Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. Pietro GIAMMANCO Presidente del 27/11/1997

1. Dott. Renato ACQUARONE Consigliere SENTENZA
2. " Claudia SQUASSONI " N. 3114
3. " Salvatore SALVAGO " REGISTRO GENERALE
4. " Aldo FIALE " N. 11043/97
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sui ricorsi proposti da:

1 - AU DE, n. ad Orbetello il 7.11.1950

2 - FA AN, n. a Santa Fiora il 2.8.1934

3 - GN RE, n. a Castiglione della Pescaia il 12.9.1911 avverso la sentenza 2.10.1996 del TO di Grosseto - Sezione distaccata di Orbetello Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso, Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dr. Aldo FIALE
Udito il Pubblico Ministero in persona del Dr. Renato Calderone che ha concluso per il rigetto dei ricorsi, previa qualificazione del fatto ex art. 20, lett. c), della legge n. 47/1985. SVOLGIMENTO del PROCESSO
Con sentenza 2.10.1996 il TO di Grosseto - Sezione distaccata di Orbetello affermava la penale responsabilità di AU DE, FA AN e GN RE in ordine al reato di cui all'art. 1 sexies legge n. 431/1985 (per avere effettuato senza la necessaria autorizzazione, in zona soggetta a vincolo paesaggistico:
il primo, un taglio di bosco ceduo tipo forteto;
gli altri due, la demaschiatura su piante di sughero - fatti accertati in località "Costa Castagneto" di Monte Argentario, il 5.8.1993) e, ritenute le fattispecie concrete sanzionate ai sensi dell'art. 20, lett. a), della legge n. 47/1985, condannava lo AU alla pena di lire due milioni di ammenda ed il FA e il GN alla pena di lire un milione di ammenda ciascuno.
Avverso tale sentenza hanno proposto separati ricorsi i tre imputati, eccependo tutti l'intervenuta prescrizione del reato ad essi rispettivamente ascritto.
MOTIVI DELLA DECISIONE
I ricorsi devono essere rigettati, poiché infondati. Erroneamente, infatti, il TO ha inflitto agli imputati - ritenuti colpevoli delle fattispecie contravvenzionali ad essi rispettivamente contestate - la pena della sola ammenda, correlando il precetto dell'art. 1 sexies legge n. 431/1985 alla sanzione di cui all'art. 20, lett. a), della legge n. 47/1985. Tale decisione si conforma ad un orientamento di questa Corte Suprema (il richiamo espresso è a Cass., Sez III, 5.5.1992, ric. Ienero) secondo il quale il generico rinvio all'art. 20 della legge n.47/1985, operato dall'art. 1 sexies della c.d. "legge Galasso", deve intendersi riferito non esclusivamente alla pena prevista dalla lettera c) del medesimo art. 20, bensì anche a quella prevista dalla lettera a).

1. La giurisprudenza di questa Corte
Nella giurisprudenza di questa Corte, però, non vi è uniformità di indirizzo sul tema dell'individuazione della pena da irrogarsi per le violazioni dell'art. 1 sexies della legge n. 431/1985. Le due principali risoluzioni interpretative possono così sintetizzarsi nei loro tratti essenziali:
A) L'unica sanzione applicabile sarebbe quella di cui all'art. 20, lett. c), della legge n. 47/1985, qualunque sia la violazione concretamente accertata, purché non consista in una condotta oggettivamente inoffensiva del bene protetto (così Cass., Sez. III:
28.3.1990, ric. Giovannoni;
21.4.1994, ric. P.M. in proc. Morrea ed altri;
26.4.1994, ric. P.M. in proc. Solla;
1.2.1995, ric. P.M. in proc. Ceresa).
Questa conclusione si basa sulle seguenti considerazioni:
- la materia paesaggistica e quella urbanistica sono nettamente distinte, sicché non è possibile alcuna trasposizione di istituti tra le due discipline, attesi i diversi ambiti di tutela e tenuto conto della possibilità che anche interventi non riconducibili ad attività urbanistico-edilizie integrino il reato di cui all'art. 1 sexies della legge n. 431/1985 qualora comportino modificazioni dello stato dei luoghi;

