Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Michele CANTILLO - Primo Presidente -
Dott. Francesco AMIRANTE - Pres. di Sez. -
Dott. Massimo GENGHINI - Pres. di Sez. -
Dott. Giovanni OLLA, relatore - Consigliere -
Dott. Alfio FINOCCHIARO - Consigliere -
Dott. Giovanni PRESTIPINO - Consigliere -
Dott. Erminio RAVAGNANI - Consigliere -
Dott. Giovanni PAOLINI - Consigliere -
Dott. Alessandro CRISCUOLO - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso iscritto al n. 11240 del Ruolo Affari Civili per l'anno 1997, proposto da
BA IB, elettivamente domiciliata in Roma, Via Muzio Clementi n. 18, presso lo studio dell'avvocato Giuseppe Prudenzano, rappresentata dall'avvocato Giuseppe d'Acunto in virtù di procura speciale in calce al ricorso per cassazione e dallo stesso difesa, contro
CONSORZIO I.MA.FI.D., in persona del suo legale rappresentante in carica, elettivamente domiciliato in Roma, Lungotevere Mellini n. 7, presso lo studio dell'avvocato Ennio Magrì, che lo rappresenta in virtù di procura speciale a margine del controricorso e lo difende,

- controricorrente -

e nei confronti di
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del presidente del Consiglio dei Ministri in carica, nonché COMITATO INTERMINISTERIALE PER LA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA, in persona del funzionario delegato ex art. 84 L. 14 maggio 1981 n. 219, entrambi legalmente domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, presso gli Uffici della Avvocatura Generale dello Stato che li rappresenta per legge e li difende,

- controricorrente -

nonché sul ricorso iscritto al n. 14218 del Ruolo Affari Civili per l'anno 1997, proposto da
CONSORZIO I.MA.FI.D., in persona del suo legale rappresentante in carica, elettivamente domiciliato in Roma, Lungotevere Mellini n. 7, presso lo studio dell'avvocato Ennio Magrì che lo rappresenta in virtù di procura speciale a margine del controricorso e lo difende, - ricorrente incidentale -
contro
BA IB, elettivamente domiciliata in Roma, Via Muzio Clementi n. 18, presso lo studio dell'avvocato Giuseppe Prudenzano, rappresentata dall'avvocato Giuseppe d'Acunto in virtù di procura speciale in calce ai ricorso per cassazione e dallo stesso difesa, - intimata -
e nei confronti di
PRESIDENZA DEL CONSIGUO DEI MINISTRI, in persona del presidente del Consiglio dei Ministri carica, nonché COMITATO INTERMINISTERIALE PER LA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA, in persona del funzionario delegato ex art. 84 L. 14 maggio 1981 n. 219,

- intimati -

avverso la sentenza della Giunta Speciale per le espropriazioni presso la Cotte d'appello di AP n. 47 del 12 maggio 1997. Udita, nella pubblica udienza del 26 febbraio 1999, la relazione del Consigliere dottor Giovanni Olla;

udito, per la ricorrente principale, l'avvocato D'Acunto;
udito, per la controricorrente e ricorrente incidentale, l'avvocato Magrì;
udito, per il Pubblico Ministero, l'Avvocato Generale della Repubblica presso la Corte Suprema di cassazione dottor Franco Morozzo della Rocca, il quale ha concluso per l'accoglimento del ricorso incidentale, l'assorbimento del 1^ e 3^ motivo del ricorso principale, e l'inammissibilità del 2^ e 4^ motivo dello stesso ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con sentenza 12 maggio 1997, la Giunta Speciale per le espropriazioni presso la Corte d'appello di AP - decidendo sulla domanda proposta da LI AN nei confronti del Consorzio I.MA.FI.D. e della Presidenza del Consiglio dei Ministri C.I.P.E. con citazione notificata il 7 febbraio 1996 - ha affermato:
- che con due ordinanze del gennaio 1987, il Sindaco di AP - agendo nella sua qualità di Commissario Straordinario del Governo per la realizzazione del Programma straordinario di edilizia residenziale nell'area metropolitana di AP previsto dal Titolo VIII della L. 14 maggio 1981 n. 219 - aveva disposto l'occupazione d'urgenza in favore del Consorzio I.MA.FI.D., concessionario dei lavori, di un'area di proprietà della AN di complessivi mq. 907, occorrente per l'attuazione del detto programma: in concreto per la costruzione dell'asse viario Pianura-Soccavo-Via Pigna;

- che il 10 febbraio 1987 detto Consorzio si era immesso nel possesso di quell'area;
- che a seguito di tre ordinanze di revoca del Sindaco di AP del 15 luglio 1988, l'area occupata s'era ridotta a mq. 432;
- che, peraltro, non era stata ancora pronunciato il decreto di espropriazione;

- che, ciononostante, ben potevano essere determinate in favore della proprietaria, sia l'indennità di espropriazione che quella di occupazione,
- che: a) l'indennità di espropriazione deve essere determinata secondo il criterio di cui all'art. 13 L. 15 gennaio 1895 n. 2892, sulla base, tra l'altro, di un valore venale, stimato alla data della decisione, pari a L. 56.160.000 corrispondente ad un valore di L. 130.000 a mq.; b) l'indennità di occupazione legittima deve essere determinata sulla base degli interessi legali sulla somma corrispondente al valore venale dell'area occupata per ciascun anno di occupazione;

- che l'obbligazione avente ad oggetto il pagamento delle dette indennità grava unicamente sul concessionario Consorzio I.MA.FI.D. Sulla base di siffatte conclusioni:
I) ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva del C.I.P.E.;
II) ha determinato l'indennità di espropriazione nella misura di L. 28.580.000 ed ha condannato il Consorzio I.MA.FI.D. a depositare presso la Cassa Depositi e prestiti la differenza tra la anzidetta somma e quanto a suo tempo depositato, oltre agli interessi legati su tale differenza dalla data della sentenza a quello del deposito;

III) ha condannato il Consorzio I.MA.FI.D. a pagare alla AN l'indennità di occupazione legittima, che ha liquidato nella misura corrispondente agli interessi legali per anno: a) per il periodo dal 10 febbraio 1987 al 15 luglio 1998 sul montante di L. 117.910.000; b) per il periodo dal 16 luglio 1987 al 12 maggio 1997, sul montante di L. 56.160.000.
