Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. GIUSEPPE IANNIRUBERTO - Presidente -
Dott. BRUNO D'ANGELO - Consigliere -
Dott. ALBERTO SPANÒ - Consigliere -
Dott. GIOVANNI MAZZARELLA - rel. Consigliere -
Dott. ATTILIO CELENTANO - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da
FERROVIE DELLO STATO s.p.a.
Società di Trasporti e Servizi per Azioni, in persona del procuratore speciale avv. Giancarlo Alvino, in virtù di procura per notaio Dott. Paolo Castellini di Roma del 23 febbraio 1999, rep. n. 56911, rapp.to e difeso dagli avv.ti prof. Franco Carinci e Furio Tartaglia, presso il quale ultimo elett.te domicilia in Roma, via Girolamo da Carpi, n. 06, giuste procure speciali rispettivamente per notaio Paolo Castellini del 03 dicembre 2001, rep. n. 64421, depositata in atti il 05.12.2001 e a margine del ricorso,

- ricorrente -

contro
UF AU

- intimato -

per la cassazione della sentenza del Tribunale di Orvieto n. 00211/99 del 22/30.03.1999, R.G. n. 00587/98. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 05 dicembre 2001 dal Relatore Cons. Dott. Giovanni Mazzarella;

Udito l'avv. prof. Dott. Franco Carinci, per la Ferrovie dello Stato s.p.a.;
Udito il P.M., in persona del Procuratore Generale Dott.ssa Cesqui Elisabetta Maria, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso al Pretore di Orvieto l'attuale intimato, dipendente delle Ferrovie dello Stato s.p.a, lamentava di aver ricevuto nel periodo 1991/1996 una retribuzione per lavoro straordinario inferiore a quella spettante (per il mancato aggiornamento annuale delle aliquote previste dall'art. 44 del CCNL in vigore per il 90/92) chiedeva, quindi, la condanna del datore di lavoro al pagamento delle relative differenze.
La società convenuta, costituitasi, deduceva, per quanto interessa in questa sede, che dal 1^ gennaio 1993 non aveva più operato le variazioni dei compensi per lavoro straordinario, in relazione alla sopravvenienza di specifiche disposizioni di legge: la legge 8 agosto 1992 n. 359, di conversione del d.l. 11 luglio 1992 n. 333; la legge 14 novembre 1992 n. 438, di conversione del d.l. 19 settembre 1992 n.384; la legge finanziaria 1994.
Richiamava, ancora, l'accordo sindacale 18 novembre 1994, che, nella parte economica, aveva stabilito che rimanessero invariati gli attuali importi scaturenti dall'applicazione dell'art. 44 del ccnl 1990-1992, nell'evidente presupposto della sussistenza di una normativa di legge cogente al riguardo.
Con sentenza non definitiva il Pretore, respinte le eccezioni preliminari sollevate dalla società, dichiarava che al rapporto di lavoro tra ricorrente e convenuta non era applicabile l'art. 7, comma 5, del d.l. n. 384 del 1992; rimetteva la causa sul ruolo per l'effettuazione dei conteggi.
Espletata consulenza tecnica, l'adito giudice, con sentenza definitiva condannava la società al pagamento delle somme risultanti dall'accertamento del CTU.
L'appello delle Ferrovie dello Stato avverso le sentenze di primo grado, appello cui resisteva il lavoratore, veniva rigettato dal Tribunale di Orvieto con la sentenza indicata in epigrafe. I giudici di secondo grado osservavano che il legislatore aveva inteso difendere il bilancio statale dall'incidenza dell'aumento dei tassi di inflazione automatici e non programmati, senza per questo bloccare gli aumenti già negoziati in sede contrattuale;
ritenevano, comunque, che l'art. 7, comma 5 del d.l. 19.9.1992 n. 384 non fosse applicabile alla fattispecie.
Per la cassazione di tale decisione ricorrono, formulando due motivi di censura, le Ferrovie dello Stato.
Controparte non si è costituita.
