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Sentenza 16 aprile 2026
Sentenza 16 aprile 2026
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. III, sentenza 16/04/2026, n. 9776 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 9776 |
| Data del deposito : | 16 aprile 2026 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 583/2025 R.G. proposto da: Casa Di Cura Prof. dott. Luigi Cobellis S.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato Romano Vaccarella unitamente all’avvocato Marco De Felice, domiciliazione telematica legale -ricorrente- contro Azienda Sanitaria Locale Salerno, rappresentata e difesa dagli avvocati MM RA, CI OR, AR TT, domiciliazione telematica legale -controricorrente- avverso la sentenza della Corte d'Appello di Salerno n. 550/2024 depositata il 12/06/2024. Civile Sent. Sez. 3 Num. 9776 Anno 2026 Presidente: FRASCA RAFFAELE GAETANO ANTONIO Relatore: PORRECA PAOLO Data pubblicazione: 16/04/2026 2 Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 17/02/2026 dal Consigliere dott. AO CA. Udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale dott. Alessandro Pepe, che ha concluso per il rigetto del ricorso. Uditi per il ricorrente gli Avvocati Marco De Felice e Romano Vaccarella e per il controricorrente l'Avvocato AR TT. FATTI DI CAUSA L’ASL di Salerno proponeva opposizione al decreto del Tribunale di Salerno con cui era stato ingiunto alla stessa il pagamento, in favore della Casa di Cura Prof. Dott. Luigi Cobellis, s.r.l., di una somma a titolo di differenza delle remunerazioni, relative all’anno 2016, per prestazioni connesse all’assorbimento e all’attivazione di posti letto dismessi dalla Casa di Cura Maria Venosa s.r.l., attribuiti a séguito di aggiudicazione dell’Offerta Tecnica promossa dall’ASL con delibera n. 430 del 2011. L’opponente deduceva, per quanto ancora qui di utilità, la nullità ovvero inesistenza del contratto scritto necessario. L’opposta si costituiva controdeducendo che il contratto era costituito, nel caso, dal verbale di aggiudicazione dell’Offerta Tecnica. Il Tribunale accoglieva l’opposizione revocando il decreto ingiuntivo, con pronuncia confermata dalla Corte di appello secondo cui, in particolare: a) al fine di ottenere la remunerazione di prestazioni effettuate per conto e a carico del Servizio Sanitario Nazionale, era necessario non solo aver ottenuto l’accreditamento, ma anche avere stipulato, nella prevista forma scritta, il cui difetto non era pertanto superabile limitandosi a rimarcarne la mancata contestazione, uno specifico accordo contrattuale, tale da delineare compiutamente – in un contesto di certezza insuscettibile di mere ricognizioni o analoghi atti rinvenibili aliunde – il contenuto vincolante del rapporto instaurato dalle 3 parti nel rispetto del ponderato scrutinio dei requisiti regionali e dei limiti quantitativi determinati sulla base delle risorse finanziarie e del fabbisogno territoriale di assistenza sanitaria, senza che il discusso verbale di aggiudicazione del bando potesse, quindi, ritenersi equipollente al contratto ex art.
8- quinquies, comma 2, d.lgs. n. 502 del 1992; b) di conseguenza, correttamente il Tribunale aveva ritenuto non remunerabili le prestazioni non ricomprese nel contratto del 2017, contenente l’accettazione dei tetti di spesa in discussione, sottoscritto dalla Casa di cura, originaria attrice, in data successiva alla richiamata aggiudicazione intervenuta nel 2011. Avverso questa decisione ricorre per cassazione la Cura Prof. Dott. Luigi Cobellis, s.r.l., articolando due motivi. Le parti hanno depositato memorie. Resiste con controricorso l’ASL di Salerno. Il Sostituto Procuratore Generale ha formulato conclusioni anche scritte nel senso del rigetto del ricorso. MOTIVI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo si prospetta la violazione e falsa applicazione degli artt. 16, comma 4, r.d. n. 2440 del 1923, 8-quinquies, d.lgs. n. 502 del 1992, 1325, cod. civ., poiché la Corte di appello avrebbe errato in particolare mancando di considerare che: - il verbale di aggiudicazione sottoscritto all’esito del bando di gara dei posti letto della Casa di Cura Venosa, in tal modo assorbiti dalla società ricorrente, costituiva contratto vincolante per la Regione, e quindi per la ASL, anche a prescindere dal rispetto del tetto di spesa di cui al contratto del 2017, poiché nella documentazione di gara era stato espressamente previsto il trasferimento del tetto di spesa della Casa di Cura Venosa all’aggiudicataria; 4 - alla delibera del Commissario ASL n. 430 del 2011, con cui era stata indetta la procedura per l’acquisizione delle manifestazioni d’interesse all’assorbimento dei volumi di prestazione e occupazione lavorativa della Casa di Cura Venosa, era stato allegato l’avviso pubblico con cui era stato specificato che l’amministrazione si riservava la possibilità di sua revoca o annullamento nel caso la Regione non avesse assegnato un budget per la remunerazione dei suddetti volumi, sicché la successiva delibera n. 784 del 2011, con cui il Commissario aveva assegnato i posti letto da attivare secondo il piano, alla quale era seguita intesa con le organizzazioni sindacali per la sottoscrizione dei rapporti di lavoro connessi, era stata adottata sull’esplicito presupposto dell’assegnazione di fondi specifici;