LI AN ha proposto ricorso per cassazione affidato a quattro motivi di annullamento.
L'intimato Consorzio I.MA.FI.D. resiste con controricorso e propone ricorso incidentale affidato a tre motivi di annullamento. L'intimata Presidenza del Consiglio dei Ministri - C.I.P.E. resiste con controricorso.
La AN ed il Consorzio I.MA.FI.D. hanno depositato memoria ai sensi dell'art. 378 Cod. proc. civ.. MOTIVI DELLA DECISIONE
1.- A norma dell'art. 335 Cod. proc. civ. si deve disporre la riunione dei ricorsi proposti, in via principale, da LI AN e, in via incidentale, dal Consorzio I.MA.FI.D. in quanto diretti avverso la medesima sentenza della Giunta Speciale per le espropriazioni presso la Corte d'appello di AP n. 47 del 12 maggio 1997. 2.- Il ricorso incidentale deve essere esaminato con precedenza in quanto, nell'ordine logico-giuridico i suoi motivi rivestono carattere prioritario rispetto a quelli formulati nel ricorso incidentale.
3.1.- Nel primo motivo di annullamento il ricorrente incidentale deduce preliminarmente che - come è stato accertato nella sentenza impugnata ed è incontestato - al momento della pronuncia della Giunta Speciale: essa associazione concessionaria occupava l'area di proprietà della AN per cui è controversia, in forza dei decreti di occupazione di urgenza a suo tempo emanati;
tale occupazione era legittima atteso che il relativo termine finale non era ancora scaduto, stante le proroghe via via succedutesi;
nel contempo. non era stato ancora emanato il decreto di espropriazione e di asservimento.
Sostiene, poi, che nel giudizio avanti la Giunta Speciale delle Espropriazioni presso la Corte d'appello di AP aveva formalmente eccepito che tale circostanza determinava la preclusione allo stesso esame della domanda della AN riguardante la determinazione della indennità di espropriazione e di asservimento, stante la carenza di un "requisito del diritto a quelle indennità".
Denuncia che la sentenza impugnata ha disatteso, tra l'altro senza alcuna motivazione, siffatta eccezione;
e che, così disponendo, è incorsa nei vizi di "violazione e falsa applicazione - ex art. 360 nn. 3 e 5 C.P.C. - degli artt. 19-20 L. 865/1971 nonché degli artt. 99-100 C.P.C.; omessa declaratoria di improcedibilità e/o inammissibilità della domanda, insussistenza di condizione dell'azione - carenza del presupposto del diritto all'indennità;
violazione dell'art. 111, comma 2 Cost., per assoluta carenza di motivazione e/o difetto di esposizione sul punto".
3.2.- La soluzione della questione proposta col motivo presuppone la ricostruzione - anche in chiave storica - della disciplina positiva del tema relativo ai rapporti tra determinazione in sede giurisdizionale dell'indennità di espropriazione e provvedimento di espropriazione per pubblica utilità, dettata con riferimento alle procedure di espropriazione di portata ordinaria e generale.
3.3.- Sul punto, la legge fondamentale sulle espropriazioni 25 giugno 1865 n. 2359 distingue a seconda che tra l'espropriante e l'espropriando si sia raggiunto o no, un accordo sull'ammontare della indennità di espropriazione.
Con riferimento, alla seconda ipotesi, che è quella che interessa, detta fonte legislativa prevede: a) la preventiva determinazione della indennità in sede amministrativa, sulla base di una perizia effettuata da stimatori nominati dal Tribunale ordinano;

b) il deposito della somma così determinata presso la Cassa depositi e prestiti, e) la subordinazione della pronuncia del decreto di espropriazione all'effettivo deposito di questa somma;
d) l'indicazione "nel decreto in cui si pronuncia l'espropriazione ... [dello] ammontare della indennità che fu assegnata colla perizia" (art. 48, c. 2 nel testo precedente la modifica apportata dalla L. 20 marzo 1968 n. 391, ma il precetto è comunemente ritenuto ancora valido nonostante la nuova stesura dell'articolo non lo abbia riprodotto espressamente); e) la "notifica del decreto che pronuncia l'espropriazione ai proprietari espropriati"; f) il potere, infine, di ognuno dei proprietari espropriati di "proporre avanti l'autorità giudiziaria competente le sue istanze contro la stima" nel termine di trenta giorni successivi alla notifica del decreto di espropriazione, con la conseguenza che, "trascorso questo termine senza che sia proposto richiamo al Tribunale contro la stima, l'indennità si avrà definitivamente stabilita nella somma risultante dalla perizia, salvi gli effetti di cui all'art. 54" (art. 51).
Quindi, sul piano letterale, l'art. 51 L. n. 2359/1865 costruisce il decreto di espropriazione quale necessario ed indefettibile antecedente della stessa proposizione dell'azione diretta ad accertare la congruità della indennità di espropriazione come determinata dalla perizia giudiziale (v. Cass. 18 febbraio 1972 n. 447, S.U. 9 luglio 1965 n. 1427, e già prima 26 novembre 1929 n. 3488). È comune opinione, peraltro, che nella sostanza, la pronuncia del decreto di espropriazione costituisca non già un presupposto processuale dell'azione di impugnazione della stima, sibbene soltanto ed unicamente una condizione di quell'azione, ossia un requisito della pronuncia.
