Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. VINCENZO ACCATTATIS - Presidente - del 02/03/2001
Dott. NICOLA QUITADAMO - Consigliere - SENTENZA
Dott. GIUSEPPE SAVIGNANO - Consigliere - N. 792
Dott. PIERLUIGI ONORATO - (est.) Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. FRANCESCO NOVARESE - Consigliere - N. 23336/2000
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto dal procuratore generale presso la corte d'appello di Bari, nel processo penale

contro

IA IU ON PP, nato a [...] il [...],
avverso la sentenza resa il 17.3.2000 dal tribunale monocratico di Lucera.
Vista la sentenza denunciata e il ricorso,
Udita la relazione svolta in udienza dal Consigliere Dott. Pierluigi Onorato,
Udito il pubblico ministero in persona del sostituto procuratore generale Dott. Gioacchino Izzo, che ha concluso chiedendo l'annullamento con rinvio della sentenza impugnata, Udito il difensore dell'imputato, avv. Gigliola Mazza Ricci, che ha chiesto il rigetto del ricorso,
Osserva:
Svolgimento del processo

1 - A seguito di rituale opposizione a decreto penale IU QU veniva rinviato a giudizio davanti al giudice monocratico del tribunale di Lucera per rispondere dei reati previsti dagli artt. 7/1 lett. c), 10/1, 11/1 e 11/4 e puniti dall'art. 58 lett. a) e b) del D.P.R. 19.3.1956 n. 303. In esito all'istruttoria dibattimentale, il giudice accertava la sussistenza dell'elemento materiale delle contravvenzioni contestate, posto che i locali di lavoro ove erano ubicati gli uffici giudiziari della procura della Repubblica di Lucera (ai quali si riferivano i capi di imputazione) erano risultati non asciutti e non difesi contro l'umidità, non dotati di dispositivi che consentissero una illuminazione artificiale adeguata, con temperatura non adeguata all'organismo umano, con finestre non protette dall'eccessivo soleggiamento.
In ordine alla responsabilità personale, il giudice accertava che il comune di Lucera, al quale incombeva il compito di provvedere alle spese di manutenzione degli uffici giudiziari ai sensi della legge 24.4.1941 n. 392, con delibera di giunta dell'8.8.1996, aveva nominato l'ing. IU QU, dirigente del settore tecnico, come rappresentante per l'attuazione delle disposizioni di cui al D.Lgs.626/1994 e anche come responsabile provvisorio per la sicurezza.
Osservava però che ai sensi del citato D.Lgs. 626/1994, come modificato dal D.Lgs. 242/1996, il soggetto responsabile per la sicurezza e la salute dei lavoratori negli uffici pubblici è il dirigente al quale spettano i poteri di gestione, individuato dagli organi apicali competenti;
e che per gli uffici giudiziari il ministro di grazia e giustizia, con decreto del 18.11.1996, ha individuato tale responsabile nel capo dell'ufficio giudiziario interessato. Per conseguenza, in seguito a detto decreto ministeriale, per gli uffici giudiziari s'è operata una vera e propria scissione tra il potere di controllo sulla sicurezza e salute dei lavoratori (attribuito ai capi degli uffici) e il potere di spesa (spettante all'ente comunale): sicché, dopo l'emanazione del decreto, non aveva più effetto ai fini della responsabilità penale, la nomina (peraltro provvisoria) dell'ing. QU a responsabile per la sicurezza.
In conclusione, l'imputato, che pure era stato invitato ad eliminare le violazioni ai sensi dell'art. 20 D.Lgs. 758/1994 e non aveva ottemperato, doveva essere assolto da tutti i reati contestatigli per non aver commesso il fatto.

2 - Avverso l'assoluzione il procuratore distrettuale di Bari ha proposto ricorso per saltum (ma in realtà la sentenza è inappellabile ex art. 593/3 c.p.p.: n.d.r), deducendo manifesta illogicità di motivazione ed erronea applicazione della legge penale.
Osserva il ricorrente che se la premessa argomentativa del primo giudice (cioè la scissione tra il potere di controllo e quello di spesa) è corretta, non lo è la conclusione. Secondo questa logica, infatti, il "datore di lavoro" individuato dall'art. 4 del D.Lgs.626/1994 come responsabile per la sicurezza, non sarebbe mai identificabile per gli uffici giudiziari, giacché il capo dell'ufficio non dispone dei poteri di spesa, mentre il rappresentante dell'amministrazione obbligata per la manutenzione non sarebbe titolare degli obblighi di attuazione delle misure preventive e protettive.
Una interpretazione sistematica dell'art. 4 DPR 303/1956, dell'art. 2 lett. b) e dell'art. 4, comma 12, del D.lgs. 626/1994 e succ. mod., nonché del decreto ministeriale 18.11.1996 e dell'art. 1 legge 392/1941 - secondo il ricorrente - imponeva al giudice di accertare se la delega conferita al QU gli attribuisse anche concreti poteri di intervento, finanziariamente impegnativi, che esulavano dalla competenza del capo dell'ufficio giudiziario. Per queste ragioni il procuratore ricorrente chiede l'annullamento con rinvio della sentenza impugnata.
Motivi della decisione