- la previsione di cui alla lettera c) è l'unica disposizione dell'art. 20 della legge n. 47/1985 che sanziona (tra l'altro) le costruzioni eseguite in zone sottoposte a vincolo: il suo contenuto, pertanto, è il solo che aderisce alle esigenze di tutela delle zone di particolare interesse ambientale.
B) Il richiamato "quoad poenam", effettuato dall'art. 1 sexies della legge n. 431/1985 all'art. 20 della legge n. 47/1985, dovrebbe intendersi riferito anche alla lettera a) di tale articolo, applicabile nei casi di inosservanza:
- delle "norme" poste appunto dalla legge n. 431/1985 - nonché "delle prescrizioni e modalità esecutive" previste dall'autorizzazione paesaggistica eventualmente rilasciata. La giurisprudenza di legittimità che aderisce a tale orientamento è caratterizzata da un'impostazione casistica (Cass. Sez. III:
5.5.1992, ric. Ienero;
31.1.1994, ric. Capparelli;
15.2.1994, ric. Fanelli;
14.4.1995, ric. Cerruti ed altro) e perviene ad affermare, in una prospettiva di puntualizzazione, che "nell'ipotesi in cui venga eseguito qualsiasi lavoro in zona vincolata senza l'autorizzazione paesistica ovvero in totale difformità della stessa trova applicazione la sanzione di cui all'art. 20, lett. c), della legge n. 47 del 1985. L'inosservanza delle modalità esecutive del provvedimento abilitativo ovvero la parziale difformità deve, invece, essere sanzionata con l'ammenda di cui alla lettera a) dello stesso articolo. Le altre violazioni alla legge n. 431 devono del pari essere punite con l'ammenda, quando non si traducano in lavori senza autorizzazione od in totale difformità della stessa" (così Cass. Sez. III, 13.11.1995, ric. Romano e altri).

2. L'incertezza delle deduzioni tratte dallo svolgimento dello "iter" parlamentare di approvazione della legge n. 431/1985. Nessun apporto univoco e determinante, ai fini della risoluzione del problema delle sanzioni applicabili alle violazioni previste dall'art. 1 sexies della legge n. 431/1985, viene fornito dallo esame dei relativi lavori parlamentari.
Nella sentenza 13.11.1995, ric. Romano e altri, di questa Sezione, si afferma che "la mancata approvazione dell'emendamento Chella, il quale espressamente richiamava il punto B) dell'art. 20 [nel caso di esecuzione abusiva di opere soggette non a concessione edilizia, bensì a mera autorizzazione sindacale], e l'approvazione del testo proposto da relatore, che non menziona alcuna lettera dell'art. 20, ha il preciso ed inequivocabile significato di riferirsi alle pene in esso previste nei limiti di una coerente interpretazione. Operare un esclusivo richiamo alla lettera c) dell'art. 20 significherebbe sovrastare la volontà parlamentare e fa rivivere... proprio quell'emendamento Chella, che invece fu ritirato". Trattasi, però, di un'interpretazione assai opinabile, poiché dalla vicenda del mancato recepimento dell'emendamento Chella ben potrebbe più semplicemente dedursi la volontà del legislatore di escludere ogni parallelismo con la disciplina urbanistica, dal momento che l'autorizzazione paesaggistica di cui all'art. 7 della legge n.1497/1939 si stende ad una più vasta gamma di attività incidenti su bene paesaggio.
In ogni caso deve quanto meno concludersi che dai lavori preparatori non possono trarsi conclusioni formulabili in termini di certezza.