Motivi della decisione
Con il primo motivo la difesa della società ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale, dell'art. 7, commi 1 e 5, del d.l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre 1992, n. 438, del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, della legge 24 dicembre 1994, n. 537 e dell'art. 11 cod. civ.; nonché vizio di motivazione.
Deduce che erroneamente la sentenza d'appello, dopo essersi dilungata, peraltro infondatamente, su tematiche di non diretta pertinenza (quale la delimitazione degli ambiti di operatività dell'art. 2, comma 7, della legge 359/92), ha ritenuto non applicabile al rapporto di lavoro dei dipendenti delle Ferrovie dello Stato l'art. 7, comma 5, del d.l. n. 384 del 1992, per il rilievo formalistico che la norma reca come titolo "misure in materia di pubblico impiego" e che è inserita nel capo sul "pubblico impiego", nonché per la mancata espressa estensione della stessa a personale non dipendente pubblico, contrariamente a quanto previsto nel comma 1.
Assume che una interpretazione logico-sistematica della normativa sul contenimento del costo del lavoro, emanata nel 1992 e prorogata con la finanziaria 1994 al triennio 1994/1996, evidenzia che scopo del legislatore era quello di contenere i costi per tutti i rapporti, di natura pubblica o privata, che in modo diretto o indiretto ricadono sul bilancio dello Stato.
Alla luce della corretta ricostruzione della "ratio" della normativa in questione sarebbe formalistico e infondato il riferimento al titolo della norma e del "capo" (atteso che l'intitolazione di una norma non ne delimita necessariamente l'ambito di applicazione), così come irrilevante sarebbe il rilievo della formulazione del primo comma, non potendosi da ciò correttamente argomentare che solo tale previsione estendesse la sua efficacia in un ambito più ampio del pubblico impiego.
Aggiunge che la decisione impugnata ha trascurato la sostanziale natura di "ente pubblico" ancora propria della ricorrente (quantomeno ai fini di cui alla legge 438/92); richiama la dottrina e la giurisprudenza della Corte Costituzionale (sentenza n. 466 del 28 dicembre 1993) sulla possibile esistenza di enti pubblici a struttura di società per azioni, evidenziando l'esercizio in via esclusiva di un servizio pubblico, nonché la proprietà dello Stato (essendo unico azionista il Ministero del Tesoro); di tal che le Ferrovie dello Stato manterrebbero, allo stato attuale della normativa e dell'assetto proprietario, la natura giuridica di ente pubblico o comunque di azienda di pubblica utilità, pur operando con strumenti privatistici.
Aggiunge, infine, che il richiamo, contenuto nel quinto comma del citato, art. 7, alla indennità di contingenza, istituto riferibile esclusivamente all'ambito privatistico, mostra che la disposizione non era diretta solo ai pubblici dipendenti in senso stretto.
Con il secondo motivo, denunciando violazione e falsa applicazione degli artt. 1362 segg.. e dell'art. 1339 cod. civ., nonché vizio di motivazione, la difesa della società, affermato il carattere assorbente del primo motivo, deduce che il Tribunale ha male interpretato il punto 5 dell'accordo sindacale 18 novembre 1994 ("rimangono invariati gli attuali importi scaturenti dall'applicazione dell'art. 44 del CCNL"), ritenendo che gli importi "attuali" fossero quelli vigenti all'atto del rinnovo dell'accordo. Se avesse indagato sulla reale intenzione dei contraenti, la sentenza avrebbe preso atto della necessaria conformità di tale intenzione alla volontà legislativa espressa dall'art. 7, comma 5, della legge 438/92. Di tal che, per il biennio 95/96 il blocco dello straordinario deriverebbe sia dalla norma di legge che da quella contrattuale.
Il primo motivo del ricorso merita di essere accolto. Il quadro normativo di contenimento della spesa per il personale del cd. pubblico impiego allargato inizia, per quanto concerne il periodo per cui è causa, con il d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992 n. 359. L'art. 2 di tale decreto ha chiaramente stabilito, al comma 7, che per l'anno 1992 gli enti e le aziende o società produttrici di servizi di pubblica utilità non possono adottare delibere in materia di retribuzione e normazione del personale dipendente che, tenuto conto del vincolo dell'invarianza delle tariffe e dei prezzi dei servizi prodotti, comportino il peggioramento dei saldi dei rispettivi bilanci o comunque determinino variazioni del costo complessivo del rispettivo personale superiori al tasso programmato di inflazione.
