con l'acuirsi della crisi ambientale, gli "accordi di programma" entrano a far parte delle due più importanti leggi strutturali dell'ambiente (rifiuti, legge 22/97, artt. 17 e 25 e acque, legge 152/99, art. 28, comma 7).

4. Venendo al caso specifico l'accordo di programma relativo all'Ilva Spa ha un fondamento giuridico in una legge speciale del Parlamento, come si ricava dall'art. 4, commi 8, 9 e 10 della legge 9 dicembre 1998 n. 426. Questa legge, nell'articolo 1^ prevede finanziamenti pubblici finalizzati ad interventi di bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati, richiamando in tema di rifiuti lo speciale procedimento di cui all'art. 17 l. 22/9 ed in materia di inquinamento atmosferico gli impegni attuativi del protocollo di Kyoto sui cambiamenti climatici.
Tali interventi sono inseriti in un Programma Nazionale di Bonifica e Ripristino ambientale dei siti inquinati.
Per l'Ilva di Conigliano, l'art. 4 della legge precisa:
"8. Per l'attuazione del pianto di risanamento ambientale dell'area industriale e portuale di Genova, di cui all'intesa tra Ministero dell'Ambiente e Regione Liguria del 31 luglio 1996, nell'ambito degli interventi di cui all'articolo 1, comma 1, è riservato l'importo di lire 6 miliardi annue per dieci anni, a decorrere dall'anno 1998, anche per la realizzazione di aree a verde e servizi per la cittadinanza.

9. Per favorire lo sviluppo di attività produttive compatibili con la normativa di tutela ambientale e diverse dal ciclo produttivo siderurgico dalla laminazione a caldo, l'Autorità Portuale di Genova è incaricata di realizzare programmi di razionalizzazione e valorizzazione delle aree che rientrano nella sua disponibilità a seguito della cessazione del rapporto di concessione derivante dalla chiusura delle lavorazioni siderurgiche a caldo.
10. Al fine di sviluppare gli interventi necessari di cui ai commi 8 e 9 è stipulato un accordo di programma tra il Ministero dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato, il Ministero dell'Ambiente, il Ministero dei Trasporti e della Navigazione, il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, la Regione Liguria, la Provincia e il Comune di Genova e l'ILVA SPA. L'accordo di programma deve prevedere il piano di bonifica e risanamento dell'area dismessa a seguito della chiusura delle lavorazioni siderurgiche a caldo nonché, entro tempi certi e definiti, il piano industriale per il consolidamento delle lavorazioni a freddo. L'accordo di programma e i successivi strumenti attuativi devono altresì prevedere la tutela dei livelli occupazionali e il reimpiego della manodopera occupata al 14 luglio 1998".
La legge in questione non si limita a fornire risorse pubbliche per risolvere un problema e neppure a dare un generico indirizzo politico, ma precisa:
a) l'area specifica (area industriale e portuale di Genova);
b) la principale industria interessata (l'Ilva di Cornigliano);
c) la tipologia di lavorazioni da far cessare (le lavorazioni siderurgiche a caldo);
d) lo strumento dell'"accordo di programma" ed i soggetti che devono parteciparvi (nazionali, regionali, provinciali, comunali e locali, compresa l'Ilva spa);
e) un piano specifico di bonifica e risanamento" in tempi certi e definiti ";
f) la finalità non solo ambientale, ma anche sociale (vedi l'avverbio "altresì" con riferimento alla occupazione della manodopera).

5. Poiché tutti i soggetti citati dalla legge hanno sottoscritto il previsto "Accordo di Programma", in data 29.11.1999, coordinando l'azione amministrativa con i contestuali impegni della Soc. Ilva e poiché la Regione Liguria ha approvato il "Piano Industriale" con Delibera n. 34 del 2000, si pone il problema se l'opera di risanamento strutturale e funzionale approvata necessiti o meno anche delle singole autorizzazioni settoriali, tipiche della ordinaria disciplina ambientale in tema di inquinamento atmosferico, delle acque, da rifiuti.
La Corte ritiene che l'Accordo di Programma e gli atti conseguenti successivi perderebbero la loro funzione se il procedimento unitario venisse di nuovo frantumato e se le P.A. potessero modificare gli impegni già sottoscritti in sede di singole autorizzazioni. Alla luce di queste considerazioni lo strumento traumatico del sequestro preventivo ad opera della magistratura penale per inadempimenti formali settoriali appare giuridicamente privo dei requisiti di ragionevolezza e proporzione.
In questo contesto appare erronea l'affermazione dell'ordinanza impugnata secondo cui "l'accordo di programma non si sostituisce alla normativa di rango superiore vigente" essendo parificabile ad un "atto amministrativo di alta amministrazione", sia perché è la legge che lo prevede, sia perché la stessa legge consente deroghe alla normativa generale: il problema è, dunque, quello del rapporto tra una normativa speciale rispetto a quella generale. Se l'accordo di programma prevede la necessità di cessazione di vecchi impianti e la realizzazione di nuovi, i profili autorizzatori devono considerarsi assorbiti e ciò non perché le autorizzazioni non sono necessarie, ma perché sono comprese nell'accordo sottoscritto dagli stessi enti pubblici titolari delle rispettive competenze, (in una logica giuridica non dissimile dai principi comunitari della autorizzazione integrata ambientale art. 3 D.Lgvo 372/99). A parere della Corte la cultura del dialogo delle P.A. con le industrie deve progredire, nel segno della trasparenza e della partecipazione anche sociale, con strumenti concordati e seri suggeriti dall'Unione Europea.
La procedura di valutazione dell'impatto ambientale, che sta alla base della principale direttiva comunitaria (85/337/CEE), già prevede come obbligatorio un procedimento unico preventivo di razionalizzazione ed integrazione di tutti i profili autorizzatori. La mancata adozione di questa procedura, nel caso in esame (non assistita da sanzioni penali) può essere qui solo denunciata, ma non si può far gravare sulla sola impresa la responsabilità di scelte politico-istituzionali diverse (compresa l'adozione di leggi ad hoc del Parlamento per singole situazioni di crisi).
L'accordo di programma, senza sostituire altri strumenti giuridici come la VIA, può essere valorizzato, onde evitare che diventi uno schermo per forme di assistenzialismo senza risultati operativi in tempi certi e definiti.
Come si è chiarito sono le stesse leggi ambientali più rilevanti (l. 22/97 e l. 152/99) a prevedere l'accordo di programma in funzione anche derogatoria.
I rischi non possono essere sottaciuti, ma sarebbe, ad avviso della Corte, erroneo non tener conto della nuova realtà normativa: occorre evidenziare che le deroghe devono limitarsi ai profili organizzatori e procedimentali e non interferire con i profili sostanziali dell'inquinamento, oltre i limiti di legge.
Pertanto il dissequestro degli impianti Ilva spa impone, a maggior ragione, il controllo continuo e puntuale della osservanza dei limiti alle emissioni dei limiti agli scarichi e dei limiti relativi ai rifiuti, ferme rimanendo le competenze delle P.A. e della Magistratura al riguardo.

P.Q.M.

La Corte;
Annulla senza rinvio l'ordinanza impugnata e dispone restituirsi quanto in sequestro all'avente diritto. Manda alla Cancelleria le incombenze di cui all'art. 626 cpp. Così deciso in Roma, il 23 febbraio 2001.
Depositato in Cancelleria il 2 aprile 2001