Tanto, alla stregua del rilievo (formulato in dottrina e condiviso dalla giurisprudenza di questa Corte Suprema) che l'indagine sull'esistenza del decreto - tendendo ad accertare se sussista e sia tutelata dall'ordinamento la pretesa dell'attore -si risolve concretamente in un esame di merito e, perciò, incide solo sulla proponibilità e non sull'ammissibilità e procedibilità di quell'azione; con l'ulteriore conseguenza che l'emanazione del decreto di espropriazione nel corso del giudizio di opposizione alla stima determina la caducazione della preclusione alla pronuncia sul merito della questione (v. Cass., 18 febbraio 1972 n. 447). 3.4.1.- La successiva L. 22 ottobre 1971 n. 865 ha modificato radicalmente la disciplina del tema che ne occupa, ovviamente con riferimento alle espropriazioni che rimangono assoggettate al procedimento dettato da questa fonte legislativa.
Da un canto, svincola la pronuncia del decreto di espropriazione dal preventivo accertamento in sede amministrativa dell'ammontare dell'indennità di espropriazione. Infatti, subordina la pronuncia del decreto di espropriazione alla sola richiesta da parte dell'espropriante il quale dimostri di aver dato esecuzione al decreto con cui il Presidente della Giunta regionale gli aveva ordinato o di pagare l'indennità provvisoria agli espropriandi che l'avessero accettata, ovvero di depositare presso la Cassa depositi e prestiti l'ammontare della stessa indennità provvisoria offerta agli espropriandi che non l'avessero accettata (v. art. 13 c. 1 L. n.865/1971). Dall'altro, in ordine al tema relativo alla determinazione della indennità definitiva di espropriazione, introduce un procedimento strutturato in due fasi (rispettivamente amministrativa e giurisdizionale) distinto dal procedimento finalizzato alla pronuncia del decreto di espropriazione. Nel contempo, ed è quello che più interessa, non solo non contiene alcuna disposizione che subordini in modo esplicito od implicito la proponibilità dell'azione giudiziale alla preventiva emissione del decreto di espropriazione, ma anzi - ove si tengano presenti i termini fissati per il procedimento di accertamento della indennità definitiva rispetto a quelli fissati per il procedimento di espropriazione - di fatto, prevede che l'emissione del decreto di espropriazione debba avvenire prima del completamento anche della fase amministrativa del procedimento strumentale all'accertamento della indennità.
Infatti, ove l'indennità provvisoria non venga accettata dall'espropriando, mentre il decreto di espropriazione deve essere pronunciato entro quindici giorni dalla richiesta dell'espropriante (richiesta che può essere presentata immediatamente dopo il deposito della somma offerta a titolo di indennità provvisoria) per quanto attiene alla determinazione della indennità definitiva:
a) la disciplina originaria dettata negli artt. 15, 16 e 19 L. n. 865/1971 prevedeva l'intervento di un organo amministrativo che doveva pronunciare entro trenta giorni dalla relativa richiesta;
la notificazione del deliberato dell'organo amministrativo agli espropriandi e la pubblicazione dello stesso deliberato nel Foglio degli Annunzi Legali della provincia;
il potere degli interessati di agire in via giurisdizionale al fine della determinazione della indennità definitiva di espropriazione mediante un giudizio (c.d. di opposizione alla stima) da proporsi davanti alla competente Corte d'appello entro trenta giorni dalla anzidetta pubblicazione;

b) il regime di tale procedimento quale risultante a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 67 del 20 febbraio 1990 (che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 19 L. n.865/1971 nella parte in cui non consente agli aventi diritto di agire in giudizio per la determinazione dell'indennità finché manchi la relazione di stima prevista dagli artt. 15 e 16 della medesima legge) prevede, invece, che una volta pronunciata l'espropriazione, il proprietario espropriato possa introdurre la fase giurisdizionale anche prima della conclusione della fase amministrativa ed immediatamente dopo la pronuncia del decreto di espropriazione. 3.4.2.- Il regime positivo così delineato ha determinato l'insorgere della questione se la pronuncia del decreto di espropriazione costituisca una "condizione dell'azione" anche nell'ambito del giudizio di opposizione alla stima di cui all'art. 19 L. n. 865/1971. Nella giurisprudenza della 1^ sezione civile di questa Corte Suprema la questione è stata sempre risolta in senso affermativo, sì che in proposito si è formato un orientamento del tutto consolidato (v. Cass. 3 novembre 1989 n. 4601, 6 febbraio 1993 n. 1504, 20 ottobre 1994 n. 8555, 1 marzo 1996 n. 1626, 21 maggio 1997 n. 4537, 5 maggio 1998 n. 4485, 19 maggio 1998 n. 4985). L'orientamento deve essere ribadito in quanto (come si è ritenuto negli arresti appena richiamati) la regola circa l'effetto condizionante dell'avvenuta emanazione del decreto di espropriazione rispetto alla pronuncia giudiziale sulla determinazione della indennità definitiva di esproprio discende direttamente dai principi sostanziali e formali sanciti dall'ordinamento in tema di indennità definitiva e prescinde da qualsiasi espressa statuizione. Infatti, l'ordinamento positivo sancisce un indissolubile collegamento tra l'indennità di espropriazione ed il momento del trasferimento della proprietà del bene attraverso l'espropriazione per pubblica utilità, nel senso che l'ammontare dell'indennità deve essere determinato con riferimento alla data del provvedimento che dispone la ablazione del diritto dominicale.