La interpretazione che il Tribunale ha dato di tale norma, pur risultando, in effetti, in qualche modo estranea alla questione da decidere, è comunque errata;
come si evince anche dai lavori preparatori - nel corso dei quali era stato anche segnalato che in tal modo il legislatore avrebbe limitato la contrattazione collettiva quanto alla dinamica salariale, ponendo in essere una normativa contrastante con l'art. 36 Cost. - scopo della norma è stato quello di evitare in ogni caso il superamento del tasso programmato di inflazione, sicché il divieto riguarda non solo l'adozione di nuovi provvedimenti, ma anche la attuazione di incrementi retributivi già contrattati.
Del pari non è giuridicamente corretta la esclusione - così come ritenuta dal giudice di appello - delle Ferrovie dello Stato dagli enti al cui personale si applica il "blocco" di cui al quinto comma del citato art.7 del d.l. n. 384/92.
Si deve, però, preliminarmente negare qualsiasi rilevo autonomo alle censure formulate con riguardo alla motivazione della sentenza impugnata, atteso che, in relazione ad una questione la cui soluzione dipende esclusivamente dall'interpretazione di un atto normativo, la cognizione del giudice di legittimità investe direttamente la disposizione, senza il "filtro" rappresentato dalla motivazione della sentenza impugnata (Cass., 10 giugno 1999 n. 5719). L'art. 7 del d.l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre 1992, n. 438, dispone al primo comma:
"Resta ferma sino al 31 dicembre 1993 la vigente disciplina emanata sulla base degli accordi di comparto di cui alla legge 29 marzo 1983, n. 93, e successive modificazioni e integrazioni. I nuovi accordi avranno effetto dal 1^ gennaio 1994. Per l'anno 1993 al personale destinatario dei predetti accordi è corrisposta una somma forfettaria di L. 20.000 mensili per tredici mensilità. Al personale disciplinato dalle leggi 1^ aprile 1981, n. 121, 8 agosto 1990, n. 231, 11 luglio 1988, n. 266, 30 maggio 1988, n. 186, 4 giugno 1985, n. 281, 15 dicembre 1990, n. 395, 10 ottobre 1990, n. 287, ed al personale comunque dipendente da enti pubblici non economici, nonché a quello degli enti, delle aziende o società produttrici di servizi di pubblica utilità, si applicano le disposizioni di cui al presente comma, fatta salva la diversa decorrenza del periodo contrattuale". Il successivo comma 5 dispone:
"Tutte le indennità, compensi, gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere, comprensivi, per disposizioni di legge o atto amministrativo previsto dalla legge o per disposizione contrattuale, di una quota di indennità integrativa speciale di cui alla L. 27 maggio 1959, n. 324, e successive modificazioni, o dell'indennità di contingenza prevista per il settore privato o che siano, comunque, rivalutabili in relazioni alla variazione del costo della vita, sono corrisposti per l'anno 1993 nella stessa misura dell'anno 1992". Ritiene la Corte, conformemente a quanto chiaramente, seppur implicitamente, ritenuto dalla Corte Costituzionale con la sentenza interpretativa di rigetto n. 249 del 17 giugno 1999, che il fatto che l'art. 7 in esame sia intitolato "misure in materia di pubblico impiego" non impedisce che le disposizioni con esso dettate si riferiscano anche ad enti non ricompresi fra gli enti pubblici in senso stretto.