- la riallocazione dei posti letto doveva pertanto necessariamente intendersi accompagnata dalla riallocazione del tetto di spesa riferito alla Casa di cura Venosa, e sarebbe stata comunque l’ASL a dover provare l’inclusione dei volumi assorbiti nel tetto di spesa supplementare accordato dalla Regione come, invece, smentito da note con cui l’azienda aveva ammesso che, in omologhi casi, si era riallocato l’ultimo tetto di spesa a regime relativo al montante di prestazioni addizionate e prima erogate dalla struttura oggetto di assorbimento;
- il verbale di aggiudicazione non poteva perciò che ritenersi vincolante per entrambe le parti, e non solo per l’aggiudicataria che aveva assorbito le unità lavorative della Casa di Cura Venosa;
- lo stesso verbale, infatti, corrispondente al bando e contenente tutti gli elementi necessari alla validità negoziale, teneva luogo anche normativamente del contratto, non essendovi alcuna prescrizione impositiva di una documentale unicità di sintesi ovvero di un’ulteriore scrittura annuale, fermo il potere 5 dell’amministrazione di recedere dal contratto di durata così perfezionato;
- le prestazioni, infine, pacificamente effettuate, erano risultate, anche ai previsti controlli informatici pubblici, tutte correttamente fatturate, ovvero oggetto di richiesta di rimborsi esattamente determinati. 2. Con il secondo motivo si prospetta la violazione e falsa applicazione degli artt. 83, 84, cod. proc. civ., poiché la Corte di appello avrebbe errato in particolare mancando implicitamente di considerare che l’opposizione a decreto ingiuntivo dell’ASL era originariamente inammissibile per difetto di rappresentanza, atteso che la procura generale e invero generica alle liti, fatta valere, non avrebbe potuto ritenersi contenere l’autorizzazione alla resistenza in quel giudizio, decisione, questa, riservata all’allora direttore generale rispetto alla singola e così individuata lite. 3. Il secondo motivo, da esaminare prioritariamente per ragioni logiche, è inammissibile. Come dedotto e verificabile dalle produzioni della controricorrente (tra i documenti primo grado), l’ASL ha rilasciato procura generale alle liti ai sensi dell’art. 83, cod. proc. civ. La difesa ricorrente sottolinea di non contestare i poteri di rilascio dell’allora direttore generale, ma di eccepire la mancata manifestazione della volontà dell’ente di resistere nella specifica causa di opposizione a decreto ingiuntivo, non potendosi rimettere tale decisione al procuratore e difensore così individuato. Non è dato sapere se tale questione fosse stata sollevata in prime cure, e, trattandosi di un vizio processuale rilevabile d’ufficio sul quale il giudice di primo grado, per quanto esposto ai sensi dell’art. 366, n. 3, cod. proc. civ., ha omesso di pronunciare, decidendo la controversia nel merito, parte ricorrente era onerata di proporre, nel grado successivo, 6 impugnazione sul punto, come non ha allegato di aver fatto, sicché tale omissione ha determinato la formazione del giudicato interno sulla questione processuale, in applicazione del principio di conversione del vizio in motivo di gravame ex art. 161, primo comma, cod. proc. civ., rimanendo precluso – tanto al giudice del gravame di merito, quanto a quello di legittimità – il potere di rilevare per la prima volta tale vizio ex officio: a tale regola si sottraggono, infatti, i vizi processuali rilevabili, in base a espressa previsione legale, in ogni stato e grado del processo, e quelli relativi a questioni “fondanti”, la cui omessa rilevazione si risolverebbe in una pronuncia inutiliter data, nonché le ipotesi in cui il giudice abbia esternato la propria decisione come esplicitamente o univocamente fondata su una “ragione più liquida”, inidonea a ravvisare una decisione implicita sulla questione processuale implicata (Cass., Sez. U., 29/08/2025, n. 24172, che sottolinea come per “fondanti”, più in particolare, s’intendono le questione afferenti alla struttura e al funzionamento del processo, come quelle derivanti dalla violazione di norme processuali preposte alla tutela del diritto al contraddittorio, ovvero dal difetto di potestas iudicandi in capo al giudice davanti al quale si sia incardinato il rapporto processuale;
cfr., anche, Cass., 23/03/2021, n. 8104, secondo cui la nullità della procura alle liti non è qualificata dalla legge come assoluta e insanabile sicché, qualora essa non venga rilevata d'ufficio in primo grado, ne discende la nullità della sentenza che si converte in motivo di gravame ex art. 161 cod. proc. civ., da far valere tempestivamente con l’atto d’appello; conf. Cass., 23/02/2006, n. 4020). 3.1. La censura è dunque oggetto di preclusione. 4. Il primo motivo è infondato. Va innanzi tutto chiarito che l’invocato art. 16, comma 4, r.d. n. 2440 del 1923, non è applicabile, negli assunti termini generali, alla fattispecie poiché superato, sul punto, dal regime dettato dal codice dei contratti pubblici. 