Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Angelo GIULIANO - Presidente -
Dott. Ugo FAVARA - Consigliere -
Dott. Renato PERCONTE LICATESE - rel. Consigliere -
Dott. Ennio MALZONE - Consigliere -
Dott. Giovanni Battista PETTI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
RA UE, elettivamente domiciliato in ROMA VIA GIUSTINIANI 18, presso lo studio dell'avvocato GIOVANNI PELLEGRINO, che lo difende, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
CONSIGLIO DELL'ORDINE DEI CHIMICI PROVINCE DI LECCE E BRINDISI, in persona del Presidente pro tewmpore dott. Elio Calabrese, elettivamente domiciliato in ROMA VIA PARIOLI 180, presso lo studio dell'avvocato MARIO SANINO, che lo difende unitamente all'avvocato LUIGI BENVENUTI, giusta delega in atti;

- controricorrente -

nonché
contro
CONS NAZ CHIMICI, PROCURATORE GENERALE PRESSO CASSA;
PROCURATORE GENERALE PRESSO TRIB LECCE;

- intimati -

avverso la sentenza n. 10/99 del Cons. Naz.le dei Chimici di ROMA, emessa il 18/6/1999, depositata il 09/09/99; RG.2/1998;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 03/05/01 dal Consigliere Dott. Renato PERCONTE LICATESE;

udito l'Avvocato GIOVANNI PELLEGRINO;

udito l'Avvocato FRANCESCO BRASCHI (per delega Avv. Mario Sanino);
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Raffaele PALMIERI che ha concluso per il rigetto del 1° e 2° motivo, accoglimento del 3°.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Nel maggio 1997 il segretario dell'Ordine professione dei Chimici di Lecce e Brindisi presentava al Consiglio Nazionale dei Chimici un esposto, che addebitava al dottor EM IN, titolare di un laboratorio di analisi convenzionato col Servizio Sanitario Nazionale, di aver indebitamente diffuso materiale pubblicitario a sostegno della propria attività.
In data 14 gennaio 1998 il Consiglio professionale di Lecce e Brindisi deliberava di avviare nei confronti del dottor IN un procedimento disciplinare, che si concludeva con la sanzione dell'avvertimento (delibera n. 1 dell'8 maggio 1998), comunicata all'odierno ricorrente con lettera raccomandata ricevuta il 1° agosto 1998.
Il IN, con ricorso del 20 agosto 1998, impugnava il provvedimento disciplinare di avvertimento innanzi al Consiglio Nazionale dei Chimici.
Quest'ultimo organo, dopo aver dichiarato inammissibile un'istanza di ricusazione proposta contro sei dei suoi membri, con sentenza n. 10 del 18 giugno/9 settembre 1999, comunicata il 15 settembre 1999, rigettava il ricorso, confermando il provvedimento disciplinare irrogato in primo grado.
Per la cassazione di tale sentenza ricorre il IN, formulando tre censure. Resiste con controricorso l'intimato Consiglio dell'Ordine dei Chimici delle Province di Lecce e Brindisi. Non ha svolto difese l'altro intimato, ossia il Consiglio Nazionale dei Chimici.
Il ricorrente ha depositato una memoria.
All'esito dell'udienza dei 19 settembre 2000 questa Corte ha ordinato l'integrazione del contraddittorio nei confronti del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Lecce e all'adempimento ha provveduto in termini il ricorrente, che ha poi depositato una seconda memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Rileva preliminarmente il Collegio che le disposizione le quali prevedono, avverso le decisioni dei Consigli Nazionali degli ordini professionali istituiti prima dell'entrata in vigore della Costituzione, adottate a seguito di impugnazione delle deliberazioni degli Ordini locali, il ricorso alle Sezioni Unite della Corte di cassazione nei casi di incompetenza o eccesso di potere (come l'art. 15 u.c. del R..D. 1° marzo 1928 n. 842, regolamento per l'esercizio della professione di chimico), sono attributive di competenza alle Sezioni Unite limitatamente ai ricorsi che pongono una questione di giurisdizione , secondo il principio generale di cui all'art. 374 C.p.c., ma non escludono, in difetto di espresse disposizioni derogative, la competenza delle sezioni semplici per i ricorsi che, come il presente, tale questione non pongono.
Col primo motivo il ricorrente denuncia la nullità della sentenza per illegittima costituzione del giudice, ai sensi degli artt. 51 n. .3, 52 e 158 C.p.c., per avere il Consiglio Nazionale, con sentenza n. 9 del 18 giugno 1999, dichiarato inammissibile, per la paralisi che ne sarebbe derivata in caso di accoglimento, l'istanza di ricusazione proposta dall'incolpato contro sei degli undici componenti di quel Collegio, per una lunga serie di ragioni concretanti inimicizia grave tra quei giudicanti e il giudicando;