3 - Per affrontare adeguatamente il thema decidendum conviene chiarire preliminarmente il rapporto tra il D.Lgs. 19.9.1994 n. 626, che ha dato attuazione in Italia a varie direttive comunitarie emanate negli anni 1989 e 1990 in materia di sicurezza e salute nei luoghi di lavoro, e i decreti presidenziali emanati nella stessa materia nella seconda metà degli anni '50, tra i quali spiccano quelli di portata generale, che sono il D.P.R. 27.4.1955 n. 547 (norme per la prevenzione degli infortuni sui luoghi di lavoro) e il D.P.R. 19.3.1956 n. 303 (nonne generali per l'igiene del lavoro), la cui violazione e' stata contestata all'imputato.
E D.Lgs. 626/1994 nel titolo primo, recependo la direttiva quadro del 12.6.1989 n. 89/391, configura un sistema articolato di organi e di procedure per tutelare la sicurezza e la salute nei luoghi di lavoro;

negli altri titoli recepisce le prime sette direttive su materie specifiche che la Comunità Europea ha emanato sulla base della citata direttiva generale. Con la disposizione finale (art. 98) si precisa che restano in vigore, in quanto non specificamente modificate dallo stesso decreto, le norme vigenti in materia di prevenzione degli infortuni e di igiene del lavoro.
Riguardando la sicurezza e la salute dei lavoratori nei luoghi di lavoro, il titolo primo del D.Lgs. 626/1994 ha lo stesso oggetto del titolo primo dei citati decreti prevenzionali n. 547/1955 e n. 303/1956. Gli altri titoli del decreto 626/1994 introducono specifiche disposizioni prevenzionali che si aggiungono a quelle previgenti, o le sostituiscono implicitamente quando riguardano la stessa materia.
Si può dire, insomma, che il nuovo testo normativo, se da una parte non abroga espressamente le singole prescrizioni prevenzionali vigenti, dall'altra introduce categorie e istituti generali che sostituiscono, modificano o accrescono quelli definiti dai precedenti decreti 547/1955 e 303/1955. Più esattamente, se la definizione di lavoro subordinato è rimasta sostanzialmente invariata (salva l'inclusione per alcuni aspetti dei lavoratori a domicilio), è stata per la prima volta precisata la nozione di datore di lavoro, mentre sono stati introdotti nuovi istituti e nuove figure, come il servizio di prevenzione e protezione (col suo responsabile) e il rappresentante dei lavoratori per la sicurezza (cfr. lett. a) b) c) e) ed f) dell'art. 2).
Per il suo carattere analitico, completo e sistematico, con ragione la dottrina ha ritenuto il D.Lgs. 626/1994 (e in particolare il suo titolo primo) come il nuovo testo base della legislazione prevenzionistica.
Ciò significa che per le violazioni delle norme di sicurezza e di igiene stabilite nei decreti 547/1955 e 303/1956 (e in particolare per le violazioni contestate nel presente processo) si deve fare riferimento alla nozione di datore di lavoro definita dall'art. 2 lett. b) del D.Lgs. 626/1994, nonché al contenuto degli obblighi prevenzionali che lo stesso decreto stabilisce per i singoli soggetti obbligati.