3. Gli interventi della Corte Costituzionale.
La Corte Costituzionale ha più volte valutato questioni di legittimità sollevate dai giudici di merito in relazione al regime sanzionatorio dell'art. 1 sexies.
In particolare:
A) Il TO di Salerno - Sezione distaccata di LF ebbe a prospettare che la disposizione dell'art. 1 sexies della legge n.431/1985 "estendendo, secondo l'interpretazione prevalente, le sanzioni penali previste dall'art. 20, lett. c), della legge 28.2.1985, n. 47 all'inosservanza dell'art. 7 della legge 29.6.1939, n. 1497, e quindi all'esecuzione di qualsiasi opera non autorizzata in area sottoposta a vincolo, violerebbe l'art. 3 della Costituzione. Essa comporterebbe infatti la stessa pena per violazioni nettamente difformi l'una dall'altra e dotate di un grado diverso di offensività".
La Corte - con sentenza 24 febbraio 1992, n. 67 - dichiarò non fondata tale questione, ponendo in rilievo che:
- la ratio della peculiare tutela apprestata dalla legge n. 431/1985 "sta nella valutazione che l'integrità ambientale è un bene unitario, che può risultare compromesso anche da interventi minori e che va pertanto salvaguardato nella sua interezza";
- non risulta suscettibile di censura "la previsione nella norma impugnata di un'unica sanzione, non differenziata quindi in relazione alle varie ipotesi di reato contemplate...
Al legislatore è consentito, infatti, includere in uno stesso modello di genere una pluralità di sottofattispecie diverse per struttura e valore. L'importante è che al giudice sia riservato, nella previsione del minimo e del massimo della pena, un margine sufficiente perché la sanzione inflitta sia proporzionata alla complessiva considerazione delle peculiarità oggettive e soggettive del caso di specie... L'art. 1 sexies contempla, col richiamo all'art. 20 della legge n. 47/1985, l'arresto fino a due anni (e quindi a partire da cinque giorni) e l'ammenda da 30 a 100 milioni di lire. In tali margini, la possibilità di differenziazione e quindi di adeguare la sanzione al singolo caso è tale da consentire di escludere che l'inserimento delle diverse sottospecie nella stessa previsione di genere sia frutto di un uso non irragionevole e perciò costituzionalmente censurabile della discrezionalità legislativa". B) Il TO di Trani - Sezione distaccata di Canosa di Puglia pose successivamente in dubbio la legittimità costituzionale dell'art. 1 sexies della legge n. 431/1985 "nella parte in cui dispone che per la violazione delle disposizioni di cui alla stessa normativa si applichino anche le disposizione previste dall'art. 20 della legge n.47 del 1985. Tale ultima norma contempla, infatti, tre diversi trattamenti punitivi. L'individuazione della sanzione da applicarsi sarebbe dunque rimessa alla decisione del giudice, con violazione del principio di legalità della pena e con possibili disparità irragionevoli di trattamento. Risulterebbero di conseguenza violati gli artt. 3, 13, 25, e 27 della Costituzione".
La Corte - con sentenza 29 marzo 1993, n. 127 - dichiarò ancora l'infondatezza della questione, sui seguenti essenziali rilievi:
- "non può certamente essere il giudice a determinare per sua scelta una sanzione che dalla legge non sia indicata;
ne' può l'ordinamento ammettere una condizione di incertezza circa le conseguenze penali dell'illecito";
- "la Corte di Cassazione, con una giurisprudenza ormai consolidata, ha individuato come conseguenza sanzionatoria delle alterazioni ambientali, attuate in violazione dell'art. 1 sexies, quanto previsto dalla lettera c) dell'art. 20 della legge n. 47 del 1985";
- "non sta alla Corte valutare l'esattezza degli enunciati della giurisprudenza di legittimità" ma:
1) "l'operazione ermeneutica eseguita dalla Corte di Cassazione si pone all'interno di un procedimento ordinario di interpretazione [i cui risultati] sono pienamente e correttamente riferibili alla volontà del legislatore";
2) "la costante enunciazione di coerenti statuizioni da parte della stessa Corte di Cassazione funga ogni preoccupazione di incertezza circa le conseguenze penali della violazione della norma impugnata... il carattere univoco della giurisprudenza elimina, infatti, il pericolo che la supposta incertezza interpretativa determini disparità di trattamento di casi analoghi";
- "l'accentuata severità di trattamento, che può aversi in taluni casi per effetto del carattere non differenziato della disciplina, trova giustificazione nella entità sociale dei beni protetti e nel carattere generale, immediato e interinale della tutela che la legge ha inteso apprestare, di fronte alla urgente necessità di comprimere comportamenti tali da produrre all'integrità ambientale danni gravi e talvolta irreparabili".
C) Il TO di IO - Sezione distaccata di Morbegno prospettò, a sua volta, questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 sexies, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della disparità di trattamento fra chi effettua opere edilizie abusive ed ottenga poi la sanatoria (con la conseguente estinzione del reato) e che di tale causa estintiva non può finire pur allorquando intervenga successiva autorizzazione paesistica "sanante" per le opere eseguite in violazione dei vincoli paesaggistici (in un situazione, cioè, in cui il fatto illecito non lede più alcun interesse sostanziale).
La Corte - con sentenza 4 giugno 1993, n. 269 - dichiarò non fondata la questione, richiamando le argomentazione già svolte nelle sentenze nn. 67/1992 e 122/1993 e ribadendo che "la diversità di scopi, di presupposto e di oggetto dei due complessi normativi [le discipline rispettivamente afferenti allo assetto urbanistico- edilizio del territorio ed alla tutela delle zone di particolare interesse ambientale] non consente di porre utilmente a raffronto singole previsioni contenute negli stessi".
Con la medesima decisione la Corte evidenziò, comunque, "l'opportunità di definire le previsioni sanzionatorie (della normativa sulla protezione ambientale) in modo che consentano di discriminare meglio il trattamento punitivo in relazione alla effettiva gravità dei fatti" e ritenne "auspicabile che, tenuto conto dell'ormai prolungata vigenza della disciplina, il legislatore provveda ad un adeguato riesame della stessa alla luce delle questioni che via via si sono andate ponendo".
D) Più di recente il TO di ON (in un procedimento penale ove la contestata violazione dell'art. 1 sexies della legge n.431/1985 era riferita all'esecuzione del taglio di alberi di alto fusto, senza la prescritta autorizzazione paesaggistica) ha nuovamente sollevato questione di legittimità della norma - in relazione agli artt. 13, 25 e 27 della Costituzione - in quanto essa:
- violerebbe il principio di tassatività, sottoponendo a sanzione penale tutte le modifiche ed alterazioni ottenute mediante opere non autorizzate, a prescindere dall'incidenza in concreto dannosa per i beni tutelati;