Già il comma primo estende la sua efficacia al personale comunque dipendente da enti pubblici non economici, nonché a quello degli enti, delle aziende o società produttrici di servizi di pubblica utilità, tanto che questa Corte ha avuto occasione di precisare che il blocco degli incrementi retributivi previsto da tale comma riguarda anche gli enti autonomi portuali, ai quali, pertanto, devono ritenersi non concedibili, per tutto l'anno 1993, i miglioramenti economici previsti da contratti collettivi (se non nella misura forfettariamente stabilita di lire 20.000 mensili) e gli incrementi retributivi conseguenti ad automatismi stipendiali (Cass., lo agosto 2000 n. 10084). La formulazione del quinto comma, che indubbiamente ha una portata minore del "blocco" disposto dal primo comma, lascia chiaramente intendere che la corresponsione, per l'anno 1993, di indennità, compensi, gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere, comprensivi, per legge, atto amministrativo o disposizione contrattuale, di una quota di indennità integrativa speciale o dell'indennità di contingenza o, comunque, rivalutabili in relazione alla variazione del costo della vita, nella stessa misura dell'anno 1992, non può non riguardare tutto il personale individuato con il primo comma.
La conclusione è confortata dalla considerazione del fine di risanamento della finanza pubblica, avviato con il d.l. 11 luglio 1992, n. 333 (convertito nella legge n. 359 del 1992), proseguito con il d.l. n. 384 del 1992 e con le leggi finanziarie del 1994 e del 1996, che hanno prorogato le disposizioni dell'art. 7, commi 5 e 6, del d.l. n. 384/1992 dapprima al triennio 1994-1996 (art. 3, comma 36, della legge 24 dicembre 1994, n. 537), poi al triennio 1997-1999
(art. 1, comma 66, della legge 23 dicembre 1996, n. 662). Impedire ai lavoratori delle aziende o società produttrici di servizi di pubblica utilità di stipulare nuovi accordi economici collettivi, congelando per il 1993 la disciplina anche contrattuale vigente, ed esonerarli, invece, dal blocco della crescita automatica, per effetto di meccanismi di indicizzazione, disposto dal quinto comma, risulterebbe quanto meno contraddittorio, considerata la ricordata ratio del d.l. n. 384 del 1992. La fissazione di tetti di spesa per la finanza pubblica non può non estendersi a tutti quegli enti - quale ne sia la loro formale qualificazione giuridica - dei quali lo Stato mantenga, quale unico azionista, la gestione e le responsabilità economiche e finanziarie. La applicabilità del comma 5 citato al personale delle Ferrovie dello Stato non esaurisce, peraltro, la questione.
La interpretazione della ricordata disposizione, infatti, è controversa.
Da una parte si è ritenuto che il comma 5 dell'art. 7 contiene un solo oggetto: le indennità, i compensi, le gratifiche e gli emolumenti di qualsiasi natura, in quanto comprensivi di indennità integrativa speciale, indennità di contingenza o, comunque rivalutabili in relazione al costo della vita. Sicché l'applicazione della disposizione comporta il congelamento ai valori del 1992 dell'intera misura di tali emolumenti.
Dall'altra si è sostenuto, invece, che questa non è la sola interpretazione possibile della legge, suscettibile ove così intesa, di porsi in contrasto con l'art. 36 della Costituzione;
bloccare l'intera misura della quota oraria dovuta per lo straordinario e non la sola parte di essa soggetta a rivalutazione economica sarebbe irrazionale, considerando che il blocco della retribuzione base, disposto dal primo comma dell'art. 7, non è stato prorogato oltre il 1992, mentre la proroga (dapprima al 1996 e, poi, al 1999) del blocco disposto dal quinto comma porterebbe all'assurdo che un'ora di straordinario finirebbe per essere pagata di meno di un'ora di lavoro ordinario, nonostante la maggiore penosità del primo. Sicché l'art. 7, comma 5, citato, andrebbe interpretato nel senso che la norma ha riguardo unicamente ai meccanismi automatici di indicizzazione e soltanto su questi ultimi ha prodotto effetti di "blocco"; nei casi, invece, in cui la dinamica retributiva sia agganciata non a voci indicizzate, ma a voci contrattate, la crescita di queste, che non è vietata dal citato art. 7, comma 1, non impedisce neppure la crescita del compenso per lavoro straordinario.