4 - Tanto premesso, si può fondatamente stabilire che il soggetto destinatario delle norme contestate all'imputato (artt. 7, 10 e 11 del D.P.R. 303/1956) è il datore di lavoro così come definito dall'art. 2, comma 1, lett. b) del D.Lgs. 626/1994. È questo datore di lavoro il titolare delle obbligazioni prevenzionali più importanti in materia di igiene dei locali, in particolare - per quanto interessa il caso di specie - delle obbligazioni stabilite al fine di proteggere i locali dall'umidità, e di garantirne una adeguata illuminazione naturale e artificiale, nonché una temperatura adeguata all'organismo umano.
Se poi il luogo di lavoro è quello in cui si svolge un'attività della pubblica amministrazione, per datore di lavoro si intende il dirigente al quale spettano i poteri di gestione, ovvero il funzionario non avente la qualifica dirigenziale, nei soli casi in cui quest'ultimo sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale (ultimo periodo della norma citata).
In seguito, il legislatore è intervenuto con altro decreto legislativo (n. 242 del 19.3.1996), recante modifiche e integrazioni al D.Lgs. 626, col quale da una parte ha precisato la nozione di datore di lavoro (art. 2), e dall'altra ha attribuito agli organismi di direzione politica o di vertice delle amministrazioni pubbliche il potere-dovere di individuare i dirigenti degli uffici pubblici dotati di poteri gestionali, che in quanto tali assumono la qualifica di datori di lavoro ai sensi della legislazione prevenzionale (art. 30). Com'è noto, il ministero di grazia e giustizia, con decreto del 18.11.1996, in esecuzione di quest'ultima norma, ha indicato come datori di lavoro per gli uffici giudiziari i rispettivi capi. Peraltro, il D.Lgs. 626/1994 ha avuto cura di delineare più precisamente anche il contenuto degli obblighi prevenzionali gravanti sul datore di lavoro. In particolare, con il dodicesimo comma dell'art. 4, ha stabilito che gli obblighi prevenzionali relativi alla sicurezza e all'igiene dei luoghi di lavoro dei pubblici uffici, quando implicano interventi strutturali e di manutenzione, restano a carico delle amministrazioni che, per effetto di norme o convenzioni, sono tenute a fornire i locali e la relativa manutenzione. In tal caso gli obblighi cui sono tenuti i "datori di lavoro" e i dirigenti dei pubblici uffici si intendono assolti con la richiesta all'amministrazione competente per la manutenzione. Quest'ultima normativa è proprio quella applicabile nel caso di specie, posto che i locali di lavoro risultati non conformi alle norme di igiene erano quelli ove erano ubicati gli uffici giudiziari della procura della Repubblica di Lucera. Per quanto s'è già detto, per talì uffici si deve considerare come datore di lavoro ai fini prevenzionali il procuratore capo della Repubblica. Tuttavia, considerato che la regolarizzazione dei locali (più esattamente per difenderli contro l'umidità, per dotarli di illuminazione artificiale adeguata, per riportarli a temperatura adeguata all'organismo umano e per proteggere le finestre dall'eccessivo soleggiamento) comportava quanto meno interventi di manutenzione, il procuratore capo assolveva ai suoi obblighi con la semplice richiesta di intervento indirizzata all'amministrazione competente per la manutenzione, che nella fattispecie è il comune di Lucera. Ai sensi dell'art. 1 della legge 24.4.1941 n. 392, infatti, spettano ai comuni "le spese necessarie per i locali ad uso degli uffici giudiziari, e per le pigioni, riparazioni, manutenzione, illuminazione, riscaldamento e custodia dei locali medesimi". È quindi corretta l'affermazione della sentenza impugnata, secondo cui in simili casi esiste una scissione tra il potere di controllo sulla sicurezza e sulla salute nei luoghi di lavoro (attribuito ai capi degli uffici) e il potere di spesa (spettante all'ente comunale). Ma si deve tener presente che tale scissione è risolta proprio dalla norma surrichiamata, secondo cui il capo dell'ufficio si libera dai suoi obblighi segnalando l'irregolarità all'amministrazione competente per la spesa, di talché per effetto della segnalazione l'obbligo prevenzionale si trasferisce dal primo alla seconda.
Dalla sentenza impugnata non risulta espressamente se tale segnalazione sia stata effettuata, anche se tutta l'argomentazione presuppone implicitamente che segnalazione vi sia stata. Nell'ipotesi che una segnalazione vi sia stata, peraltro, l'obbligo del giudice è quello di individuare la persona che, nell'ambito dell'amministrazione comunale competente per la manutenzione dell'ufficio giudiziario, è delegata in via amministrativa per l'attuazione dell'intervento richiesto e per conseguenza deve penalmente rispondere per l'omissione.