7 Questa Corte, in tema di appalti pubblici, ha osservato che, nel regime anteriore al d.lgs. n. 163 del 2006 – quando ancora ratione temporis applicabile – in ambito di contratti stipulati dalla p.a. con il sistema della “asta pubblica o licitazione privata”, così definite con la terminologia del tempo, il processo verbale di aggiudicazione definitiva equivale per ogni effetto legale al contratto, con forza immediatamente vincolante anche per l'amministrazione, da un lato perché l’art. 16 del r.d. n. 2440 del 1923 non è stato abrogato dalla legge n. 109 del 1994, rispetto alla quale non presenta profili di incompatibilità, d’altro lato perché il d.P.R. n. 554 del 1999, recante il regolamento di attuazione della citata legge n. 109 del 1994, non possiede efficacia precettiva derogatoria del menzionato art. 16 (Cass., 06/04/2023, n. 9499, che in motivazione richiama Cass., Sez. U., 03/07/2015, n. 14555; la giurisprudenza si è consolidata in tal senso, come esemplificato da Cass., 11/08/2025, n. 23059 che, a pag. 6 della motivazione, a sua volta menziona Cass., 12/12/2017, n. 29798, secondo la quale l’art. 16, comma 4, r.d. n. 2440 del 1923, non detta comunque una norma imperativa, restando nella facoltà discrezionale della p.a. rinviare a un momento successivo l’instaurazione del vincolo negoziale). Il regime di cui al d.lgs. n. 163 del 2006 – ratione temporis rilevante nell’analisi normativa, poiché il verbale di aggiudicazione di cui all’odierno giudizio è del 2011 – ha escluso, invece, che con l’aggiudicazione possa ritenersi concluso il contratto tra l’amministrazione pubblica e il privato (v. art. 11, commi 7-9). La configurazione normativa è stata confermata anche dall’art. 32, commi 6-8, d.lgs. n. 50 del 2016 (Codice dei contratti pubblici del 2016) e dagli artt. 17, comma 6, e 18, d.lgs. n. 36 del 2023 (Codice dei contratti pubblici del 2023). Di qui anche l’analisi della giurisprudenza amministrativa sui distinti momenti dell’aggiudicazione, ovvero della selezione del contraente, e della 8 successiva stipulazione del correlato contratto (v., ad esempio, Cons. di Stato, 22/02/2024, n. 1774). Posto questo generale quadro normativo, in risposta al tenore della censura in scrutinio, si osserva che il meccanismo di accreditamento e di individuazione del volume di prestazioni che le strutture private accreditate, presenti nell’ambito territoriale dell’azienda sanitaria locale, s’impegnano ad assicurare, nonché di assegnazione del relativo budget, è soggetto a regole specifiche (cfr., sulla differenza sistematica tra rapporti di accreditamento sanitario in parola, cui si annettono gli accordi contrattuali, e disciplina generale puramente contrattualistica a matrice concorrenziale propria del codice dei contratti pubblici, già Cons. di Stato, 19/03/2018, n. 1739). L’art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992 prevede, al comma 2, che «la regione e le unità sanitarie locali…stipulano contratti con quelle private [ovvero le strutture private]…che indicano: a) gli obiettivi di salute e i programmi di integrazione dei servizi;
b) il volume massimo di prestazioni che le strutture presenti nell’ambito territoriale della medesima unità sanitaria locale, si impegnano ad assicurare, distinto per tipologia e per modalità di assistenza…; c) i requisiti del servizio da rendere, con particolare riguardo ad accessibilità, appropriatezza clinica ed organizzativa, tempi di attesa e continuità assistenziale;
d) il corrispettivo preventivato a fronte delle attività concordate, globalmente risultante dalla applicazione dei valori tariffari e della remunerazione extratariffaria delle funzioni incluse nell'accordo, da verificare a consuntivo sulla base dei risultati raggiunti e delle attività effettivamente svolte secondo le indicazioni regionali…; … e-bis) la modalità con cui viene comunque garantito il rispetto del limite di remunerazione delle strutture correlato ai volumi di prestazioni, concordato …». Il comma 2-quinquies dello stesso articolo prevede che «in caso di mancata stipula degli accordi di cui al presente articolo, l’accreditamento 9 istituzionale di cui all’art.
8-quater delle strutture e dei professionisti eroganti prestazioni per conto del servizio sanitario nazionale interessati è sospeso». La norma – in coerenza con il quadro normativo generale sopra delineato – dev’esser letta come riferita a un contratto individuato nella sua specificità funzionale e autonomia strutturale, come tale distinto dall’aggiudicazione. Non potrebbe cioè leggersi (né arriva a farlo esplicitamente la censura in esame), antinomicamente e astoricamente, il riferimento agli “accordi contrattuali” fatto dalla disciplina speciale (l’art.
8-quinquies sopra riferito è stato introdotto dalla riforma di cui al d.lgs. n. 229 del 1999, art. 8, comma 4), come fattore di persistenza, sul punto espansiva, di assetti normativi generali anteriori a quelli sia pure altrimenti innestati dal codice dei contratti pubblici (e infatti, per una logica e significativa, seppure incidentale, sottolineatura della valenza fondante dell’apposita «stipula dei relativi», e quindi individualmente e strutturalmente autonomi, «accordi contrattuali» in parola, v. già Cons. di Stato, 05/12/2008, n. 6015, pag. 7). Nel medesimo perimetro ricostruttivo, pertanto, vanno collocate le recenti statuizioni con cui questa Corte (ordinanza 22/06/2025 n. 16686, resa proprio in un giudizio tra le stesse parti) ha ribadito che «il diritto dell’erogatore privato alla percezione dei corrispettivi per le prestazioni rese non dipende soltanto dall’esistenza di un contratto, concluso ai sensi dell’art.
8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, ma anche dalla sussistenza di un provvedimento di autorizzazione all’esercizio delle attività sanitarie (art.
8-ter) e di un provvedimento di accreditamento istituzionale (art.