È il caso di ricordare che - essendo stata sottoposta al vaglio di legittimità costituzionale la questione se il lavoro straordinario possa essere compensato in misura inferiore alla normale paga oraria - la Corte Costituzionale nella già ricordata sentenza n. 249 del 1999 ha optato per questa seconda conclusione. Ritiene la Corte che la pur autorevole interpretazione fornita dal giudice delle leggi non possa essere seguita, in quanto risulta in contrasto con la chiara formulazione della norma e con le finalità con la stessa perseguite.
Va in primo luogo rilevato che norme dal contenuto identico o analogo all'art. 7, comma 5, del d.l. n. 384/92 sono già state in passato emanate.
L'art. 7, comma 16, della legge 22 dicembre 1984, n. 887 disponeva, per le categorie indicate nell'articolo (il personale dell'impiego pubblico "allargato", compreso, in particolare, il personale dipendente dalle aziende esercenti pubblici servizi di trasporto in regime di concessione), che "tutti gli emolumenti, compensi, gratifiche ed assegni a qualsiasi titolo corrisposti, ad eccezione della tredicesima mensilità, comprensivi, per disposizione di legge o atto amministrativo previsto dalla legge o per disposizione contrattuale, di una quota dell'indennità integrativa speciale di cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324, o dell'indennità di contingenza prevista per il settore privato, o che siano in altro modo rivalutabili in relazione al predetti istituti, sono corrisposti, per il 1985, in misura non superiore a quella corrisposta nel 1984".
Analogamente, il comma 8 dell'art. 6 della legge 28 febbraio 1986, n. 41 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato) statuiva: "Tutte le indennità, compensi, gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere, con esclusione della tredicesima mensilità e di eventuali, altre mensilità per le categorie che le percepiscano, comprensivi, per disposizione di legge od atto amministrativo previsto dalla legge o per disposizione contrattuale, di una quota dell'indennità integrativa speciale di cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324, e successive modificazioni, o dell'indennità di contingenza prevista per il settore privato, o che siano in altro modo rivalutabili in relazione ai predetti istituti, sono corrisposti, per gli anni 1986, 1987 e 1988 nella stessa misura dell'anno 1985, salva l'applicazione del disposto di cui al precedente comma" (comma che prevedeva la possibilità di rivalutazione dei trattamenti economici accessori, solo se diretta ad incentivare la produttività).
Con riferimento alle disposizioni del 1984 e del 1986, questa Corte ha precisato che le stesse non contengono solo la prescrizione di un tetto di spesa complessiva, ma stabiliscono il blocco della misura retributiva unitaria di tali compensi in relazione ai singoli lavoratori, in tal senso modificando l'obbligazione retributiva del datore di lavoro (Cass., 1^ giugno 1992 n. 6576; 10 giugno 1999 n. 5719). Del resto, con riferimento all'art. 7, comma 16, della legge n. 887/1984 ed all'art. 6, comma 8, della legge n. 41/1986, non si è
mai dubitato che ad essere "congelata" era la misura retributiva unitaria di tali compensi, con l'unica eccezione, limitatamente al "blocco" del 1986, di una rivalutazione contrattuale degli stessi connessa ad incentivi di produttività (prevista dal comma sette dell'art. 6 della legge 41/86), con la conseguenza che non vi è motivo di dubitare che la identica formulazione usata dal legislatore con il comma 5 dell'art. 7 del d.l. n. 384/1992 intenda prescrivere che, per l'anno 1993, tutte le indennità, compensi, gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere, comprensivi dell'indennità integrativa speciale o di contingenza o, comunque, rivalutabili, siano corrisposti nella stessa misura dell'anno 1992; tutte le indennità, compensi ecc., e non solo la quota della indennità integrativa speciale o dell'indennità di contingenza in essi compresa. E che il legislatore del 1992 abbia inteso mantenere nello stesso ammontare i trattamenti economici in oggetto trova ulteriore conferma nel rilievo che il meccanismo della scala mobile, posto a base dell'indennità di contingenza, era stato anche formalmente superato con il protocollo di intesa tra governo e parti sociali del luglio 1992, per cui non può ritenersi che con l'art. 7 comma 5 si sia voluto "sterilizzare" gli effetti dell'incremento di una componente della retribuzione, incremento che non più possibile a seguito di quel protocollo posto in essere prima ancora che venisse emanato il d.l. 384 del 1992. Occorre, a questo punto, porsi il problema della eventuale illegittimità della norma nella interpretazione accolta, posto che la richiamata Corte Cost. n. 242/1999 ha ritenuto che "norme simili ... sarebbero in contrasto con l'art. 36 della Costituzione se consentissero di retribuire un'ora di lavoro straordinario, notoriamente più gravosa, in misura inferiore rispetto a un'ora di quello ordinario".