Ciò comporta necessariamente che il provvedimento di espropriazione non ché, ovviamente, la sua data costituiscono una componente indefettibiie di qualsiasi giudizio avente ad oggetto la determinazione della giusta indennità definitiva. In questa prospettiva, del resto, con riferimento alle procedure espropriative assoggettate al regime di cui alla L. n. 2359/1865, la giurisprudenza amministrativa ha costantemente ritenuto l'illegittimità dei decreti di espropriazione che indichino quale ammontare dell'indennità di espropriazione l'importo precedentemente determinato in via amichevole ove, stante il lasso di tempo intercorso tra siffatto accordo ed il provvedimento di espropriazione, nelle more si siano verificati eventi che abbiano potuto influire in modo determinante sul valore dei beni della stessa categoria di quello oggetto della espropriazione.
In altri termini, non può addivenirsi ad una statuizione sull'ammontare della indennità definitiva se non in presenza del provvedimento ablatorio;
e, pertanto, ontologicamente, il decreto di espropriazione costituisce una condizione dell'azione avente ad oggetto la determinazione - in modo non più modificabile o revocabile ed impugnabile - dell'indennità di espropriazione. A conforto depone il rilievo che dalla soluzione opposta discenderebbe immediatamente che, ove la sentenza fosse emanata in assenza del provvedimento di espropriazione, la determinazione della indennità non potrebbe che rimanere ancorata alla data della relativa pronuncia, il che, però, è inaccettabile.
Innanzitutto, in quanto si tradurrebbe nella violazione del principio fondamentale per il quale l'ammontare della indennità definitiva deve essere determinato con riferimento alla data del trasferimento della proprietà che avviene col decreto di espropriazione.
Inoltre, perché il giudicato sostanziale formatosi su una siffatta statuizione (che è da escludersi possa costituire una pronuncia allo stato) impedirebbe di valutare situazioni sopravvenute che siano essenziali ai fini, addirittura, della stessa attribuzione di una indennità quali la mancanza o, quanto meno, la tardività della pronuncia del decreto di espropriazione e l'eventuale sorgere del diritto del proprietario al risarcimento del danno da occupazione acquisitiva;
o siano in qualsiasi modo rilevanti ai fini dell'applicazione nel caso concreto dei parametri legali di determinazione della indennità, si che, comporterebbero un'indennità definitiva di importo diverso.
3.4.3.- Si può legittimamente affermare, allora, che nel nostro ordinamento positivo è insito ed immanente il principio che la pronuncia del provvedimento di espropriazione per pubblica utilità costituisce condizione dell'azione giudiziaria introdotta dagli interessati al fine di conseguire una pronuncia che determini - in modo non più modificabile o revocabile, ed in questo senso, definitiva - il giusto ammontare della relativa indennità. Conseguentemente, tale principio deve trovare applicazione anche nei procedimenti aventi il medesimo oggetto non riconducibili ai paradigmi delineati nelle leggi n. 2359/1865 e 865/1971, ove non diversamente disposto in modo espresso.
3.5.1.- Ne discende che il decreto di espropriazione si configura quale condizione dell'azione anche nell'ambito del giudizio - devoluto alla giurisdizione della Giunta Speciale per le espropriazioni presso la Corte d'appello di AP - avente ad oggetto la determinazione delle indennità specificate nell'art. 18 D.L.Lgt. 27 febbraio 1919 n. 219 convertito, con modificazioni dalla L 24 agosto 1921 n. 1290 (Provvedimenti a favore della Città di AP) spettanti ai proprietari in conseguenza delle espropriazioni relative ad opere da eseguirsi nel Comune di AP con i benefici di cui agli artt. 12 e 13 L. 15 gennaio 1885 n. 2892. Infatti, da un canto, il paradigma normativo di quel processo è fissato negli artt. da 17 a 21 del richiamato D.Lgt. 27 febbraio 1919 n. 219 e nel Regolamento approvato con R.D. 17 aprile 1921 n. 782. Dall'altro, tra quelle norme non è dato individuarne alcuna comportante - in modo diretto o indiretto - l'irrilevanza della pronuncia del provvedimento di espropriazione rispetto alta statuizione in ordine all'ammontare (non più modificabile o revocabile) della indennità ad esso connessa: con la conseguenza, perciò, che il principio generale avanti individuato deve trovare applicazione anche in questo giudizio.
3.5.2.1.- È bensì vero che la contraria opzione è stata accolta in precedenti sentenze di queste stesse IO NI (in realtà pronunciate sulla base di un quadro normativo diverso da quello attuale) ma il riesame della questione non consente di ribadirla.
3.5.2.2. - L'argomentazione posta a sostegno di quella opzione si riallaccia alla constatazione dell'esistenza di una essenziale antinomia tra i precetti posti, rispettivamente, nella L. n.2359/1865 e, con riferimento alle anzidette espropriazioni nel Comune
di AP, nel D.L.Lgt. n. 219/1919. Ciò, si sostiene, perché gli artt. 32 e seguenti della Legge fondamentale sulle espropriazioni stabiliscono - e tale disciplina assume la portata di regola cardine del nostro ordinamento positivo in tema di espropriazione per pubblica utilità - che il decreto che pronuncia l'espropriazione debba contenere, a pena di invalidità, l'indicazione dell'ammontare della indennità dell'espropriazione determinata in sede amministrativa dagli arbitri nominati dal Tribunale;
ed in questa prospettiva garantiscono la tutela giurisdizionale del diritto degli interessati alla giusta indennità, attraverso l'attribuzione dello speciale rimedio giurisdizionale costituito dalla opposizione alla stima amministrativa davanti al competente Tribunale. E perché, di contro, per l'ipotesi che le parti non abbiano concordato l'ammontare della indennità di espropriazione, il D.L.Lgt. n. 219/1919: da un canto, non prevede il subprocedimento relativo alla determinazione della indennità provvisoria da parte degli arbitri nominati dal Tribunale, e già questo rende impossibile che il decreto di espropriazione possa contenere quella indicazione della indennità provvisoria determinata in sede amministrativa che per la Legge fondamentale sulle espropriazione costituisce requisito di validità del decreto stesso;
dall'altro, si limita ad attribuire alla Giunta speciale il potere di determinare essa l'ammontare della indennità di espropriazione in modo immutabile, irrevocabile ed inimpugnabile una volta formatosi il giudicato formale sulla sua sentenza. Valorizza, poi, l'assunto secondo cui il principio fissato nella legge fondamentale non è suscettibile di deroga;
e ne trae che tanto comporta la necessità di procedere al coordinamento ed al contemperamento con tale principio della disciplina dettata dal D.L.Lgt. n. 219/1919
Afferma, da ultimo, che siffatto coordinamento può essere conseguito solo attraverso il riconoscimento della sussistenza di un precetto per cui, per le espropriazioni relative ad opere da eseguirsi nel Comune di AP con i benefici di cui agli artt. 12 e 13 L. n. 2892/1885, "nel decreto di espropriazione si deve indicare, anziché l'importo della indennità stabilito dai periti, quello determinato dalla giunta speciale, essendo in tale organo riassunti i poteri attribuiti dalla legge fondamentale sulle espropriazioni sia ai periti che all'autorità giudiziaria in sede di opposizione alla stima" (v. Cass. S.U. 23 luglio 1966 n. 2009, condivisa da Cass. S.U. 2 febbraio 1976 n. 328). Con la conseguenza, appunto, che la sentenza della Giunta Speciale presso la Corte d'appello di AP, non solo non presuppone la pronuncia del decreto di espropriazione ma, addirittura, deve precederlo, posto che la sua statuizione costituisce un dato da inserire nel decreto stesso.