onde la possibilità di far valere adesso, in sede di impugnazione, come motivo di nullità della sentenza pronunciata dal giudice ricusato, la violazione, da parte di quest'ultimo, dell'obbligo di astenersi, e quindi l'illegittima composizione dell'organo giudicante.
L'eventuale mancanza di un "quorum" per deliberare sull'istanza non poteva costituire circostanza idonea a impedirne la valutazione, questa spettando, per regola generale (art. 53 C.p.c. e art. 40 C.p.p.), al giudice sovraordinato, ossia, nella specie, alle Sezioni
Unite della Cassazione (art. 15 u.c. R.D. n. 842 del 1928), cui pertanto il Consiglio Nazionale doveva rimettere la decisione sulla ricusazione, invece di dichiararla senz'altro inammissibile. Il motivo è infondato.
Le norme sul giudizio disciplinare "de quo" (artt. 11, 12 e 15 del R.D. 1° marzo 1928 n. 842 e D.M. 1° ottobre 1948, recante l'approvazione del regolamento per la trattazione dei ricorsi dinanzi al Consiglio Nazionale dei chimici, deliberato dal Consiglio medesimo ai sensi dell'art. 15 , 8° comma del R.D. cit.) non contemplano alcuna ipotesi di astensione o ricusazione, a differenza di quanto prevedono gli artt. 34 e segg. C.p.p. e gli artt. 51 e segg. C.p.c. Del resto gli istituti dell'astensione e della ricusazione, se sono tradizionalmente inseparabili dal processo penale e dal processo civile, dove assicurano una sorta di tutela preventiva, intesi come sono a garantire l'imparzialità del giudice e a rimuovere così una delle possibili cause di ingiustizia della sentenza;
nel procedimento amministrativo e in quello disciplinare in tanto possono operare in quanto siano normativamente previsti (cfr., per es., l'art. 279 del R.D. 3 marzo 1934 n. 383, eccettuato dall'abrogazione disposta con l'art. 64, 1° comma lett. C della legge 8 giugno 1990 n. 142, sull'obbligo dei titolari dei pubblici uffici amministrativi di astenersi dal partecipare ad atti ai quali siano interessati essi stessi o i loro prossimi congiunti;
nonché l'art. 149 del T.U. delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, approvato con D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3, sulla ricusazione e l'astensione dei componenti della
Commissione di disciplina).
Stante la pacifica natura giurisdizionale dei Consigli Nazionali degli Ordini professionali quando decidono sulle situazioni conflittuali deferite alla loro valutazione (cfr., con riguardo proprio al Consiglio Nazionale dei chimici, Cass. S.U. 4 dicembre 1995 n. 12461), non potrebbe trovare applicazione l'obbligo generale di astensione dell'art. 279 R.D. cit., peraltro non esteso all'ipotesi dell'inimicizia grave;
ne', attesa l'indubbia specialità del procedimento in esame, avente un oggetto suo proprio nonché inconfondibili caratteristiche, finalità e modalità di svolgimento, sarebbe pensabile una trasposizione al Consiglio Nazionale dei chimici di norme dettate per tutt'altro settore (quello degli impiegati civili dello Stato) o delle norme codicistiche, tutte accomunate dalla loro eccezionalità, e dunque non estensibili oltre i casi espressamente previsti (art. 14 delle preleggi). Il silenzio del legislatore esprime perciò la precisa volontà di escludere, nell'ambito dell'ordinamento professionale in questione, la stessa astratta ammissibilità dell'astensione o ricusazione di singoli giudici speciali;
onde nulla può eccepire il ricorrente sulla composizione del Consiglio che l'ha giudicato, ne' può far valere in questa sede alcuna nullità.
Peraltro, essendo data la possibilità di ricorrere in Cassazione anche per "eccesso di potere" (art. 15 u.c. R.D. n. 842 del 1928) e dovendosi far capo, per tale vizio, al diritto amministrativo, chi non abbia potuto denunciare la partecipazione all'atto di colui o di coloro che, in un ordinario processo penale o civile, avrebbe potuto ricusare, potrà dedurre eventuali vizi di sostanza derivati all'atto da quella partecipazione;
