Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Angelo GRIECO - Presidente -
Dott. Giovanni LOSAVIO - Consigliere -
Dott. Giovanni VERUCCI - Consigliere -
Dott. Francesco FELICETTI - rel. Consigliere -
Dott. Luigi MACIOCE - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
MINISTERO DELL' INTERNO, in persona del Ministro pro tempore, domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
IS ILIAS;

- intimato -

avverso la sentenza n. 27/96 del Giudice di pace di CAMERINO, depositata il 27/09/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 21/01/99 dal Consigliere Dott. Francesco FELICETTI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Francesco MELE che ha concluso per l'inammissibilità del ricorso. Svolgimento del processo
1 AI Ilias, con citazione 7 giugno 1996, conveniva dinanzi al Giudice di pace di Camerino la Prefettura di Macerata chiedendo la restituzione della autovettura di sua proprietà, tg MC 249078, che era stata sequestrata dalla polizia municipale di Castelraimondo in data 25 ottobre 1995, perché trovata in sosta sprovvista di assicurazione obbligatoria. Esponeva che era stato redatto verbale con il quale era stato contestata ad esso esponente la violazione dell'art. 193, commi 1 e 2, del d.legsv. n. 285 del 1992, con l'irrogazione della sanzione amministrativa di lire 1.000.000; che avverso di esso era stato proposto ricorso al Prefetto, e l'esponente era anche comparso di persona ad illustrarlo;
che successivamente il Prefetto aveva omesso di adottare provvedimenti, come era invece prescritto dall'art. 204 del codice della strada. In mancanza di tali provvedimenti il AI deduceva di avere diritto alla restituzione dell'autovettura. Il Prefetto di Macerata non si costituiva e, in sua contumacia, il Giudice di pace, con sentenza depositata il 27 settembre 1996, annullava il sequestro e ordinava la riconsegna dell'autovettura.
Avverso la sentenza ha proposto ricorso a questa Corte il Ministro dell'Interno, con atto notificato il 7 marzo 1997, formulando due motivi di gravame. La parte intimata non ha controdedotto.
Motivi della decisione
1 Con il primo motivo si deduce la violazione degli artt. 7 c.p.c. e 205 del codice della strada, per essere la causa di competenza del Pretore e non del Giudice di pace, fondandosi la domanda sulla pretesa inefficacia di un verbale di accertamento di una violazione del codice della strada, della quale era funzionalmente competente a conoscere il Pretore, in forza del combinato disposto degli artt. 7 c.p.c., 205 del codice della strada e 22 della legge n. 689 del 1981. Con il secondo motivo si deduce la nullità della sentenza, in relazione agli artt. 118, comma 2, disp. att. c.p.c. e 132, n. 4 c.p.c., trattandosi di causa che andava decisa secondo equità e non contenendo la motivazione alcun riferimento alle ragioni di equità della decisione adottata.
2 Il ricorso è inammissibile per essere stato proposto dal Ministro dell'Interno, mentre era legittimato a proporlo il Prefetto di Macerata, che era stato parte nel processo nel quale era stata emessa la sentenza impugnata ed al quale, in materia di opposizione alle ordinanze - ingiunzioni ed ai verbali di accertamento di violazioni del codice della strada, deve ritenersi attribuita una legittimazione che ha carattere funzionale e nella quale, pertanto, non è surrogabile dal Ministro dell'Interno.
Va premesso, al riguardo, che il provvedimento di sequestro del veicolo era stato disposto ai sensi del combinato disposto degli artt. 193, comma 4, del codice della strada e dell'art. 13 , comma 3, della legge n. 689 del 1981, in forza dei quali è sempre disposto il sequestro del veicolo a motore posto in circolazione senza essere coperto da assicurazione obbligatoria. In tal caso viene anche irrogata la sanzione amministrativa prevista dal comma 2 dell'art. 193 ed ai sensi del combinato disposto degli artt. 193, comma 4, del codice della strada e 21, comma 1, della legge n. 689 del 1981, è disposta la confisca del veicolo se entro il termine fissato con l'ordinanza - ingiunzione non viene pagato, oltre alla sanzione pecuniaria, anche il premio di assicurazione.
In tale quadro normativo il sequestro si pone come provvedimento strumentale finalizzato ad impedire la circolazione del veicolo privo di assicurazione, in attesa del pagamento della sanzione e del premio di assicurazione, ovvero - in mancanza - della sua confisca. Contro di esso, a norma dell'art. 213, comma 3, del codice della strada, è ammesso il ricorso al Prefetto, mentre non è espressamente prevista l'opposizione dinanzi all'autorità giudiziaria. Ne deriva che il sequestro, di regola, non costituisce provvedimento autonomamente impugnabile in sede giurisdizionale rispetto al verbale di contestazione della violazione, ovvero all'ordinanza-ingiunzione della sanzione amministrativa conseguente alla violazione, ma essendo la sua legittimità collegata a tali atti, va impugnato insieme ad essi, potendo essere autonomamente impugnato solo nel caso patologico in cui questi risultino mancanti, ovvero si deducano vizi propri del provvedimento di sequestro indipendenti dall'atto di contestazione della violazione o di irrogazione della sanzione.
