Composta dagli Ill.mi Sigg.: Udienza in Camera
Dott. ANTONIO BRANCACCIO Presidente di Consiglio in

1. Dott. GAETANO LO COCO Consigliere data 29.5.1992
2. " OR CA " SENTENZA N. 9
3. " DO SI " REGISTRO GENERALE
4. " NA IN " N. 3576/92
5. " DO UA "
6. " NC MI "
7. " AN PINTUS "
8. " AN EN "
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
AN TO, n. 31.5.1913 a Roma;

avverso l'ordinanza del Tribunale del riesame di Milano in data 22.1.1992.
Sentita la relazione fatta dal Consigliere Dott. Francesco PINTUS;

Udite le conclusioni del P.M. in persona dell'Avvocato Generale dott. Giovanni GAZZARA con le quali chiede l'annullamento senza rinvio del provvedimento impugnato;

Udito il difensore avv. Giuseppe CARBONI di Milano.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ordinanza in data 1 dicembre 1989, il Tribunale di Milano rifiutava il nulla osta alla restituzione ad AN TO del passaporto rilasciato dalla competente autorità brasiliana, e sequestratogli dagli organi della Polizia di frontiera dell'aeroporto di Milano - Linate all'atte del suo rientro nel territorio dello Stato italiano in data 20 giugno 1989. Con successiva ordinanza emessa in data 29 ottobre 1990, e notificata il 3 novembre successivo. lo stesso Tribunale imponeva all'TO il divieto di espatrio, ai sensi dell'articolo 281 del vigente codice di procedura penaloe ed avverso tale provvedimento non veniva proposta impugnazione.
In data 3 dicembre 1991, il Tribunale di Milano, davanti al quale l'TO era stato chiamato a rispondere del delitto di bancarotta fraudolenta pluriaggravata in danno della società per azioni Banco Ambrosiano, rigettava l'istanza di revoca della misura coercitiva imposta con la soprarrichiamata ordinanza del 29 ottobre 1990. La difesa dell'TO proponeva impugnazione contro detto provvedimento ed il Tribunale di Milano, questa volta nelle funzioni di giudice di appello ai sensi dell'articolo 310 del vigente codice di procedura penale, confermava, con ordinanza in data 22 gennaio 1992, l'ordinanza impugnata. Contro la decisione del giudice dell'appello hanno proposto ricorso per cassazione i difensori dell'imputato deducendo la violazione dell'articolo 281 del codice di procedura penale, e chiedendo l'annullamento del provvedimento impugnato per violazione di legge e per difetto di motivazione in relazione alla concreta esistenza di un pericolo di fuga dell'imputato all'estero.
Il ricorso, originariamente assegnato alla quinta Sezione di questa Corte, è stato successivamente devoluto alla cognizione delle Sezioni Unite sul rilievo che, in relazione alla decorrenza del termine biennale fissato dall'articolo 301 del codice per la caducazione della misura cautelare del divieto di espatrio, si era registrato un contrasto interpretativo nelle decisioni di due collegi diversamente composti della stessa sezione. Con sentenza in data 18 settembre 1991, la Quinta Sezione della Corte aveva infatti ritenuto che il termine dovesse decorrere dalla data di entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale, mentre con la successiva sentenza in data 10 gennaio 1992, la medesima sezine aveva ritenuto che la decorrenza del detto termine dovesse coincidere con la data di notifica all'interessato dell'ordinanza impositiva del divieto di espatrio. Secondo il giudice di merito, che ha risolto il problema oggetto del suo giudizio in modo conforme alla seconda delle due decisioni prima richiamate, la ragione della decorrenza del termine di cui all'articolo 308 c.p.p. unicamente dalla data di imposizione del divieto di espatrio, e non da date diverse da quest'ultima (indicate nella data in cui ebbe luogo l'effettiva privazione del documento di abilitazione all'espatrio, nella data in cui l'Autorità giudiziaria oppose il rifiuto alla concessione del nulla osta al rilascio od alla restituzione del passaporto, nella data in cui iniziò la vigenza del nuovo codice di procedura penale) andrebbe ricercato nella considerazione che l'articolo 3, lettera c), della legge 24 novembre 1967, n. 1185, norma abrogata dall'articolo 215 delle disposizioni di attuazione, coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, non prevedeva alcun termine finale per l'efficacia della privazione del documento che abilitava all'espatrio.