8-quater): provvedimenti che, pur ponendosi all’esterno del contratto (in quanto oggetto di separati atti della p.a.), sono qualificabili come elementi costitutivi (“regola delle tre A”) del diritto alla percezione dei corrispettivi, la cui fonte, piuttosto che nell’accordo 10 negoziale, è, dunque [,in questo senso], rinvenibile nella stessa legge (sul che…[v.] anche Cass, Sezione I, 17 giugno 2025, n. 16240, emessa all’esito della medesima odierna adunanza camerale)». Non può dunque considerarsi pertinente il richiamo fatto dalla difesa ricorrente a Cass., Sez. U., 25/03/2022, n. 9775, secondo cui per la valida stipulazione dei contratti della p.a., il requisito della forma scritta ad substantiam non richiede necessariamente la redazione di un unico documento, sottoscritto contestualmente dalle parti, poiché (già) l'art. 17, r.d. n. 2440 del 1923, contempla ulteriori ipotesi in cui il vincolo contrattuale si forma mediante l'incontro di dichiarazioni scritte, manifestate separatamente, che per l’amministrazione possono assumere anche la forma dell’atto amministrativo. L’arresto ha ritenuto idoneo modello di formazione del vincolo contrattuale quello in cui l’istanza del privato, tesa ad ottenere un provvedimento amministrativo, incorporava la disciplina del rapporto negoziale paritario ad esso accessivo, atteggiandosi così a una tale proposta accettata dall’amministrazione mediante il rilascio del medesimo provvedimento richiesto. La fattispecie, diversa, era quella complessa e peculiare della concessione-contratto in cui convergono un negozio unilaterale e autoritativo della p.a., per effetto del quale il privato può divenire titolare di prerogative pubbliche, e una convenzione attuativa, che disciplina le modalità di svolgimento del rapporto tra l’ente concedente e il privato concessionario e dalla quale derivano obblighi e diritti reciproci. Le Sezioni Unite in questo quadro hanno evidenziato come già il r.d. n. 2440 del 1933 ha contemplato un simile schema formativo del conclusivo nesso negoziale bilaterale prevedendo le ulteriori ipotesi di un rogito apposto in calce al c.d. “capitolato”, nonché di un “atto separato di obbligazione sottoscritto da chi presenta l’offerta”, «rispetto alle quali la valida formazione del vincolo contrattuale si viene a determinare anche in 11 base alla dichiarazione scritta del privato, manifestata separatamente e unilateralmente, di adesione alla volontà, precedentemente manifestata anche nelle forme di un atto amministrativo, dall’amministrazione. Ed è evidente che nel caso dell’“atto separato di obbligazione sottoscritto da chi presenta l’offerta”, la dichiarazione scritta del privato si atteggia non solo come separata dalla volontà negoziale della controparte, ma anche non consacrata su di un unico documento sottoscritto da entrambi i contraenti» (pag. 27 dell’arresto delle Sezioni Unite). La suddetta ricostruzione, all’evidenza, non ha incidenza su quella prima effettuata in ordine alla disciplina degli accordi contrattuali previsti dalla legislazione in materia di strutture sanitarie in presupposto regime concessorio di accreditamento, parte qua convergente, quest’ultima, con quella dei rapporti generali tra aggiudicazione e contratto, distinti per oggetto e funzione, in cui deve ritenersi come visto richiesta la stipula del successivo e distinto accordo contrattuale, anche al fine di assicurare, in quella dinamica settoriale, la rigorosa e controllabile certezza dei rapporti negoziali implicanti rilevanti flussi di spesa pubblica (cfr., sul punto, sull’ulteriore sottolineatura, al riguardo, della necessità di “specifici contratti”, Cass., 16/09/2025, n. 25320, pagg. 9-10). Coerentemente, in quest’ultimo ambiente normativo, è stato quindi conclusivamente affermato che la pubblica amministrazione, nel visto quadro concessorio di accreditamento, può stipulare il contratto di cui all’art.
8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, con effetti retroattivi, anche nell’anno successivo a quello in cui sono state rese le prestazioni (nella fattispecie in esame in questa sede si discute di prestazioni effettuate nel 2016 e contratto di riferimento del 2017), trattandosi di contratti “imposti” dalla legge, disciplinati dal peculiare modulo procedimentale a formazione progressiva, presidiato da norme imperative, che doppia la procedura negoziale, dovendosi anche tenere conto che la determinazione dei tetti di spesa annuali, attraverso appositi tavoli tecnici cui partecipano i 12 rappresentanti delle varie categorie interessate, può sopraggiungere, in modo del tutto fisiologico, anche oltre l’anno di riferimento, purché in tempi ragionevoli (Cass., 17/06/2025, n. 16221, pag. 28, che menziona Cons. di Stato, 04/06/2024, n. 5010, Cons. di Stato, 22/01/2016, n. 207, Cons. di Stato, 16/01/2013, n. 248). In questa chiave di lettura la sottoscrizione del contratto diventa un requisito di completamento della fattispecie a formazione progressiva specificatamente prevista dal legislatore al fine di porre a carico dell’erario, con modalità rigorosamente suscettibili di controllo ad opera dell’autorità tutoria, il corrispettivo delle prestazioni sanitarie erogate dei centri accreditati (Cass., n. 16221 del 2021, cit., pag. 28). Ciò esclude si possa far leva su pretesi e diversi atti di riconoscimento, ratifiche o convalide successive ovvero ancora condotte complessivamente concludenti (v., da ultimo, Cass., n. 16221 del 2025, cit., pag. 8), ed esclude che l’ASL dovesse provare l’espressa inclusione dei volumi di prestazioni assorbiti nell’originario ovvero supplementare tetto di spesa accordato rispetto al diverso (e in questa chiave unico) contratto di riferimento stipulato con la parte privata. 4.1. La censura formulata deve pertanto essere rigettata, poiché correttamente è stata affermata, quale presupposto necessario al fine di accogliere l’originaria pretesa avanzata, la necessità di un ulteriore, distinto e apposito contratto, invocato, come osservato dalla Procura Generale, a base della domanda, per ottenere la remunerazione delle prestazioni in parola a prescindere dal rispetto dei limiti previsti dal contratto del 2017 peraltro successivo all’aggiudicazione. Quest’ulteriore contratto, nel caso, è stato a ragione detto mancante dalla sentenza in questa sede gravata, perché non individuabile nella suddetta aggiudicazione, fermi, naturalmente, gli innalzamenti dei tetti di spesa risultanti a séguito dell’assorbimento dei posti letto oggetto di 13 giudizio, in coerenza con le decisioni del giudice amministrativo del cui passaggio in giudicato offre conto in memoria parte controricorrente. Rispetto a tali giudicati la ragione di rigetto ricostruita in questa sede ed individuata correttamente nell’esclusione del vincolo contrattuale, si colloca, pertanto, su piano diverso e assorbente, perché “a monte”. 5. Spese secondo soccombenza con oneri riflessi essendo stato dichiarato il patrocinio dell’avvocatura interna ASL (Cass., Sez. U., 06/02/2023, n. 3592).
