Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. GIOVANNI VERUCCI - Presidente -
Dott. MARIO ADAMO - Consigliere -
Dott. FRANCESCO FELICETTI - Consigliere -
Dott. LUIGI MACIOCE - Consigliere -
Dott. STEFANO BENINI - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
AN AN, elettivamente domiciliato in ROMA VIA FLAMINIA 109, presso l'avvocato BIAGIO BERTOLONE, che lo rappresenta e difende, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
MINISTERO DELLE FINANZE;

- intimato -

avverso la sentenza n. 2749/98 della Corte d'Appello di ROMA, depositata il 07/09/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 14/12/2000 dal Consigliere Dott. Stefano BENINI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Guido RAIMONDI che ha concluso per l'accoglimento dei motivi primo e secondo;

l'assorbimento dei motivi terzo e quarto;

l'inammissibilità nel resto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione notificato il 22.12.1988 IE DA conveniva in giudizio davanti alla Corte d'appello di Roma il ministero delle Finanze ed il Prefetto di Roma, opponendosi alla stima e chiedendo la determinazione dell'indennità di esproprio relativamente a terreni di sua proprietà, compresi nella tenuta di Capocotta ed espropriati con decreto prefettizio notificato il 24.11.1988 ai fini dell'ampliamento della tenuta di Castelporziano, facente parte della dotazione immobiliare del Presidente della Repubblica.
Si costituiva in giudizio il Ministero delle Finanze contestando il fondamento della domanda, di cui chiedeva il rigetto. Con sentenza depositata il 7.9.1998, la Corte d'Appello di Roma, dichiarato inammissibile l'intervento di GI GL, EL GI, EL GI, EL AR, rigettava l'opposizione, avendo accertato un'indennità in misura conforme alla stima amministrativa: a tale conclusione perveniva ritenendo che ai fini della determinazione dell'indennità di esproprio, premesso che il vincolo di destinazione dell'area a parco pubblico, imposto con la variante al p.r.g. adottata nel 1974 e approvata il 6.3.1979, era decaduto per decorso di un quinquennio, il valore dell'area doveva essere stimato in base alle previsioni urbanistiche di cui all'art. 4, ult. comma, l. 28.1.1977 n. 10, tenuto conto dei vincoli su di essa esistenti, e fermo restando che l'indennità era regolata da un criterio speciale, prevalente sul criterio generale di cui all'art. 5 bis l.

8.8.1992 n. 359, indicato dall'art. 5 della legge 23.7.1985 n. 372, che autorizza l'espropriazione dei beni compresi nella tenuta di Capocotta. Il giudice di merito, inoltre, dichiarava non dovuta l'indennità di occupazione.
Ricorre per cassazione IE DA affidandosi a sei motivi. Non si è costituito il Ministero delle Finanze. La ricorrente ha depositato memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di ricorso, IE DA, denunciando violazione ed erronea applicazione dell'art. 4, ult. comma, l. 28.1.1977 n. 10, erronea determinazione dell'indennità di esproprio in violazione degli artt. 5 l. 23.7.1985 n. 372 e 13 l. 15.1.1885 n. 2892, censura la sentenza impugnata perché, pur essendo partita dall'esatto presupposto dell'inapplicabilità, ai fini indennitari, dell'art. 5 bis l. 8.8.1992, n. 359, ha determinato il valore dell'area in base all'art. 4 cit., mentre tale norma stabilisce semplicemente una misura provvisoria di salvaguardia, che non costituisce disciplina urbanistica.
Con il secondo motivo, denunciando difetto di motivazione per non aver tenuto conto ne' della reale situazione dei luoghi, ne' degli indici rivelatori la vocazione edificatoria dell'area, censura la sentenza impugnata per violazione del principio giurisprudenziale secondo cui la determinazione del valore del bene corrisponde alla naturale vocazione edificatoria dello stesso, indipendentemente dalla disciplina urbanistica cui è assoggettata l'area in considerazione:
la zona in cui sono compresi i terreni espropriati fu legittimamente dotata di opere di urbanizzazione, e ciò soltanto è rilevante ai fini della determinazione dell'indennità, che va commisurata al valore di mercato, con esclusione dell'influenza di qualsiasi vincolo, vigente o scaduto, o della disciplina provvisoria di cui all'art. 4, ult. parte, l. 10/77, che invece il giudice di merito ha ritenuto di applicare.