Nel caso di specie risulta dalla sentenza impugnata che fu redatto verbale con il quale fu contestata all'interessato - che propose ricorso in via amministrativa al Prefetto - la correlativa infrazione, con l'irrogazione della sanzione amministrativa di lire 1.000.000, e risulta altresì che la causa petendi dell'azione proposta era l'allegazione che, non avendo il Prefetto irrogato la sanzione nel termine previsto dall'art. 204 del codice della strada, l'accertamento doveva ritenersi "archiviato", venendo così meno il sequestro e. sorgendo nell'interessato il diritto alla restituzione dell'autoveicolo.
Così formulata, l'azione mirava all'accertamento dell'inefficacia del verbale di accertamento, quale presupposto per la restituzione, e doveva pertanto ritenersi regolata, quanto alla competenza giudiziaria ed alla legittimazione attiva e passiva, dalla normativa riferibile all'impugnazione di tale atto. Al riguardo questa Corte, in correlazione con i principi affermati dalla Corte costituzionale in riferimento alla previgente disciplina del codice della strada del 1959 (sentenze nn. 255 e 311 del 1994; 437 del 1995), ha affermato che, dovendo il verbale di accertamento essere assimilato, in relazione ai rimedi giurisdizionali esperibili contro di esso, all'ordinanza - ingiunzione, e tenuto conto della sostanziale identità delle domande dirette contro tali atti al fine di contestare l'an e il quant della pretesa creditoria, la disposizione dell'art. 205 del codice della strada deve essere interpretata estensivamente, nella parte in cui richiama e rende operanti gli artt. 22 e 23 della legge n. 689 del 1981 per l'opposizione contro i provvedimenti irrogativi delle sanzioni amministrative per violazioni del codice medesimo, includendovi l'impugnazione del verbale di accertamento (Cass. 21 agosto 1998, n. 8310). In tal caso deve ritenersi che passivamente legittimato rispetto alla relativa azione sia sempre il Prefetto in concreto convenuto in giudizio nel caso di specie ancorché secondo un orientamento che questo collegio non condivide essa andrebbe proposta avverso l'organo gerarchicamente sovraordinato agli agenti accertatori (Cass. 11 giugno 1998, n. 5827). La legittimazione passiva del Prefetto, secondo questo collegio, emerge da ragioni di coerenza sistematica, conseguenti alla su detta assimilazione del verbale di accertamento all'ordinanza - ingiunzione, ai fini dell'impugnazione del primo ed evidenziata dall'attribuzione al Prefetto, ex art.203 del codice della strada, di una competenza amministrativa funzionale in relazione alla decisione dei ricorsi amministrativi in materia di violazioni inerenti alla circolazione stradale, alla quale è riconnesso da un lato il potere, in caso di reiezione del ricorso, di determinazione e di irrogazione della sanzione, dall'altro la sua legittimazione passiva nel giudizio di opposizione avverso detta irrogazione, con l'esplicitazione di una voluntas legis di concentrare in tale organo sia i poteri decisionali in sede amministrativa circa la legittimità del verbale di accertamento della violazione, sia la legittimazione a resistere avverso le opposizioni con le quali si metta in discussione detta legittimità. Voluntas legis che, ancorché non esplicitata in relazione all'impugnazione in sede giurisdizionale dei verbali di accertamento, in quanto non espressamente prevista dalla normativa ma ritenuta implicita nel sistema, deve ritenersi a sua volta in correlazione con tale riconosciuta impugnabilità, in quanto facoltativamente alternativa rispetto ad un procedimento amministrativo che si conclude con un provvedimento del Prefetto che, se irrogativo della sanzione, va impugnato con opposizione a resistere alla quale esso è passivamente legittimato. Tale legittimazione, avendo ai sensi dell'art. 23 della legge n. 689 del 1981 carattere funzionale (Cass. 5 settembre 1996, n. 8081; 9 agosto
1990, n. 8118; 26 ottobre 1989, n. 4444; SS.UU. 30 maggio 1989, n. 2636), deve ritenersi esclusiva, e riguarda parallelamente anche il lato attivo, in relazione ai ricorsi per cassazione avverso le sentenze con le quali siano decisi i giudizi di opposizione alle ordinanze - ingiunzione da lui emesse. ovvero proposte avverso i verbali di accertamento di infrazioni del codice della strada. Il ricorso deve essere pertanto dichiarato inammissibile, per essere stato proposto dal Ministro dell'Interno, mentre era legittimato a proporlo il Prefetto di Macerata, che era stato parte nel processo nel quale era stata emessa la sentenza impugnata ed al quale, per quanto sopra detto, nella materia de qua deve ritenersi attribuita una specifica competenza funzionale in cui non è surrogabile dal Ministro dell'Interno.
Nulla va statuito sulle spese del giudizio di cassazione, non essendosi la parte intimata costituita.

P. Q. M.

La Corte di cassazione
Dichiara inammissibile il ricorso.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della prima sezione civile, il 21 gennaio 1999. Depositato in Cancelleria il 9 aprile 1999