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna parte ricorrente al pagamento in favore della parte controricorrente delle spese processuali, che liquida in 12.000,00 euro per compensi professionali, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in 200,00 euro e agli oneri legali riflessi. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello stabilito per il ricorso, se dovuto. Così deciso in Roma, il 17 febbraio 2026 nella camera di consiglio della Terza Sezione Civile. Il Consigliere Relatore Il Presidente AO CA RA AE IO CA
8- quinquies, comma 2, d.lgs. n. 502 del 1992; b) di conseguenza, correttamente il Tribunale aveva ritenuto non remunerabili le prestazioni non ricomprese nel contratto del 2017, contenente l’accettazione dei tetti di spesa in discussione, sottoscritto dalla Casa di cura, originaria attrice, in data successiva alla richiamata aggiudicazione intervenuta nel 2011. Avverso questa decisione ricorre per cassazione la Cura Prof. Dott. Luigi Cobellis, s.r.l., articolando due motivi. Le parti hanno depositato memorie. Resiste con controricorso l’ASL di Salerno. Il Sostituto Procuratore Generale ha formulato conclusioni anche scritte nel senso del rigetto del ricorso. MOTIVI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo si prospetta la violazione e falsa applicazione degli artt. 16, comma 4, r.d. n. 2440 del 1923, 8-quinquies, d.lgs. n. 502 del 1992, 1325, cod. civ., poiché la Corte di appello avrebbe errato in particolare mancando di considerare che: - il verbale di aggiudicazione sottoscritto all’esito del bando di gara dei posti letto della Casa di Cura Venosa, in tal modo assorbiti dalla società ricorrente, costituiva contratto vincolante per la Regione, e quindi per la ASL, anche a prescindere dal rispetto del tetto di spesa di cui al contratto del 2017, poiché nella documentazione di gara era stato espressamente previsto il trasferimento del tetto di spesa della Casa di Cura Venosa all’aggiudicataria; 4 - alla delibera del Commissario ASL n. 430 del 2011, con cui era stata indetta la procedura per l’acquisizione delle manifestazioni d’interesse all’assorbimento dei volumi di prestazione e occupazione lavorativa della Casa di Cura Venosa, era stato allegato l’avviso pubblico con cui era stato specificato che l’amministrazione si riservava la possibilità di sua revoca o annullamento nel caso la Regione non avesse assegnato un budget per la remunerazione dei suddetti volumi, sicché la successiva delibera n. 784 del 2011, con cui il Commissario aveva assegnato i posti letto da attivare secondo il piano, alla quale era seguita intesa con le organizzazioni sindacali per la sottoscrizione dei rapporti di lavoro connessi, era stata adottata sull’esplicito presupposto dell’assegnazione di fondi specifici;
- la riallocazione dei posti letto doveva pertanto necessariamente intendersi accompagnata dalla riallocazione del tetto di spesa riferito alla Casa di cura Venosa, e sarebbe stata comunque l’ASL a dover provare l’inclusione dei volumi assorbiti nel tetto di spesa supplementare accordato dalla Regione come, invece, smentito da note con cui l’azienda aveva ammesso che, in omologhi casi, si era riallocato l’ultimo tetto di spesa a regime relativo al montante di prestazioni addizionate e prima erogate dalla struttura oggetto di assorbimento;
- il verbale di aggiudicazione non poteva perciò che ritenersi vincolante per entrambe le parti, e non solo per l’aggiudicataria che aveva assorbito le unità lavorative della Casa di Cura Venosa;
- lo stesso verbale, infatti, corrispondente al bando e contenente tutti gli elementi necessari alla validità negoziale, teneva luogo anche normativamente del contratto, non essendovi alcuna prescrizione impositiva di una documentale unicità di sintesi ovvero di un’ulteriore scrittura annuale, fermo il potere 5 dell’amministrazione di recedere dal contratto di durata così perfezionato;
- le prestazioni, infine, pacificamente effettuate, erano risultate, anche ai previsti controlli informatici pubblici, tutte correttamente fatturate, ovvero oggetto di richiesta di rimborsi esattamente determinati. 2. Con il secondo motivo si prospetta la violazione e falsa applicazione degli artt. 83, 84, cod. proc. civ., poiché la Corte di appello avrebbe errato in particolare mancando implicitamente di considerare che l’opposizione a decreto ingiuntivo dell’ASL era originariamente inammissibile per difetto di rappresentanza, atteso che la procura generale e invero generica alle liti, fatta valere, non avrebbe potuto ritenersi contenere l’autorizzazione alla resistenza in quel giudizio, decisione, questa, riservata all’allora direttore generale rispetto alla singola e così individuata lite. 3. Il secondo motivo, da esaminare prioritariamente per ragioni logiche, è inammissibile. Come dedotto e verificabile dalle produzioni della controricorrente (tra i documenti primo grado), l’ASL ha rilasciato procura generale alle liti ai sensi dell’art. 83, cod. proc. civ. La difesa ricorrente sottolinea di non contestare i poteri di rilascio dell’allora direttore generale, ma di eccepire la mancata manifestazione della volontà dell’ente di resistere nella specifica causa di opposizione a decreto ingiuntivo, non potendosi rimettere tale decisione al procuratore e