Con il terzo motivo di ricorso, la ricorrente denuncia erronea interpretazione delle risultanze emerse dalla consulenza tecnica di ufficio disposta in corso di causa, omessa pronuncia, violazione dell'art. 116 c.p.c., difetto di motivazione, poiché l'ipotesi principale di liquidazione dell'indennità, proposta dai c.t.u., non si fondava sull'indice di edificabilità previsto dall'art. 4, ult. comma, l. 10/77, dello 0,03 mc./mq., ma su un indice dello 0,15, che rappresenta l'indice territoriale medio su tutto il comprensorio sul presupposto approssimativo di una edificabilità dello 0,20 limitatamente alla parte non gravata da vincoli di inedificabilità:
il che avrebbe comportato un valore indennitario di L. 196.805.000, e non di L. 39.022.625, come ritenuto dalla Corte d'appello sull'erroneo presupposto di un acquisto del bene successivamente all'apposizione del vincolo preordinato ad esproprio, e quindi con tal consapevolezza. Il valore del fondo, in rapporto all'esistenza e alla durata limitata di vincoli, è un'entità oggettiva, o semmai, con riguardo alla fattispecie, da rapportare all'affidamento ingenerato nei proprietari sia dai pareri favorevoli alla lottizzazione prima dell'adozione della variante a parco pubblico, che dall'esito favorevole dei ricorsi al giudice amministrativo. Con il quarto motivo la ricorrente assume che, contrariamente a quanto ritenuto dalla sentenza impugnata, ai fini della determinazione del valore dell'area espropriata, non si deve tener conto di vincoli, come quello indotto dalla legge 10/77, che abbiano durata tendenzialmente illimitata, come affermato dalla giurisprudenza costituzionale.
Con il quinto motivo, censura la sentenza impugnata per non aver liquidato l'indennità di occupazione. con violazione degli artt. 112 e 116 c.p.c., nonostante vi fosse la prova della perdita del possesso dal 9.2.1987, fino al 7.11.1988, data del decreto di esproprio. Con il sesto motivo, la sentenza di merito è censurata per non aver liquidato il danno da svalutazione monetaria in assenza di indicazioni sul pregiudizio derivante dalla mora debendi. In via di ricostruzione logica e razionalizzazione dei motivi di doglianza, occorre iniziare l'esame del ricorso dal terzo motivo, che sembra porre, preliminarmente, una questione di interpretazione della sentenza impugnata. A detta della ricorrente, infatti, vi sarebbe stato fraintendimento nella lettura della relazione di c.t.u. che, viceversa, avrebbe compiuto in via principale una valutazione commisurata alle caratteristiche oggettive del bene espropriato, per poi prospettare, come variante subordinata, la valutazione secondo i criteri dell'art. 4, ultimo comma, l. 10/77. La censura, che si muove sui limiti di una denuncia di errore revocatorio, e che dunque può essere oggetto di esame in questa sede sotto il limitato profilo del difetto di motivazione, è contraddetta dalla chiara argomentazione della pronuncia impugnata, che giustifica l'adozione ai fini valutativi dell'indice 0,03 mc./mq., di cui all'art. 4 cit., semplicemente per la sopravvenuta inefficacia dei vincoli di inedificabilità: resta dunque ultronea ogni considerazione sul tempo dell'acquisto del bene e sull'affidamento del proprietario espropriato.