La durata di detta privazione, dunque, ancorchè del tutto identica, quanto agli effetti, in termini di limitazione della libertà di espatrio dell'interessato, non poteva essere considerata effetto del divieto successivamente imposto e dunque, nel silenzio della legge, il periodo di tempo maturato prima dell'imposizione del divieto non era suscettibile di essere cumulato con quello la cui decorrenza coincideva con l'adozione, e la successiva notifica all'interessato, del provvedimento giurisdizionale impositivo della misura. Poichè, nella fattispecie che forma oggetto di esame, il divieto di espatrio risultava imposto all'TO soltanto in data 29 ottobre 1990, da quest'ultima data doveva ritenersi avesse iniziato a decorrere il termine biennale di cui all'articolo 308 del codice di procedura penale. Sostiene il ricorrente con il primo motivo dell'impugnazione che, allo scopo di individuare il momento iniziale di applicazione della misura cautelare del divieto di espatrio, occorre aver riguardo anche al periodo di tempo nel quale è rimasta effettivamente compressa la libertà di movimento del soggetto, libertà di movimento che è ritenuta estrinsecazione della libertà personale intesa in senso più generale.
In definitiva, non sarebbe necessario, secondo il ricorrente, procedere al cumulo del periodo di tempo in cui si è protratta la privazione del passaporto con quello trascorso per effetto dell'applicazione del divieto di espatrio, posto che l'ordinanza in data 1 dicembre 1989 del Tribunale di Milano, ancorchè nella passaporto, non poteva nella sostanza essere ritenuta altro che un vero e proprio divieto di espatrio.
Al momento dell'adozione del provvedimento in discorso, infatti, l'articolo 3 lettera c) della legge 1185/67 era stato già abrogato, e l'Autorità giudiziaria aveva quindi perduto la potestà di opporsi al rilascio del passaporto, acquistando quella di vietare l'espatrio dell'imputato.
Del resto - osserva il ricorrente - con la richiamata ordinanza del 1 dicembre 1989, il giudice aveva rigettato "la richiesta all'espatrio" dell'TO, e, nella motivazione del provvedimento aveva affermato che "all'espatrio del prevenuto" ostavano "gravi esigenze di natura processuale", sicchè appariva indubitabile la natura formale (oltre che sostanziale) della detta ordinanza come vero e proprio divieto di espatrio ai sensi dell'articolo 281 del codice di procedura penale.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Osserva la Corte che il ricorso è fondato e merita accoglimento. Anche alla luce delle più recenti pronunce di questo Supremo Collegio, deve intanto ritenersi coerente all'attuale realtà normativa l'affermazione del principio che ogni limitazione imposta al diritto di espatrio del cittadino è tale da incidere sul suo più generale diritto di libertà (Cass. Sez. Un. 10 ottobre 1987, Tuminelli); di conseguenza, non soltanto i provvedimenti emessi dall'Autorità Giudiziaria in applicazione della norma di cui all'articolo 281 del nuovo codice di rito, con i quali viene imposto il divieto di espatrio, ma anche quelli di rifiuto del nulla osta al rilascio o alla restituzione del passaporto, hanno inequivocamente natura giurisdizionale.
Da tali premesse è stata fatta discendere la conseguenza che l'avvenuta abrogazione dell'articolo 3, primo comma, lettera c) della legge 1185/67 non impedisce, nei procedimenti per i quali si è
imposta l'ulteriore osservanza delle norme vigenti anteriormente all'enteriormente all'entrata in vigore del nuovo codice, l'ulteriore applicabilità di detta norma rientrando la stessa, ancorchè abrogata espressamente dall'articolo 215 Att., nella categoria delle disposizioni anteriormente vigenti (Cass. Sez. Unite 19 novembre 1990, Carboni). Secondo la linea interpretativa qui richiamata, e coerentemente con l'indirizzo che ne emerge, il nulla osta al rilascio ed alla restituzione del passaporto dovrebbe ritenersi "misura analoga" a quella del divieto di espatrio introdotta dall'articolo 281 del vigente codice di procedura penale, ritenuta inapplicabile ai procedimenti disciplinati dalla precedente normativa. L'ulteriore conseguenza di tali premesse, sempre secondo l'insegnamento delle Sezioni Unite della Corte è l'l'indefettibile esigenza, ai sensi dell'articolo 250 delle norme di attuazione, coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, della valutazione, in sede di concessione o di diniego del nulla osta al rilascio del passaporto da parte dell'Autorità amministrativa, dei presupposti indicati negli articoli 273, 274 e 280 del codice, e dunque dell'obbligo della motivazione in relazione ad essi. Nella fattispecie che forma oggetto di esame, l'emissione del provvedimento di divieto di espatrio da parte del Tribunale di Milano, ancorchè frutto di errore in base alle considerazioni che precedono, dovrebbe tuttavia ritenersi insuscettibile di correzione nella sede presente, posto che contro di esso, come si è rilevato, non risulta proposta tempestiva impugnazione.