difensore così individuato. Non è dato sapere se tale questione fosse stata sollevata in prime cure, e, trattandosi di un vizio processuale rilevabile d’ufficio sul quale il giudice di primo grado, per quanto esposto ai sensi dell’art. 366, n. 3, cod. proc. civ., ha omesso di pronunciare, decidendo la controversia nel merito, parte ricorrente era onerata di proporre, nel grado successivo, 6 impugnazione sul punto, come non ha allegato di aver fatto, sicché tale omissione ha determinato la formazione del giudicato interno sulla questione processuale, in applicazione del principio di conversione del vizio in motivo di gravame ex art. 161, primo comma, cod. proc. civ., rimanendo precluso – tanto al giudice del gravame di merito, quanto a quello di legittimità – il potere di rilevare per la prima volta tale vizio ex officio: a tale regola si sottraggono, infatti, i vizi processuali rilevabili, in base a espressa previsione legale, in ogni stato e grado del processo, e quelli relativi a questioni “fondanti”, la cui omessa rilevazione si risolverebbe in una pronuncia inutiliter data, nonché le ipotesi in cui il giudice abbia esternato la propria decisione come esplicitamente o univocamente fondata su una “ragione più liquida”, inidonea a ravvisare una decisione implicita sulla questione processuale implicata (Cass., Sez. U., 29/08/2025, n. 24172, che sottolinea come per “fondanti”, più in particolare, s’intendono le questione afferenti alla struttura e al funzionamento del processo, come quelle derivanti dalla violazione di norme processuali preposte alla tutela del diritto al contraddittorio, ovvero dal difetto di potestas iudicandi in capo al giudice davanti al quale si sia incardinato il rapporto processuale;
cfr., anche, Cass., 23/03/2021, n. 8104, secondo cui la nullità della procura alle liti non è qualificata dalla legge come assoluta e insanabile sicché, qualora essa non venga rilevata d'ufficio in primo grado, ne discende la nullità della sentenza che si converte in motivo di gravame ex art. 161 cod. proc. civ., da far valere tempestivamente con l’atto d’appello; conf. Cass., 23/02/2006, n. 4020). 3.1. La censura è dunque oggetto di preclusione. 4. Il primo motivo è infondato. Va innanzi tutto chiarito che l’invocato art. 16, comma 4, r.d. n. 2440 del 1923, non è applicabile, negli assunti termini generali, alla fattispecie poiché superato, sul punto, dal regime dettato dal codice dei contratti pubblici. 7 Questa Corte, in tema di appalti pubblici, ha osservato che, nel regime anteriore al d.lgs. n. 163 del 2006 – quando ancora ratione temporis applicabile – in ambito di contratti stipulati dalla p.a. con il sistema della “asta pubblica o licitazione privata”, così definite con la terminologia del tempo, il processo verbale di aggiudicazione definitiva equivale per ogni effetto legale al contratto, con forza immediatamente vincolante anche per l'amministrazione, da un lato perché l’art. 16 del r.d. n. 2440 del 1923 non è stato abrogato dalla legge n. 109 del 1994, rispetto alla quale non presenta profili di incompatibilità, d’altro lato perché il d.P.R. n. 554 del 1999, recante il regolamento di attuazione della citata legge n. 109 del 1994, non possiede efficacia precettiva derogatoria del menzionato art. 16 (Cass., 06/04/2023, n. 9499, che in motivazione richiama Cass., Sez. U., 03/07/2015, n. 14555; la giurisprudenza si è consolidata in tal senso, come esemplificato da Cass., 11/08/2025, n. 23059 che, a pag. 6 della motivazione, a sua volta menziona Cass., 12/12/2017, n. 29798, secondo la quale l’art. 16, comma 4, r.d. n. 2440 del 1923, non detta comunque una norma imperativa, restando nella facoltà discrezionale della p.a. rinviare a un momento successivo l’instaurazione del vincolo negoziale). Il regime di cui al d.lgs. n. 163 del 2006 – ratione temporis rilevante nell’analisi normativa, poiché il verbale di aggiudicazione di cui all’odierno giudizio è del 2011 – ha escluso, invece, che con l’aggiudicazione possa ritenersi concluso il contratto tra l’amministrazione pubblica e il privato (v. art. 11, commi 7-9). La configurazione normativa è stata confermata anche dall’art. 32, commi 6-8, d.lgs. n. 50 del 2016 (Codice dei contratti pubblici del 2016) e dagli artt. 17, comma 6, e 18, d.lgs. n. 36 del 2023 (Codice dei contratti pubblici del 2023). Di qui anche l’analisi della giurisprudenza amministrativa sui distinti momenti dell’aggiudicazione, ovvero della selezione del contraente, e della 8 successiva stipulazione del correlato contratto (v., ad esempio, Cons. di Stato, 22/02/2024, n. 1774). Posto questo generale quadro normativo, in risposta al tenore della censura in scrutinio, si osserva che il meccanismo di accreditamento e di individuazione del volume di prestazioni che le strutture private accreditate, presenti nell’ambito territoriale dell’azienda sanitaria locale, s’impegnano ad assicurare, nonché di assegnazione del relativo budget, è soggetto a regole specifiche (cfr., sulla differenza sistematica tra rapporti di accreditamento sanitario in parola, cui si annettono gli accordi contrattuali, e disciplina generale puramente contrattualistica a matrice concorrenziale propria del codice dei contratti pubblici, già Cons. di Stato, 19/03/2018, n. 1739). L’art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992 prevede, al comma 2, che «la regione e le unità sanitarie locali…stipulano contratti con quelle private [ovvero le strutture private]…che indicano: a) gli obiettivi di salute e i programmi di integrazione dei servizi;