In sintesi, dunque, l'opzione qui disattesa risulta ancorata non già alla disciplina ed ai principi propri del procedimento giudiziale davanti alla Giunta Speciale;
sibbene, ed unicamente, ad una particolare ricostruzione del regime dettato dalla L. 25 giugno 1865 n. 2359 in tema di contenuto del decreto di espropriazione ove relativo ad opere da eseguirsi nel comune di AP, ed alla cui stregua quel provvedimento deve contenere, quale requisito di validità, l'indicazione dell'ammontare della indennità di espropriazione determinata dalla Giunta Speciale per le espropriazioni presso la Corte d'appello di AP. Sennonché la riassunta argomentazione non può essere condivisa.
I) L'assunto - che ne costituisce l'indefettibile presupposto - secondo cui il decreto di espropriazione relativo ad opere pubbliche da eseguirsi nel Comune di AP col beneficio di cui agli artt. 12 e 13 L. n. 2892/1885 deve contenere l'indicazione dell'ammontare della indennità di espropriazione così come determinato dalla Giunta Speciale, deve essere respinto già con riferimento alle espropriazioni assoggettate al procedimento amministrativo disciplinato, per quanto non previsto dalla legislazione speciale su AP, dalla Legge fondamentale sulle espropriazioni n. 2359/1865. Per vero, dalle regole dettate dalla L. n. 2359/1865 in tema di decreto di espropriazione si evince che il nucleo essenziale ed indefettibile della relativa disciplina si incentra nel precetto che quel provvedimento deve contenere l'indicazione dell'ammontare dell'indennità provvisoria riconosciuta all'espropriando e non si estende alle modalità di determinazione del relativo ammontare. Vale a dire che per la legge fondamentale sulle espropriazioni costituisce principio inderogabile essenziale unicamente l'enunciazione, nel decreto di espropriazione, dell'ammontare della somma spettante al proprietario per la perdita del suo diritto sul bene, e non anche la determinazione di tale ammontare attraverso il subprocedimento costituito dalla stima effettuata dai periti nominati dal Tribunale. Nello stesso ordine di idee, del resto, la sentenza di queste IO NI n. 2379 del 23 giugno 1932 aveva affermato che l'omissione da parte del Prefetto della richiesta all'autorità giudiziaria della nomina dei periti non determinava alcun pregiudizio all'espropriato rimanendo egli ugualmente tutelato atteso che conserva il diritto di proporre opposizione, ai sensi dell'art. 51 L. n. 2359/1865 al decreto che pronuncia l'espropriazione.
Questa conclusione ha una duplice valenza.
Per la prima, rende incondivisibile la ricostruzione dei principi fondamentali in tema di contenuto del decreto di espropriazione che costituisce il fulcro della argomentazione addotta a sostegno dell'orientamento qui disatteso e, conseguentemente, travolge l'argomentazione stessa ed i corollari che ne sono stati tratti.
Per la seconda, introduce un'indagine il cui esito depone a conforto dell'opzione qui accolta.
Infatti, consente una soluzione ricostruttiva idonea a superare l'antinomia tra la disciplina generale e quella speciale per AP diversa da quella ipotizzata, quale unica ed esclusiva, dall'orientamento disatteso. Più precisamente consente di affermare che il coordinamento tra le due discipline comporta che il decreto di espropriazione strumentale alle opere da eseguirsi nel Comune di AP, deve pur sempre contenere l'indicazione della indennità (provvisoria) di espropriazione, ma deve rapportare il relativo ammontare all'importo autonomamente determinato dal Prefetto sulla base di accertamenti in sede amministrativa.
A sostegno della configurabilità di questa regola depongono più ragioni.