- per l'estrema genericità del precetto penale e la conseguente indeterminatezza delle condotte incriminate farebbe sì, senza una previa verifica dell'offensività della condotta concretamente esercitata, che qualsiasi intervento, anche finalizzato alla cura degli stessi beni oggetto di tutela, possa essere astrattamente ricompreso nella fattispecie incriminatrice penale. La Corte - con sentenza 18 luglio 1997, n. 247 - ancora una volta ha dichiarato l'infondatezza della questione, rilevando che:
- "l'accertamento in concreto dell'offensività specifica della singola condotta, anche per i reati formali e di pericolo presunto, in ogni caso, è devoluto al sindacato del giudice penale";
- "l'individuazione della sanzione da applicarsi è operata, secondo un indirizzo giurisprudenziale ormai prevalente,... mediante il rinvio e la progressiva estensione dell'intero regime sanzionatorio previsto dall'art. 20 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, commisurando la quantificazione della pena - a seconda del tipo di intervento o di attività realizzata in contrasto con i vincoli, ovvero in totale difformità o senza autorizzazione o nulla osta previsti, ovvero con inosservanza delle prescrizioni o del contenuto dell'autorizzazione - alle lettere a), b), e c) dell'art. 20 della legge n. 47 del 1985. La scansione - così definitiva - dell'ambito sanzionatorio e della conseguente quantificazione della pena, distinta su tre livelli, sulla base delle tipologie di condotte incriminate (combinato disposto dall'art. 1 sexies della legge n. 431/1985 e dell'art. 20 della legge n. 47/1985) risulta - alla luce sia dell'interpretazione adeguatrice operata dalla giurisprudenza che dell'indirizzo interpretativo della Corte di Cassazione - corrispondere ai precetti di determinatezza della sanzione penale, soddisfacendo inoltre il canone di adeguatezza e congruità della pena, nel rapporto di proporzionalità sia nel minimo che nel massimo, alla tutela del bene presidiato dalla norma".
Dall'esame delle pronunzie di cui dianzi si è dato conto può dedursi che la Corte Costituzionale, il relazione all'art. 1 sexies:
- ha costantemente affermato la non-indeterminatezza della fattispecie e della sanzione;