Questo accertamento manca del tutto nella sentenza impugnata. Infatti il responsabile per il richiesto intervento potrà essere lo stesso sindaco, o l'assessore delegato al patrimonio immobiliare del comune, o il direttore dell'ufficio tecnico dotato di poteri di decisione e di spesa, secondo i principi generali che regolano l'attribuzione delle competenze nelle pubbliche amministrazioni. Ma non può essere in quanto tale il responsabile del servizio di prevenzione e protezione di cui all'art. 8 del D.Lgs. 626/1994, il quale, a norma dell'art. 9 dello stesso decreto, è utilizzato dal datore di lavoro per compiti di valutazione dei fattori di rischio, di individuazione delle misure prevenzionali, di informazione e formazione dei lavoratori, ma sempre entro l'ambito dell'azienda o dell'amministrazione di appartenenza. Inoltre - e la considerazione è dirimente - gli obblighi gravanti sul responsabile del servizio non sono penalmente sanzionati.
Tanto meno il responsabile per l'intervento richiesto dal capo dell'ufficio giudiziario può essere individuato nel rappresentante per la sicurezza dei lavoratori, il quale, a norma dell'art. 19 D.Lgs. 626/1994, ha solo compiti di consulenza e di proposta in materia di sicurezza e salute dei lavoratori, ma sempre nell'ambito dell'azienda o dell'amministrazione di appartenenza, e inoltre, proprio perché rappresenta i lavoratori, è eletto o designato dai lavoratori stessi (art. 18).
Orbene, il giudice del merito ha assolto il QU ritenendo che la sua qualità di rappresentante e di responsabile per la sicurezza e l'igiene del lavoro ai sensi del D.Lgs. 626/1994 (acquisita in seguito a una delibera dell'8.8.1996) non avesse più effetto dopo l'emanazione del decreto ministeriale 18.11.1996 che ha individuato nel capo dell'ufficio giudiziario il "datore di lavoro" responsabile per la sicurezza e l'igiene nei luoghi di lavoro. Ma questa motivazione è giuridicamente erronea sotto un duplice profilo:
anzitutto perché ne' colui che è stato nominato per l'ente comunale come responsabile del servizio di prevenzione e protezione, ne' colui che per lo stesso ente è stato nominato come rappresentante per la sicurezza dei lavoratori (essendo queste più esattamente le figure degli obbligati disciplinate dal D.Lgs. 626/1994) devono rispondere in quanto tali delle misure prevenzionali da adottare per gli uffici giudiziari forniti e mantenuti dallo stesso comune;
e in secondo luogo perché le dette figure non vengono meno per effetto dell'individuazione del "datore di lavoro" negli uffici giudiziari suddetti.
Al contrario, il giudice del merito avrebbe dovuto accertare se il QU, quale dirigente del settore tecnico comunale, aveva poteri di decisione e di spesa in ordine ai lavori di manutenzione da effettuare presso i locali dell'ufficio giudiziario;
e, in caso positivo, se era stato richiesto dal capo dell'ufficio giudiziario di effettuare gli interventi necessari per garantire la salubrità e l'igiene dei suddetti locali.
È appena il caso di aggiungere che nessun rilievo assume la circostanza che al QU siano state impartite dall'autorità di vigilanza le prescrizioni previste dall'art. 20 D.Lgs. 758/1994 per la regolarizzazione dei luoghi di lavoro di cui trattasi. Infatti l'individuazione del contravventore non spetta all'organo di vigilanza, ma al pubblico ministero (come si desume dal comma 4 dell'art. 20 e dal comma 3 dell'art. 21) e al giudice. Sicché se l'organo di vigilanza impartisce erroneamente a soggetti non titolari degli obblighi prevenzionali le prescrizioni per la regolarizzazione, non per questo gli stessi diventano penalmente responsabili per la violazione delle prescrizioni.
La sentenza va quindi annullata con rinvio, affinché il giudice di merito accerti se il capo dell'ufficio giudiziario avesse richiesto al comune gli interventi necessari per la salubrità e l'igiene del luogo di lavoro;
e in caso positivo se il QU, quale dirigente dell'ufficio tecnico comunale, avesse i poteri di decisione e di spese in ordine alla realizzazione degli interventi stessi. Solo nel concorso di queste due condizioni potrebbe essere affermata la responsabilità del QU. Mancando una delle due condizioni, la responsabilità graverebbe a seconda dei casi o sul capo dell'ufficio giudiziario o sul soggetto politico o amministrativo che nell'ambito del comune è titolare del potere di decisione e di spesa nella soggetta materia, salvo il concorso nel reato con altre persone.

P.Q.M.

la corte annulla la sentenza impugnata con rinvio al tribunale di Lucera.
Così deciso in Roma, il 2 marzo 2001.
Depositato in Cancelleria il 23 maggio 2001