Poichè peraltro il detto provvedimento veniva ad incidere su una situazione di permanente compressione del diritto individuale di espatrio consolidatasi in epoca precedente all'entrata in vigore del codice, esso non poteva di per sè nè essere capace di imporre una nuova decorrenza del termine iniziale di privazione per l'TO della possibilità di espatriare, nè di sostituire alla disciplina della misura in corso di attuazione una disciplina diversa (quella, cioè, dettata dal nuovo codice con l'articolo 281).
Il problema che deve essere affrontato nella sede presente in via preliminare, prima di passare all'indagine sull'avvenuto decorso dei termini di durata della misura cautelare imposta all'TO con l'ordinanza 29 ottobre 1990, è quello dell'idoneità del decorso di tali termini a provocare, alla loro scadenza, gli effetti previsti dall'articolo 301 del codice di procedura penale. È infatti del tutto evidente, sulla base della linea interpretativa adottata da questa Corte Suprema in tema di successione di leggi processuali, che l'affermata ultrattività nei procedimenti che proseguono con l'osservanza della normativa abrogata, dell'articolo 3 lettera c) della legge 1185/67, e la conseguente inapplicabilità
negli stessi dell'articolo 281, lascia irrisolto il problema dell'applicabilità della norma che fissa la durata massima della misura cautelare del divieto di espatrio alle ipotesi di sottrazione del passaporto ai sensi dell'articolo 3, lettera c), della citata legge 1185.
Una volta risolto affermativamente il quesito se il diniego del nulla osta al rilascio (od alla restituzione) del passaporto sia provvedimento che incide sulla libertà personale, ed una volta quindi affermata la piena analogia tra il diniego del nulla osta e la misura cautelare introdotta dall'articolo 281 del codice di procedura penale, occorre, nel silenzio della legge, interrogarsi su quale debba essere, nel momento attuale di transizione delle vecchie alle nuove norme, la disciplina del divieto di espatrio in relazione ad imputati in procedimenti che proseguono con il vecchio rito, nei confronti dei quali la misura cautelare sia stata (o venga) applicata con il mezzo del ritiro del passaporto, ovvero con la mancata concessione del nulla osta al rilascio od alla restituzione. Vi è, sotto il profilo considerato, un certo parallelismo tra l'ipotesi oggetto di esame e quella disciplinata dal terzo comma dell'articolo 250 Att. che prevede l'assoggettabilità al termine previsto dall'articolo 292, lettera d) dei provvedimenti "sulla libertà personale" disposti anteriormente alla data di entrata in vigore del codice ed emessi al solo scopo di evitare il pericolo per l'acquisizione della prova.
È bensì vero che la previsione espressa di detta ipotesi, proprio sulla base del principio ubi voluit sarebbe tale da giustificare apparentemente la tesi sostenuta dai giudici di merito. È peraltro vero che la previsione legislativa è indice della preoccupazione del legislatore di assicurare a situazioni analoghe, identico trattamento, segnatamente per quanto concerne la durata delle misure cautelari.
Una volta che questa Corte ha ritenuto "irragionevole" che il legislatore abbia inteso, attraverso l'abrogazione espressa del più volte citato articolo 3, lettera c) della legge 1185, restituire la pienezza della libertà di espatrio esclusivamente agli imputati in procedimenti disciplinati dalle "norme anteriormente vigenti", occorre procedere alla formulazione di due ipotesi: la prima, che il legislatore non abbia voluto imporre nei confronti di tale categoria di imputati alcun termine massimo di durata alla misura cautelare del divieto di espatrio;
la seconda ipotesi: che, anche con riguardo alla situazione testè esaminata, la disciplina sia identica a quella riservata dal legislatore agli imputati in procedimenti regolati dalle norme del nuovo rito.