- ha ribadito le peculiari differenze tra urbanistica e paesaggio, illustrate fin dal 1968 con le sentenze nn. 55 e 56;
- ha inteso precisare che al giudice delle leggi non spetta valutare l'esattezza degli enunciati della giurisprudenza di legittimità, ricordando in tal modo la specificità del proprio ruolo e dei propri compiti;

- nella sentenza n. 247/1997 ha fatto un non approfondito riferimento (in chiave meramente esplicativa, tenuto conto della diversità della questione sottoposto al suo giudizio) ad un preteso "prevalente" indirizzo giurisprudenziale di distinzione della pena secondo la tripartizione operata dall'art. 20 della legge n. 47/1985, omettendo di rilevare e di considerare che nella giurisprudenza di questa Corte non è dato rinvenire alcun richiamo alla lettera b) di tale norma.

4. L'orientamento di questo Collegio
Nel quadro interpretativo dianzi delineato - tenuto anche conto degli approfondimenti dottrinali della questione - questo Collegio ritiene di dovere ribadire il principio secondo il quale l'unica sanzione applicabile alle violazioni dell'art. 1 sexies della legge n.431/1985 è quella fissata dalla lettera c) dello art. 20 della legge n. 47/1985. La natura di reato di pericolo della contravvenzione in esame esclude dal novero delle condotte penalmente, rilevanti soltanto quelle che si prospettano inidonee, pure in astratto, a compromettere i valori del paesaggio.
Valgono, in proposito, le diffuse argomentazioni svolte nella sentenza 1.2.1995, ric. P.M. in proc. Ceresa, di questa III Sezione, ma l'argomento-cardine resta quello della differente sostanza e valenza del paesaggio (globalmente valutato dalla legge n. 431/1985) rispetto all'urbanistica, poiché tale diversità rende oggettivamente impraticabile ogni trasposizione, nella disciplina degli illeciti penali "paesistici", degli istituti tipici dell'attività di trasformazione del territorio attraverso interventi urbanistico-edilizi.
Alla repressione degli illeciti urbanistico-edilizi in zone vincolate provvede la legge n. 47/1985, che dispone applicarsi la pena prevista dall'art. 20, lett. c), a tutti gli interventi effettuati in dette zone in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza di concessione.
La legge n. 47/1985 attribuisce, cioè, un particolare disvalore alle trasformazioni del territorio attuate, in zona vincolata, in violazione del regime concessorio.
Al paesaggio però il legislatore, con la legge n. 431/1985, appresta una tutela ulteriore ad autonomia rispetto a quella dell'assetto urbanistico del territorio, tenuto anche conto che l'assetto paesistico di un sito ben può essere vulnerato da interventi ad operare la cui correlazione con il territorio non è legata al procedimento della concessione edilizia ovvero che addirittura non comportano trasformazioni edilizie e/o urbanistiche. Il regime sanzionatorio del pericolo di compromissione del paesaggio, pertanto, qualora venga commisurato a quello delle violazioni urbanistico-edilizie resta monco, necessariamente incompleto. Per tagliare uno o più alberi, che qualificano una località panoramica, non occorre concessione ne' autorizzazione edilizia, ne' un'operazione siffatta rientra nell'ambito di applicazione della denunzia di inizio di attività di cui alla legge n. 662/1996; oppure il taglio di quello o di quegli alberi ben può compromettere la bellezza e le caratteristiche peculiari del paesaggio. Come può, però, il relativo pericolo di compromissione essere valutato alla stregua dell'articolato regime delle trasformazioni urbanistiche?
Come può essere ricondotto alla previsione di cui all'art. 20, lett. a), della legge n. 47/1985, i cui precetti sono tutti interni alla sola normativa urbanistica?
La legge n. 1497 del 1939 ed il relativo regolamento di esecuzione, con le integrazioni introdotte dalla legge n. 431/1985, individuano le ipotesi in cui è necessaria l'autorizzazione paesaggistica: in tutte queste ipotesi ogni intervento effettuato in carenza di tale provvedimento o in difformità da esso, purché abbia una oggettiva possibilità di impatto sul paesaggio, pone in pericolo il bene tutelato.
Estremamente logica è, dunque, la previsione di un unico regime sanzionatorio, correlato all'integrità ambientale quale bene unitario di rilevante entità sociale e qualificato (in considerazione della gravità del "vulnus") da una pena edittale (arresto da 5 giorni a 2 anni e ammenda da 30 a 100 milioni di lire), certamente consistente nel minimo della sua componente pecuniaria, ma che ha margini assai ampi di adattabilità alle più svariate peculiarità dei casi concreti, secondo i criteri di cui all'art. 133 cod. pen.. La sentenza n. 247/1997 della Corte Costituzionale, del cui contenuto si è dato conto dianzi, prospetta invece una differente tripartizione (che mai è stata configurata - giova ripeterlo - da questa Corte), ricollegando:
- all'art. 20 lett. c), della legge n. 47 1985 ogni attività realizzata in contrasto con il vincolo paesaggistico;