È del tutto compatibile con i principi positivi cardine della legge fondamentale delle espropriazioni, in tema di contenuto del decreto di espropriazione;
ed è armonica all'evoluzione normativa tesa a svincolare la pronuncia del decreto di espropriazione dalla risoluzione delle questioni sull'ammontare della relativa indennità. Non contrasta con alcuna disposizione dei D.L.Lgt. n. 219/1919. Anzi, secondo l'art. 12 di questo testo legislativo "per le opere di pubblica utilità da eseguirsi nel Comune di AP ... in caso di urgenza l'espropriante potrà immettersi nel possesso dei beni da espropriare ... in seguito alla compilazione dello stato di consistenza di essi, da disporsi dal Prefetto di AP, il quale determinerà in questo caso la somma che l'espropriante dovrà depositare in via provvisoria per l'indennità di espropriazione, salva la determinazione dell'indennità definitiva da parte della Giunta arbitrale di cui all'art. 17 del presente decreto". Ora, come è saldo orientamento di questa Corte Suprema, il decreto con il quale il Prefetto di AP, provvedendo ai sensi della richiamata disposizione, autorizza l'immissione in possesso e determina l'ammontare della indennità provvisoria è un provvedimento formalmente e sostanzialmente espropriativo per cui è alla data di esso che devono farsi risalire il trasferimento dei beni e la conversione dei medesimi nel loro equivalente pecuniario (cfr. Cass. S.U. 31 gennaio 1959 n. 305, 6 ottobre 1962 n. 28826, 13 febbraio 1963 n. 285, 23 luglio 1966 n. 2009). Ciò significa che la disciplina speciale per le espropriazioni nel Comune di AP, prevede in modo espresso sia un provvedimento espropriativo contenente l'indicazione di una indennità - testualmente denominata di "espropriazione" e qualificata come "provvisoria" - determinata direttamente ed in via autonoma (ossia a prescindere da qualsiasi precedente subprocedimento) dal Prefetto di AP;
e sia una pronuncia della Giunta speciale successiva al decreto di espropriazione e comportante il riesame della determinazione della indennità di espropriazione effettuata in via provvisoria in sede amministrativa.
Quindi, la regola avanti individuata si inserisce in modo armonico nel sistema dei D.L.Lgt. n. 219/1919. Tanto, evidentemente, non può che ribadirne la fondatezza;
e, contemporaneamente, inficia l'assunto dell'orientamento qui disatteso secondo cui dal coordinamento tra le disposizioni della legge fondamentale emerge il precetto inderogabile per il quale il decreto che pronuncia le espropriazioni nel Comune di AP deve contenere l'indicazione dell'ammontare della indennità di espropriazione nella misura determinata dalla Giunta Speciale.
- Consente l'applicabilità anche nei processo davanti alla Giunta Speciale del principio di portata generale secondo cui il provvedimento di espropriazione costituisce condizione dell'azione giudiziaria avente ad oggetto la determinazione della indennità definitiva di espropriazione.
- Di conseguenza, consente il rispetto anche in siffatto processo del principio fondamentale secondo cui l'ammontare dell'indennità definitiva deve essere determinato con riferimento alla situazione di fatto e giuridica esistente al momento del decreto di esproprio;
rispetto che non è in alcun modo garantito dall'orientamento ora disatteso.
- Consente, infine, di conseguire pienamente quelle esigenze di accelerazione della procedura di espropriazione che sottendono alla introduzione della legislazione speciale per AP;
ma che invece, rimarrebbero completamento frustrate ove - come si vuole dall'orientamento disatteso - la pronuncia del decreto di espropriazione rimanesse subordinata al passaggio in giudicato formate della sentenza che definisce il giudizio davanti alla Giunta speciale e, quindi, anche all'esaurimento dell'eventuale impugnazione e del giudizio di rinvio.
II) Certo è, comunque, che l'argomentazione sottostante all'orientamento disatteso risulta addirittura improponibile con riferimento alle espropriazioni relative ad opere pubbliche da eseguirsi nel Comune di AP con l'applicazione dei benefici di cui agli artt. 12 e 13 L. n. 2892/1885, assoggettate ad un procedimento amministrativo la cui disciplina legale, mentre prescrive che il provvedimento che dispone l'espropriazione debba contenere l'indicazione della indennità provvisoria, esclude, peraltro, che tale ammontare debba essere preventivamente determinato attraverso un subprocedimento amministrativo e lo rapporta (in vari modi) alla somma offerta dall'espropriante e non accettata dall'espropriando. Infatti, con riferimento a tali procedure espropriative non sussiste, per legge, il postulato cardine dell'argomentazione costituito, come si è visto, dall'asserita esistenza di una prescrizione normativa alla cui stregua il decreto di espropriazione deve contenere l'indicazione dell'ammontare della relativa indennità nella misura determinata attraverso un distinto ed autonomo subprocedimento. Pertanto, l'argomentazione non vale con riferimento alle procedure espropriative assoggettate, nella foro fase amministrativa, alla L. 22 ottobre 1971 n. 865, nella quale, come si è detto, il subprocedimento amministrativo diretto alla determinazione della indennità è distinto ed autonomo rispetto alla emanazione del decreto di espropriazione;
e questo decreto deve indicare. quale ammontare della indennità di espropriazione, la misura determinata in via provvisoria dal Presidente della Giunta Regionale di fatto, sulla base della somma offerta dall'espropriante.
Parimenti, e soprattutto, non vale con riferimento alle espropriazioni di immobili nel Comune di AP strumentali alla attuazione del Programma straordinario di edilizia residenziale nell'area metropolitana di AP di cui al Titolo VIII della L. 14 maggio 1981 n. 219, Infatti, a norma dell'art. 81 di questa fonte legislativa la realizzazione delle opere occorrenti per l'attuazione del Programma deve essere affidata in concessione, e formano oggetto della concessione "tutte le operazioni necessarie per l'acquisizione delle aree ...ivi comprese le procedure di espropriazione ed il pagamento delle indennità e nelle sue fasi che rilevano ai fini del presente giudizio.