b) il volume massimo di prestazioni che le strutture presenti nell’ambito territoriale della medesima unità sanitaria locale, si impegnano ad assicurare, distinto per tipologia e per modalità di assistenza…; c) i requisiti del servizio da rendere, con particolare riguardo ad accessibilità, appropriatezza clinica ed organizzativa, tempi di attesa e continuità assistenziale;
d) il corrispettivo preventivato a fronte delle attività concordate, globalmente risultante dalla applicazione dei valori tariffari e della remunerazione extratariffaria delle funzioni incluse nell'accordo, da verificare a consuntivo sulla base dei risultati raggiunti e delle attività effettivamente svolte secondo le indicazioni regionali…; … e-bis) la modalità con cui viene comunque garantito il rispetto del limite di remunerazione delle strutture correlato ai volumi di prestazioni, concordato …». Il comma 2-quinquies dello stesso articolo prevede che «in caso di mancata stipula degli accordi di cui al presente articolo, l’accreditamento 9 istituzionale di cui all’art.
8-quater delle strutture e dei professionisti eroganti prestazioni per conto del servizio sanitario nazionale interessati è sospeso». La norma – in coerenza con il quadro normativo generale sopra delineato – dev’esser letta come riferita a un contratto individuato nella sua specificità funzionale e autonomia strutturale, come tale distinto dall’aggiudicazione. Non potrebbe cioè leggersi (né arriva a farlo esplicitamente la censura in esame), antinomicamente e astoricamente, il riferimento agli “accordi contrattuali” fatto dalla disciplina speciale (l’art.
8-quinquies sopra riferito è stato introdotto dalla riforma di cui al d.lgs. n. 229 del 1999, art. 8, comma 4), come fattore di persistenza, sul punto espansiva, di assetti normativi generali anteriori a quelli sia pure altrimenti innestati dal codice dei contratti pubblici (e infatti, per una logica e significativa, seppure incidentale, sottolineatura della valenza fondante dell’apposita «stipula dei relativi», e quindi individualmente e strutturalmente autonomi, «accordi contrattuali» in parola, v. già Cons. di Stato, 05/12/2008, n. 6015, pag. 7). Nel medesimo perimetro ricostruttivo, pertanto, vanno collocate le recenti statuizioni con cui questa Corte (ordinanza 22/06/2025 n. 16686, resa proprio in un giudizio tra le stesse parti) ha ribadito che «il diritto dell’erogatore privato alla percezione dei corrispettivi per le prestazioni rese non dipende soltanto dall’esistenza di un contratto, concluso ai sensi dell’art.
8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, ma anche dalla sussistenza di un provvedimento di autorizzazione all’esercizio delle attività sanitarie (art.
8-ter) e di un provvedimento di accreditamento istituzionale (art.
8-quater): provvedimenti che, pur ponendosi all’esterno del contratto (in quanto oggetto di separati atti della p.a.), sono qualificabili come elementi costitutivi (“regola delle tre A”) del diritto alla percezione dei corrispettivi, la cui fonte, piuttosto che nell’accordo 10 negoziale, è, dunque [,in questo senso], rinvenibile nella stessa legge (sul che…[v.] anche Cass, Sezione I, 17 giugno 2025, n. 16240, emessa all’esito della medesima odierna adunanza camerale)». Non può dunque considerarsi pertinente il richiamo fatto dalla difesa ricorrente a Cass., Sez. U., 25/03/2022, n. 9775, secondo cui per la valida stipulazione dei contratti della p.a., il requisito della forma scritta ad substantiam non richiede necessariamente la redazione di un unico documento, sottoscritto contestualmente dalle parti, poiché (già) l'art. 17, r.d. n. 2440 del 1923, contempla ulteriori ipotesi in cui il vincolo contrattuale si forma mediante l'incontro di dichiarazioni scritte, manifestate separatamente, che per l’amministrazione possono assumere anche la forma dell’atto amministrativo. L’arresto ha ritenuto idoneo modello di formazione del vincolo contrattuale quello in cui l’istanza del privato, tesa ad ottenere un provvedimento amministrativo, incorporava la disciplina del rapporto negoziale paritario ad esso accessivo, atteggiandosi così a una tale proposta accettata dall’amministrazione mediante il rilascio del medesimo provvedimento richiesto. La fattispecie, diversa, era quella complessa e peculiare della concessione-contratto in cui convergono un negozio unilaterale e autoritativo della p.a., per effetto del quale il privato può divenire titolare di prerogative pubbliche, e una convenzione attuativa, che disciplina le modalità di svolgimento del rapporto tra l’ente concedente e il privato concessionario e dalla quale derivano obblighi e diritti reciproci. Le Sezioni Unite in questo quadro hanno evidenziato come già il r.d. n. 2440 del 1933 ha contemplato un simile schema formativo del conclusivo nesso negoziale bilaterale prevedendo le ulteriori ipotesi di un rogito apposto in calce al c.d. “capitolato”, nonché di un “atto separato di obbligazione sottoscritto da chi presenta l’offerta”, «rispetto alle quali la valida formazione del vincolo