Venendo all'esame dei motivi primo, secondo e quarto, esso è da effettuare congiuntamente per ragioni di connessione legate al problema dei rapporti tra espropriazione e disciplina urbanistica. Le doglianze contenute nei citati motivi attengono tutte alla individuazione delle caratteristiche dei suoli espropriati, quali elementi rilevanti alla fissazione del valore su cui applicare la formula di calcolo prevista dall'art. 13 l. 2892/1885. Con la variante al piano regolatore, adottata nel 1974 e approvata nel 1979, l'area ora di proprietà della ricorrente riceveva la destinazione a parco pubblico. Quale che sia la natura di tale destinazione, se essa preluda a successivi e specifici espropri delle singole aree o sia semplicemente rivolta a salvaguardare una zona obiettivamente considerata e topografica mente delimitata alla luce delle sue caratteristiche morfologiche, il vincolo di inedificabilità che essa comportava è da considerare decaduto per decorso del quinquennio, in applicazione dell'art. 2 l. 19.11.1968 n. 1187. Da tale circostanza, presupposta dalla sentenza impugnata, non
è dato prescindere, ai fini della identificazione della disciplina vigente al momento dell'esproprio.
La questione dei vincoli urbanistici, allo stato attuale della legislazione e dell'evoluzione delle giurisprudenza costituzionale, è caratterizzata dall'alternativa temporaneità-indennizzabilità:
in particolare, alla luce della sentenza 12.5.1982 n. 92, che ha considerato tuttora vigente la delimitazione temporale di cui alla legge 1187/68, i vincoli di inedificabilità imposti dal piano regolatore hanno efficacia quinquennale. Alla loro scadenza, in base ad un principio che in virtù della costante applicazione della giurisprudenza amministrativa (a partire da Cons. Stato, ad. plen. 30.4.1984, n. 10, fino alle recenti Cons. Stato, sez. V, 1.2.1995, n. 163; sez. IV, 6.6.1997, n. 621; sez. V, 9.10.1997, n. 1117; sez. IV, 12.6.1998, n. 662), costituisce diritto vivente, subentra l'applicabilità della disciplina dettata per i Comuni sprovvisti di piano regolatore: l'art. 4, ult. comma, l. 10/77, stabilisce, tra l'altro, per le aree situate fuori dal perimetro dei centri abitati, un indice massimo di edificabilità di 0,03 mc/mq. Va escluso in particolare che alla decadenza del vincolo di inedificabilità possa rivivere la disciplina urbanistica previgente, per il semplice motivo che l'esistenza del vincolo, pur divenuto inefficace, non può essere negata ab origine, ma di esso va ritenuta la legittima operatività per il quinquennio successivo alla sua imposizione. La decadenza prevista dalla legge al fine di salvaguardare il diritto dominicale da compressioni tendenzialmente de finitive, non può essere assimilata ad un annullamento, che operando ex tunc farebbe rivivere diritti e situazioni ormai superate (Cons. Stato, sez. V, 9.12.1996, n. 1486). Al regime stabilito dall'art. 4 l. 10/77 non può però assegnarsi il carattere di regolamentazione urbanistica. Solo l'attività pianificatoria, infatti, può realizzare l'assetto complessivo del territorio, attraverso l'articolata previsione delle destinazioni nelle varie zone, in rapporto alle interrelazioni fra di esse ed ai bisogni della comunità. La soggezione delle aree, per le quali si sia verificata la decadenza del vincolo di inedificabilità, alla disciplina prevista per i comuni sprovvisti di strumento urbanistico, è situazione eccezionale e transeunte, nel senso che l'immodificabilità parziale dello stato dei luoghi partecipa della natura soprasessoria, interinale e cautelare delle misure di salvaguardia, per consentire alla p.a. di riesaminare la fattispecie e, se del caso, ribadire il vincolo decaduto. Tale regime, dunque, non è condizione normale dell'area. Esso dunque non può essere assimilato alle limitazioni allo ius aedificandi introdotte dalla legge o dallo strumento urbanistico quali elementi conformativi della proprietà, ed in quanto tali incidenti sul valore agli effetti espropriativi: ciò è da escludere sia in considerazione della provvisorietà del regime (giacché sussiste un vero e proprio obbligo per l'amministrazione comunale di provvedere all'integrazione dello