La disciplina relativa alle fasi amministrative di queste espropriazioni, dal suo canto, è dettata dall'ordinanza del Sindaco di AP nella sua qualità di Commissario straordinario del Governo n. 45 del 16 dicembre 1981 come modificata dall'ordinanza n. 1590 del 17 dicembre 1984; e nelle sue fasi che rilevano ai fini del presente giudizio, tale speciale procedimento espropriativo prevede:
I) la predeterminazione della stima dell'indennità da parte di un collegio composto da un delegato del concessionario, da un delegato dell'Ufficio Esproprio del Commissariato Straordinario del Governo e da delegato dell'Ufficio Tecnico Erariale di AP e, in caso di disaccordo, tra questi delegati, dall'ufficio espropri del detto Commissariato;
la fissazione della indennità "provvisoria" con ordinanza del Sindaco-commissario straordinario e la sua pubblicazione;
la notificazione al proprietario dell'ammontare così determinato a cura del concessionario (art. 3 ordinanza n. 1590/1984);
II) ove il proprietario non accetti tale ammontare entro il termine di trenta giorni dalla ricezione della predetta significazione:
a) l'obbligo del concessionario di procedere, entro quindici giorni dalla scadenza di quel termine:
- a depositare la indennità base nella misura approvata dal Sindaco di AP, presso la Cassa depositi e prestiti (art. 5 ordinanza n. 1590/1984);
- a richiedere il decreto di espropriazione "con la necessaria documentazione ... e con l'indicazione ... per coloro che non hanno accettato ... della indennità [di espropriazione] da depositarsi presso la Cassa depositi e prestiti" (art. 5 ordinanza n. 1590/1984);
b) l'obbligo del concessionario di comunicare agli interessati l'avvenuto deposito della indennità a mezzo di avviso notificato nelle forme degli atti processuali civili (art. 8 c. 2 ordinanza n. 45/1981);
c) il diritto del proprietario e degli altri interessati al pagamento della indennità di "proporre opposizione alla stima con atto introduttivo da notificarsi al concessionario ed al Sindaco di AP-Commissario Straordinario di Governo", entro il termine di trenta giorni dalla notificazione dell'avvenuto deposito della indennità (art. 8 e. 2 ordinanza n. 45/1981);
III) per quanto non espressamente previsto e disciplinato nelle ordinanza base, l'assoggettamento del provvedimento espropriativo alle norme della L. 22 ottobre 1971 n. 865 e successive integrazioni e modificazioni, in quanto applicabili (art. 10 Ordinanza n. 46/1981). Quindi, la disciplina speciale prevede, innanzitutto, che la pronuncia del decreto di espropriazione avvenga sulla sola base della predeterminazione di una indennità "provvisoria" suscettibile di impugnazione in sede giudiziale;
inoltre, il diritto del proprietario di introdurre, indipendentemente dalla pronuncia del decreto di espropriazione, un giudizio "di opposizione alla stima" provvisoria sostanzialmente omologo al processo di cui all'art. 19 L. n.865/1971. Vale a dire che prevede in modo espresso un procedimento amministrativo ed un procedimento giudiziario strutturati in modo ontologicamente diverso dal paradigma ipotizzato dall'orientamento qui disatteso, di modo che rispetto ad essi non si può configurare alcun ostacolo a che rimangano assoggettati al principio generale proprio dei procedimenti espropriativi ordinari.
Del resto, queste IO NI hanno altra volta affermato che il principio secondo cui l'indennità di espropriazione va determinato con riferimento alla data del decreto di esproprio (che produce il duplice effetto della perdita del diritto dominicale e dell'insorgere del diritto del privato espropriato a conseguire la giusta indennità) deve trovare applicazione anche nelle espropriazioni finalizzate alla realizzazione del Programma straordinario di edilizia residenziale di cui alla L. n. 219/1981 (Cass. S.U. 10 marzo 1998 n. 2644); e tanto, per le ragioni avanti enunciate non può che presupporre la subordinazione della pronuncia della Giunta Speciale alla preventiva emissione del decreto di espropriazione.
3.6.- Si deve dire, di conseguenza, che nel giudizio avanti la Giunta speciale per le espropriazioni presso la Corte d'appello di AP avente ad oggetto la "opposizione alla stima" dell'indennità provvisoria spettante al proprietario per l'espropriazione di un suo bene ubicato nel Comune di AP, strumentale alla attuazione del Programma Straordinario di edilizia residenziale di cui al Titolo VIII della L. 14 maggio 1981 n. 219, il decreto di espropriazione costituisce una condizione della relativa azione, si che deve preesistere alla pronuncia della sentenza che definisce quel giudizi, con tutte le relative implicazioni.
3.7. - Ne discende che, nella specie - non essendo stato ancora emesso al momento della sentenza il decreto di espropriazione dell'area AN - alla Giunta Speciale era preclusa la pronuncia sull'indennità definitiva di espropriazione e di asservimento relativa a detta area;
e che, nel determinare, invece, l'ammontare di dette indennità (tra l'altro, ed ovviamente, con riferimento alla situazione esistente alla data della sentenza e non a quella del decreto di espropriazione, e con violazione del principio affermato nella richiamata sentenza di queste IO unite n. 2644/1998) la Giunta è incorsa nelle corrispondenti violazioni di legge denunciate nel motivo.
3.8.- In questi sensi, allora, il motivo risulta fondato e deve essere accolto.
4.1.- Il secondo ed il terzo motivo del ricorso incidentale investono la sentenza impugnata nel punto in cui - sulla base del pregresso riconoscimento del diritto della AN all'indennità per l'occupazione legittima della sua area - ha affermato che il relativo ammontare deve essere liquidato secondo il criterio degli interessi legali sul valore venale dell'area stessa.
Secondo il ricorrente incidentale, questa statuizione è viziata per violazione del combinato disposto della L. 14 maggio 1981 n 219 e 5 bis D.L. 11 luglio 1992 n. 333 convertito, con modificazioni, dalla L. 8 agosto 1992 n. 359,alla cui stregua tale indennità deve essere rapportata quale naturale parametro di riferimento alla indennità di espropriazione e non al valore venale del bene;
e per violazione dell'artt. 111 Costituzione stante l'assoluto difetto di motivazione. 4.2.- I motivi, sostanzialmente ripetitivi, devono essere esaminati congiuntamente.