- all'art. 20 lett. b), qualsiasi attività svolta senza autorizzazione o nulla-osta previsti, ovvero in totale difformità da tali provvedimenti;

- all'art. 20 lett. a), gli interventi eseguiti con inosservanza delle prescrizioni o del contenuto dell'autorizzazione. Ad una tale ricostruzione - la cui valenza e meramente ricognitiva e neppure risulta aderente alla effettiva realtà del fenomeno che si assume rilevato - si oppongono, però, le seguenti considerazioni:
a) essa riconnette la sanzione dell'art. 20, lett. c) alla violazione del vincolo di immodificabilità assoluta, derivante dall'art. 1 quinquies della legge n. 431/1985 ovvero imposto del piano paesistico o del piano urbanistico territoriale con valenza paesistica, nonché a qualsiasi violazione sostanziale, cioè contenutistiche, delle prescrizioni della pianificazione paesistica.
Ma la legge n. 431/1985 accomuna, quanto al regime sanzionatorio gli artt. 1 quinquies da 1 sexies, dimostrando di non volere operare distinzioni;

B) un'interpretazione siffatta, poi, va ben oltre la stessa formulazione testuale del richiamato artt. 20 della legge n. 47/1985, che reprime con pena maggiorata ne minimo edittale fissato per l'ammenda gli interventi edilizi abusivi in zone vincolate, senza alcun riferimento alla necessità di una violazione sostanziale de contenuto dei vincoli, specificamente individuati (l'esistenza di uno di tali vincoli, cioè, vale da sola ad escludere l'applicazione della lettera b).

5. Esclusione della prescrizione dei reati.
In relazione ad entrambe le fattispecie giudicate con la sentenza impugnata, dunque, per tutte le considerazioni dianzi svolte, il pretore non avrebbe potuto applicare la pena della sola ammenda. Sul punto, però, non vi è stata impugnazione del P.M.. Ferma restando, pertanto, la determinazione delle pene inflitte, il termine massimo di prescrizione, ex artt. 157 e 160, ultimo comma, cod. pen., va fissato in anni quattro e mesi sei, con riferimento alla sanzione di cui all'art. 20, lett. c), della legge n. 47/1985, sicché esso non può ritenersi compiuto (scadenza al 5.2.1998 in seguito ad accertamento del 5.8.1993).
Al rigetto dei ricorsi segue la condanna solidale dei ricorrenti al pagamento delle spese processuali.

P.Q.M.

la Corte Suprema di Cassazione,
visti gli artt. 607, 615 e 616 c.p.p. rigetta i ricorsi e condanna i ricorrenti, in solido, al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, il 27 novembre 1997.
Depositato in Cancelleria il 24 febbraio 1998