La questione non risulta essere stata posta nei due gradi di merito finora espletati;
e comunque, attesa la mancata contestazione del meccanismo contrattuale di calcolo dello straordinario dei ferrovieri, sarà cura del giudice di rinvio di accertare se la retribuzione di un'ora di lavoro ordinario sia divenuta, nel periodo in contestazione (1991/ 1996, ma, in realtà, 1992/ 1996, atteso che fino al 1991 non sussistevano ostacoli al lievitare delle retribuzioni), superiore alla retribuzione di un'ora di lavoro straordinario, tenendo conto di quei soli elementi della retribuzione base che vanno maggiorati con le percentuali contrattualmente convenute, affinché il raffronto avvenga fra elementi omogenei. Anche il secondo motivo è fondato.
Il Tribunale ha ritenuto che la pattuizione sottoscritta al punto 5 dell'accordo sindacale 18 novembre 1994 ("rimangono invariati gli attuali importi scaturenti dall'applicazione dell'art. 44 del ccnl") significhi che gli importi dei quali si conviene il mantenimento siano quelli "attuali", ossia quelli vigenti all'atto del rinnovo dell'accordo, calcolati dunque sulla retribuzione convenzionale del 1994 (anno del rinnovo) e secondo i criteri del vigente contratto 90-92, art. 44 (pag. 10 della sentenza). E subito dopo ha aggiunto che il riferimento all'attualità degli importi in sede di rinnovo contrattuale "evidenzia... l'intenzione delle parti di continuare ad applicare anche per il successivo periodo di vigenza le previsioni di cui all'art. 44 del vecchio contratto". Risultano violati, con tale interpretazione, i canoni interpretativi di cui all'art. 1362 c.c., atteso che non si chiarisce perché la espressione "attuali importi scaturenti dall'applicazione dell'art. 44 del ccnl" debba diversamente significare "le previsioni di cui all'art. 44 del vecchio contratto"; perché si sia usata una espressione chiaramente ampia (gli importi scaturenti...) semplicemente per affermare la persistenza delle previsioni contrattuali, cioè dei criteri dettati dall'art. 44 (che riguarda, a quanto si evince dalla sentenza, la misura delle percentuali di maggiorazione).
In conclusione, il ricorso va accolto, la sentenza impugnata va cassata e la causa va rinviata per nuovo esame, ad altro giudice di pari grado, che si designa nella Corte di Appello di Roma. Il giudice di rinvio, al quale si rimette anche la regolamentazione delle spese del presente giudizio di legittimità, si atterrà al seguente principio di diritto:
"L'art. 1, comma 5, del d.l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre 1992, n. 438, va interpretato nel senso che, ad essere corrisposti per l'anno 1993 nella stessa misura dell'anno 1992, sono tutte le indennità, compensi, gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere comprensivi di una quota di indennità integrativa speciale o dell'indennità di contingenza o comunque rivalutabili in relazione alla variazione del costo della vita, e non le sole quote di indennità integrativa speciale o di indennità di contingenza contenute neì ricordati emolumenti".
Lo stesso provvederà, inoltre, ad interpretare il punto 5 dell'accordo sindacale 18.11.1994 tenendo conto e del senso letterale delle parole e della comune intenzione delle parti.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di alla Corte di Appello di Roma.
Così deciso in Roma, il 5 dicembre 2001.
Depositato in Cancelleria il 28 marzo 2002