4.3.- Gli stessi sono ammissibili in quanto denunciano una violazione di legge e non già un mero vizio di motivazione. Infatti, prospettano una questione che attiene alla identificazione del precetto normativo in tema di criterio legale di determinazione dell'indennità di occupazione legittima, e non già un vizio relativo al giudizio di merito circa la ricostruzione della fattispecie concreta.
Le loro censure, poi, non rimangono assorbite dall'accoglimento del primo motivo, una volta che il diritto alla indennità per l'occupazione legittima sussiste anche in carenza del decreto di espropriazione ed anche se questo provvedimento non sia emanato e si verifichi la c.d. occupazione acquisitiva.
4.4.- Dette censure, infine, sono fondate.
Invero, l'indennità di occupazione deve essere liquidata in misura corrispondente ad una percentuale (che ben può corrispondere all'interesse legale) dell'indennità dovuta per l'espropriazione dell'area finalizzata all'opera pubblica per cui avviene l'espropriazione, e non del valore venale di quel bene, anche quando l'indennità di espropriazione debba essere calcolata in base a criteri speciali ed, in particolare, a quello, rilevante nella specie, di cui all'art. 13 L. 15 maggio 1885 n. 2892 sul risanamento della Città di AP, richiamato dalla L. 14 maggio 1981 n. 219, per la realizzazione del Programma Straordinario di edilizia residenziale della Città di AP.
In questo senso è l'ormai consolidato orientamento di queste IO NI (cfr. le sentenze 10 marzo 1998 n. 2644, 5 maggio 1998 n. 4505, 15 ottobre 1998 nn. 10191 e 10192, 11 novembre 1998 n. 11353) che qui si ribadisce per le ragioni esposte nelle predette sentenze e che si condividono appieno.
Ne consegue che, nel discostarsene, la sentenza impugnata è incorsa nella violazione di legge denunciata nei motivi in esame che, perciò, devono essere accolti.
5.- Il ricorso incidentale, perciò, deve essere accolto. 6.- La conclusione determina l'assorbimento del primo, del terzo e del quarto motivo del ricorso principale che denunciano, rispettivamente: l'omessa pronuncia sulla domanda con la quale la AN ha chiesto il riconoscimento del proprio diritto alla indennità di asservimento dell'intera area rimanente al di là della zona occupata per effetto delle disposizioni limitative di cui all'art. 4 del D.M. 1 aprile 1968 n. 1404; l'omessa pronuncia sulla domanda con la quale la AN ha chiesto il riconoscimento del maggior danno ex art. 1224 comma 2 Cod. civ.; la violazione del principio secondo cui la Giunta speciale - una volta riconosciuto il diritto all'indennità per l'occupazione legittima e proceduto alla sua liquidazione - deve condannare l'occupante a corrisponderne l'ammontare direttamente al proprietario e non anche a depositarlo presso la Cassa Depositi e Prestiti.
Invero, l'accoglimento del ricorso incidentale determina l'annullamento di capi e punti della sentenza impugnata che costituiscono antecedenti logico-giuridici necessari dei punti investiti dai mezzi in esame, sicché questi ne rimangono automaticamente travolti.
7.- Il secondo motivo, sempre del ricorso principale, investe, sotto il profilo del vizio di motivazione di cui all'art. 360 n. 5 Cod. proc. civ., il punto della sentenza impugnata che ha determinato il valore venale dell'area occupata.
La censura non rimane assorbita dall'accoglimento del ricorso incidentale una volta che la determinazione della indennità definitiva di occupazione legittima non è subordinata alla emanazione del decreto di espropriazione;
e che il valore venale del bene costituisce pur sempre una degli elementi del quale occorre tener conto al fine della determinazione della indennità di occupazione anche alla stregua del principio avanti enunciato. Il motivo, peraltro, è inammissibile in quanto denuncia un vizio che - come si desume dall'art. 19 D.L.Lgt. n. 219/1919 - non è deducibile col ricorso per cassazione avverso le sentenze della Giunta speciale.
8.- Riassumendo, dunque, occorre: accogliere il ricorso incidentale;
dichiarare assorbiti il primo, il terzo ed il quarto motivo del ricorso principale ed inammissibile il secondo motivo dello stesso ricorso, cassare in relazione la sentenza impugnata;
e rinviare alla stessa Giunta speciale per il nuovo esame delle domande della AN al a stregua dei principi enunciati.
Il giudice del rinvio provvederà anche alla disciplina delle spese del giudizio per cassazione relativo al rapporto processuale tra la AN ed il Consorzio I.MA.FI.D.
Non v'è luogo a pronuncia sulle spese in ordine ai rapporto tra la AN e la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il C.I.P.E. in quanto a queste parti il ricorso per cassazione è stato notificato solo per notizia come si desume dalla circostanza che il mezzo di gravame non formula alcuna censura avverso la declaratoria della carenza della loro legittimazione passiva pronunciata nelle sentenza impugnata.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE A SEZIONI UNITE - riunisce i ricorsi per la cassazione della sentenza della
Giunta Speciale per le espropriazioni presso la Corte d'appello di AP n. 47 del 12 maggio 1997, proposti, in via principale, da liberata AN e, in via incidentale dal Consorzio I.MA.FI.D.;
- accoglie il ricorso incidentale;
dichiara assorbiti il primo, il terzo ed il quarto motivo del ricorso principale ed inammissibile il secondo motivo del medesimo ricorso;

- cassa in relazione la sentenza impugnata e rinvia, anche per la pronuncia sulle spese del giudizio di cassazione relative al rapporto tra la AN ed il Consorzio I.MA.FI.D., alla Giunta speciale per le espropriazioni presso la Corte d'appello di AP. Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio delle IO NI Civili della Corte suprema di cassazione, il 26 febbraio 1999. Depositato in Cancelleria il 7 luglio 1999