strumento urbanistico nelle parti decadute: Cons. Stato, sez. IV, 6.6.1997, n. 621), sia perché non è dato anticipare se esse preludano ad una reiterazione del vincolo, o comunque ad una nuova disciplina restrittiva, o ad una piena riespansione delle facoltà dominicali. Diversamente deve argomentarsi a proposito delle misure di salvaguardia in attesa dell'approvazione di un nuovo strumento urbanistico, che pur provvisorie, anticipano gli effetti della nuova regolamentazione urbanistica: per questo deve tenersene conto in sede di determinazione del valore (Cass. 11.11.1977, n. 4874; 27.6.1983, n. 4407). Dovendosi allora escludere che per le aree la cui edificabilità sia regolata dall'art. 4 l. 10/77, tale disciplina possa considerarsi rilevante agli effetti indennitari, il primo, secondo e quarto motivo di ricorso appaiono in parte fondati, anche se la censura in ordine alla mancata considerazione delle effettive potenzialità edificatorie dei terreni espropriati (che la ricorrente pretende piena e incondizionata), richiede alcune precisazioni. Il carattere di serietà del ristoro, cui la norma costituzionale subordina il sacrificio della proprietà privata a fini pubblici, impone alla discrezionalità del legislatore nella formulazione delle regole indennitarie la necessità di un aggancio al valore venale: motivo per il quale il meccanismo della semisomma tra valore venale e fitti coacervati, di cui alla legge per il risanamento di Napoli, ha superato indenne la verifica di costituzionalità, come pure i sistemi normativi che ad esso si richiamano (con specifico riferimento alla l. 372/85, sulle espropriazioni di Capocotta, Corte Cost. 19.4.1990, n. 216; sull'art. 5 bis l. 359/92, Corte Cost. 16.6.1993, n. 283). Ne consegue che l'indennizzo può definirsi equo nella misura in cui nel calcolo del compenso spettante all'espropriato l'addendo costituito dal valore sia necessariamente ancorato ad elementi di effettualità, rispetto ai quali, ad esempio, l'influenza negativa delle limitazioni di cui all'art. 4 ult. co. l. 10/77, porrebbe seri dubbi di legittimità. Il valore venale, quale addendo della semisomma prevista dall'art. 13 l. 2892/1885, deve essere accertato in base alle obiettive caratteristiche del fondo, ovvero tenendo conto anche della concreta attitudine alla edificazione: caratteristica indotta da elementi da riscontrare caso per caso, quali l'ubicazione, l'accessibilità, lo sviluppo edilizio in atto, l'esistenza di opere di urbanizzazione, collegamenti viari, infrastrutture, servizi pubblici. Sotto un altro profilo, tuttavia, "il massimo di contributo e di riparazione che, nell'ambito degli scopi d'interesse generale, la pubblica amministrazione può garantire all'interesse privato" (secondo la formula impiegata dalla Consulta fin dalla sentenza 18.2.1960, n. 5), non deve comportare l'attribuzione di utilità che siano estranee alla reintegrazione della perdita subita. Nel sistema indennitario creato dall'art. 5 bis l. 359/92, che pur non direttamente applicabile alla fattispecie costituisce oggi, anche a seguito dell'estensione dei relativi criteri (con opportuni correttivi) alla liquidazione del danno da occupazione appropriativa (art. 3, 65<' comma, l. 23.12.1996 n. 662), espressione di un principio generale in materia espropriativa, è insita l'esigenza non solo di depurare l'indennizzo da ogni rendita di posizione, "decurtandolo - come ha osservato Corte Cost. 16.6.1993, n. 283 del valore aggiunto determinato dall'azione della p.a.", ma soprattutto di togliere ogni spazio alla teorizzazione di un'edificabilità contra legem, ovvero a dispetto della classificazione urbanistica dei suoli in forza di presupposti creati in dispregio alla disciplina stessa. La priorità riconosciuta alle "possibilità legali di edificazione" dalla giurisprudenza (Cass. 28.3.1996, n. 2856; 11.12.1996, n. 11037;
5.6.1997, n. 5111; 14.1.1998, n. 259; 10.4.1998, n. 3717; 12.6.1998, n. 5893; 3.7.1998, n. 6522; 28.8.1998, n. 8570; 25.8.1998, n. 8434;