La prima soluzione non sembra accettabile: con essa, infatti, si stabilirebbero irragionevoli differenze di trattamento tra imputati assoggettati alla medesima misura cautelare sull'esclusivo rilievo delle norme processuali ritenute applicabili, e si arriverebbe all'assurdo che il ritiro del passaporto disposto il medesimo giorno nei confronti di due imputati di identico reato avrebbe in un caso un termine finale, e nell'altro caso durata illimitata. L'esigenza del rispetto della norma costituzionale di eguaglianza induce quindi a ritenere applicabile anche nella fattispecie che ne occupa il principio ubi eadem ratio, ibi eadem dispositio. Del resto, a parte l'irragionevolezza di una disciplina che assigna a tutte le misure cautelari previste dall'ordinamento processuale un termine massimo di durata, e che fa eccezione per i soli casi di divieto di espatrio disciplinati dalla normativa precedentemente vigente, occorre ricordare che l'ultrattività della norma (espressamente abrogata) che prevede il nulla osta per il rilascio (o la restituzione) del passaporto è stata ritenuta sussistente per via di interpretazione giurisprudenziale sul prevalente rilievo che si tratterebbe di "norma anteriormente vigente", e dunque applicabile, al pari delle altre, per tutti i casi assoggettati alla disciplina precedente.
Se, peraltro, il silenzio della legge viene ritenuto indicativo della volontà del legislatore di escludere, in coicidenza con l'entrata in vigore della nuova normativa, una indiscriminata cessazione, per le persone private in base alla legge previgente, della disponibilità del documento di abilitazione all'espatrio, e dunque della misura cautelare del divieto di espatrio, non vi è ragione di ritenere che il medesimo silenzio possa essere ritenuto indicativo della volontà legislativa di lasciare la misura priva di un termine finale di validità, e di creare, per tale via, un trattamento deteriore ad un'intera categoria di imputati, ed un'ingiustificata ed irragionevole diversità di trattamento in relazione ad identità di posizioni.
Una volta affermata, sulla base delle considerazioni svolte in precedenza, l'applicabilità dei termini di cui all'articolo 308 del codice anche ai divieti di espatrio, il problema è quello della fissazione della loro decorrenza.
Sembra intanto evidente che tale decorrenza, nella fattispecie che forma oggetto di esame, non può essere fissata con riferimento alla notifica a norma dell'articolo 293 c.p.p. dell'ordinanza che ha imposto il divieto di espatrio nei confronti del ricorrente. A tale soluzione è infatti di ostacolo la considerazione che, ancorchè passata in giudicato, l'ordinanza del 29 ottobre 1990, non può avere l'effetto di sostituire alla disciplina dettata dalla legge, quella dettata per i procedimenti interamente regolati dalle norme del nuovo codice.
Deve poi aggiungersi che l'ordinanza impositiva del divieto di espatrio del 29 ottobre 1990 veniva ad incidere su una situazione di pregressa compressione del diritto di espatrio che aveva radice nel ritiro del passaporto del ricorrente all'atto del suo rientro in Italia, in relazione alla quale l'altra ordinanza del 1 dicembre 1989 di rifiuto del nulla osta alla restituzione del documento di abilitazione all'espatrio aveva valore ricognitivo di una situazione già consolidata.
Se dunque la sostituzione della disciplina che non conteneva la previsione di un termine finale di efficacia del divieto di espatrio imposto per mezzo del ritiro del passaporto ha avuto luogo con l'entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale, appare chiaro che l'applicabilità della norma di cui all'articolo 308 anche alle ipotesi soggette alla disciplina dettata dalle norme "anteriormente vigenti" non può che coincidere con la data di entrata in vigore della nuova disciplina, destinata a regolare non soltanto il termine di efficacia del divieto di espatrio imposto ai sensi dell'articolo 281, ma altresì tutte le altre situazioni analoghe.
Consegue da quanto sopra che l'ordinanza del Tribunale di Milano con cui è stata rigettata la richiesta di revoca del divieto di espatrio per avvenuto decorso del termine cui ne era subordinata l'efficacia deve essere annullata senza rinvio.
Resta assorbito il secondo motivo del ricorso, con il quale la decisione impugnata viene censurata sotto il profilo del difetto di motivazione in ordine alla ricorrenza del requisito del pericolo di fuga all'estero del ricorrente.

P.Q.M.

La Corte di cassazione annulla senza rinvio l'ordinanza impugnata. Roma, 29 maggio 1992.