contrattuale si viene a determinare anche in 11 base alla dichiarazione scritta del privato, manifestata separatamente e unilateralmente, di adesione alla volontà, precedentemente manifestata anche nelle forme di un atto amministrativo, dall’amministrazione. Ed è evidente che nel caso dell’“atto separato di obbligazione sottoscritto da chi presenta l’offerta”, la dichiarazione scritta del privato si atteggia non solo come separata dalla volontà negoziale della controparte, ma anche non consacrata su di un unico documento sottoscritto da entrambi i contraenti» (pag. 27 dell’arresto delle Sezioni Unite). La suddetta ricostruzione, all’evidenza, non ha incidenza su quella prima effettuata in ordine alla disciplina degli accordi contrattuali previsti dalla legislazione in materia di strutture sanitarie in presupposto regime concessorio di accreditamento, parte qua convergente, quest’ultima, con quella dei rapporti generali tra aggiudicazione e contratto, distinti per oggetto e funzione, in cui deve ritenersi come visto richiesta la stipula del successivo e distinto accordo contrattuale, anche al fine di assicurare, in quella dinamica settoriale, la rigorosa e controllabile certezza dei rapporti negoziali implicanti rilevanti flussi di spesa pubblica (cfr., sul punto, sull’ulteriore sottolineatura, al riguardo, della necessità di “specifici contratti”, Cass., 16/09/2025, n. 25320, pagg. 9-10). Coerentemente, in quest’ultimo ambiente normativo, è stato quindi conclusivamente affermato che la pubblica amministrazione, nel visto quadro concessorio di accreditamento, può stipulare il contratto di cui all’art.
8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, con effetti retroattivi, anche nell’anno successivo a quello in cui sono state rese le prestazioni (nella fattispecie in esame in questa sede si discute di prestazioni effettuate nel 2016 e contratto di riferimento del 2017), trattandosi di contratti “imposti” dalla legge, disciplinati dal peculiare modulo procedimentale a formazione progressiva, presidiato da norme imperative, che doppia la procedura negoziale, dovendosi anche tenere conto che la determinazione dei tetti di spesa annuali, attraverso appositi tavoli tecnici cui partecipano i 12 rappresentanti delle varie categorie interessate, può sopraggiungere, in modo del tutto fisiologico, anche oltre l’anno di riferimento, purché in tempi ragionevoli (Cass., 17/06/2025, n. 16221, pag. 28, che menziona Cons. di Stato, 04/06/2024, n. 5010, Cons. di Stato, 22/01/2016, n. 207, Cons. di Stato, 16/01/2013, n. 248). In questa chiave di lettura la sottoscrizione del contratto diventa un requisito di completamento della fattispecie a formazione progressiva specificatamente prevista dal legislatore al fine di porre a carico dell’erario, con modalità rigorosamente suscettibili di controllo ad opera dell’autorità tutoria, il corrispettivo delle prestazioni sanitarie erogate dei centri accreditati (Cass., n. 16221 del 2021, cit., pag. 28). Ciò esclude si possa far leva su pretesi e diversi atti di riconoscimento, ratifiche o convalide successive ovvero ancora condotte complessivamente concludenti (v., da ultimo, Cass., n. 16221 del 2025, cit., pag. 8), ed esclude che l’ASL dovesse provare l’espressa inclusione dei volumi di prestazioni assorbiti nell’originario ovvero supplementare tetto di spesa accordato rispetto al diverso (e in questa chiave unico) contratto di riferimento stipulato con la parte privata. 4.1. La censura formulata deve pertanto essere rigettata, poiché correttamente è stata affermata, quale presupposto necessario al fine di accogliere l’originaria pretesa avanzata, la necessità di un ulteriore, distinto e apposito contratto, invocato, come osservato dalla Procura Generale, a base della domanda, per ottenere la remunerazione delle prestazioni in parola a prescindere dal rispetto dei limiti previsti dal contratto del 2017 peraltro successivo all’aggiudicazione. Quest’ulteriore contratto, nel caso, è stato a ragione detto mancante dalla sentenza in questa sede gravata, perché non individuabile nella suddetta aggiudicazione, fermi, naturalmente, gli innalzamenti dei tetti di spesa risultanti a séguito dell’assorbimento dei posti letto oggetto di 13 giudizio, in coerenza con le decisioni del giudice amministrativo del cui passaggio in giudicato offre conto in memoria parte controricorrente. Rispetto a tali giudicati la ragione di rigetto ricostruita in questa sede ed individuata correttamente nell’esclusione del vincolo contrattuale, si colloca, pertanto, su piano diverso e assorbente, perché “a monte”. 5. Spese secondo soccombenza con oneri riflessi essendo stato dichiarato il patrocinio dell’avvocatura interna ASL (Cass., Sez. U., 06/02/2023, n. 3592).
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna parte ricorrente al pagamento in favore della parte controricorrente delle spese processuali, che liquida in 12.000,00 euro per compensi professionali, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in 200,00 euro e agli oneri legali riflessi. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello stabilito per il ricorso, se dovuto. Così deciso in Roma, il 17 febbraio 2026 nella camera di consiglio della Terza Sezione Civile. Il Consigliere Relatore Il Presidente AO CA RA AE IO CA