29.8.1998, n. 8648; 5.9.1998, n. 8826) chiamata a individuare i suoli cui applicare il criterio indennitario di cui all'art. 5 bis, primo comma, l. 359/92, sta anche a significare che la natura dell'area non può esser valutata in modo indiscriminato, fino a premiare l'eventuale illiceità nella creazione delle opere di urbanizzazione e di sviluppo edilizio, in base alle quali un determinato suolo abbia acquisito qualità edificabili. Ciò comporta che qualora un'area risulti priva di disciplina legale (e dunque soggetta ai limiti dell'art. 4, ult. comma, l. 10/77), può darsi ingresso, nella stima del bene, a valutazioni fattuali avulse dalla disciplina legale del territorio, purché tali valutazioni risultino comunque compatibili con le generali scelte urbanistiche (Cass. 17.9.1997, n. 9242). Di tale principio deve essere fatta applicazione, pur se l'indennità di esproprio debba esser determinata secondo criteri speciali, come quello stabilito dal combinato disposto degli artt. 5 l. 372/1985 e 13 l. 2892/1885. La pretesa completa urbanizzazione della zona cui appartengono le aree espropriate, mal si giustifica alla luce del regime di inedificabilità, che oggettivamente caratterizza l'area fin dal 1974. Tali opere sono bensì rilevanti, ai fini della valutazione degli immobili espropriati, anche se compiute dallo stesso espropriante, in quanto assicuranti l'immediata utilizzazione edificatoria dell'area, apprezzabile come sua qualità intrinseca, rilevante in una libera contrattazione (Cass. 27.8.1998, n. 8523; 29.8.1998, n. 8648). Ma l'esistenza di infrastrutture, collegamenti e servizi, come pure l'esistenza di costruzioni nelle aree circostanti, elementi, questi, dai quali dipende il concetto di edificabilità di fatto, potrebbero dipendere da una serie di opere abusive, dei cui effetti incrementativi il giudice non dovrebbe tenere conto nella stima del valore indennitario dei suoli espropriati, o diversamente, come la ricorrente assume. preesistere alla destinazione a parco pubblico, in virtù di una precedente destinazione edificatoria, che tuttavia richiedeva il previo convenzionamento con il Comune.
In conclusione, l'accoglimento, per quanto di ragione, dei motivi primo, secondo e quarto e sesto del ricorso, comporta che il giudizio di rinvio, attribuito, anche per le spese di questo grado, ad altra sezione della Corte d'Appello di Roma, dovrà accertare il valore venale dell'area (quale addendo della semisomma) tenendo conto delle attitudini edificatorie, con esclusione dell'influenza negativa su di esso delle limitazioni di cui all'art. 4 l. 10/77, e tuttavia depurandolo del plusvalore che l'area abbia eventualmente acquisito per effetto di abusive opere di urbanizzazione o della presenza nella zona di costruzioni edilizie non autorizzate.
Anche il quinto motivo è fondato. L'interpretazione della domanda, volta all'accertamento dell'indennità di occupazione come corollario della rideterminazione dell'indennità di esproprio, non può esser condizionata alla produzione del decreto autorizzativo, che lo stesso giudice di merito dà per esistente, anche perché non sembra porsi problema di tempestività della richiesta (il relativo credito matura anno per anno per la durata del l'occupazione, e non si configurano decadenze a decorrere dal decreto che l'autorizza, ne' risulta eccepita la prescrizione). L'indicazione di quanto percepito a tale titolo, poi, non costituisce condizione dell'azione, che è di accertamento dell'indennità, che dovrà esser depositata alla Cassa depositi e prestiti, e solo in sede di svincolo, conguagliata con quanto eventualmente già corrisposto.
Il sesto motivo appare inammissibile, nella misura in cui la Corte d'appello non ha rigettato la domanda di risarcimento del maggior danno per la svalutazione monetaria del credito, per il semplice fatto che tale credito non ha riconosciuto, escludendo un maggior avere dell'espropriata, rispetto a quanto determinato, e depositato, in via amministrativa.

P. Q. M.

La Corte accoglie per quanto di ragione il primo, il secondo, il quarto e il quinto motivo del ricorso.
Rigetta il terzo motivo. Dichiara inammissibile il sesto motivo. Cassa in relazione ai motivi accolti e rinvia ad altra sezione della Corte d'Appello di Roma, anche per le spese.
Così deciso in Roma, il 14 dicembre 2000.
Depositato in Cancelleria il 16 marzo 2001