allegando, per es., le ragioni di inimicizia grave come figura sintomatica di un non corretto esercizio del potere disciplinare e di una sua deviazione verso scopi non di giustizia ma deliberatamente punitivi per rancore personale o altri inconfessabili motivi. Ciò che assicura all'incolpato, seppure soltanto "ex post", una tutela della cui pienezza non è lecito dubitare, anche sotto l'aspetto dei diritti e degli interessi costituzionalmente protetti (art. 24 Cost.). Ma, a quest'ultimo proposito, lo stesso ricorrente non va oltre la denuncia di un vizio di mera forma, e non allega nessun vizio di sostanza;
non sostiene cioè che la sentenza sia ingiusta solo perché deliberata anche dai membri del Consiglio Nazionale connotati dalla grave inimicizia nei suoi confronti.
Col secondo mezzo il ricorrente denuncia la violazione dell'art. 12 del R.D. n. 842 del 1928, del principio del contraddittorio e del diritto di difesa, nonché violazione del giusto procedimento ai sensi della legge n. 241 del 1990. Ed invero la fase istruttoria vera e propria, affidata dalla legge al presidente dell'Ordine, è stata preceduta da un'inedita fase preistruttoria, giacché venne dal presidente formato un comitato ristretto di consiglieri, incaricato di riferire al Consiglio su eventuali comportamenti meritevoli di approfondimento sotto il profilo disciplinare. Solo dopo tale relazione del comitato ristretto il Consiglio diede mandato al presidente di attivare l'istruttoria. Pertanto i componenti del comitato da una parte si sono necessariamente formati un'autonoma convinzione prima della relazione del presidente in ordine all'esito dell'istruttoria;
dall'altra, informando il Consiglio sulle conclusioni dell'attività espletata, prima che quest'ultimo avesse deciso di attivare il procedimento disciplinare, e ancor prima che si svolgesse la stessa fase istruttoria di competenza del presidente, inevitabilmente hanno condizionato l'opinione dello stesso presidente e dell'intero Consiglio.
Per giunta, continua il ricorrente, avvenuta la discussione del procedimento, con l'interrogatorio dell'incolpato, il 16 marzo 1998, il Consiglio dell'Ordine ha adottato il provvedimento impugnato solo l'8 maggio 1998, dopo avere irritualmente acquisito "ulteriori elementi di approfondimento per accertare la fondatezza delle dichiarazioni rilasciate dal dott. IN"; e ciò senza avvisare l'incolpato ne' del prosieguo della discussione ne' dell'ulteriore istruttoria disposta, le cui acquisizioni non sono ad oggi neppure note al ricorrente, sicché è certo che quest'ultimo non ha potuto esercitare un compiuto diritto di difesa rispetto alle eventuali nuove risultanze istruttorie.
Ed ancora, non essendo dubbio che il procedimento disciplinare soggiace anche alle regole dettate dalla legge sul procedimento amministrativo, e segnatamente a quelle poste dal 3° e 4° comma dell'art. 2, in quanto compatibili con la disciplina speciale di settore;
e non prevedendo il R.D. n. 842 del 1928 un termine entro cui deve concludersi il procedimento disciplinare, è inevitabile far capo a quello di trenta giorni stabilito dalla legge generale, dall'inizio del procedimento medesimo, che invece è stato largamente superato, perché il presente procedimento, avviato nel giugno 1997, si è concluso, come già detto, soltanto nel maggio dell'anno successivo.
Anche queste censure sono infondate.
Dispone l'art. 12 2° comma del R.D. 1° marzo 1928 n. 842 che "il presidente del Comitato (ora Consiglio), verificati sommariamente i fatti, raccoglie le opportune informazioni e, dopo di avere inteso l'incolpato, riferisce al Comitato, il quale decide si vi sia luogo a procedimento disciplinare".
Nel caso di specie, in seguito all'esposto di tale Tedesco, il presidente ha dato mandato a un "comitato ristretto" di consiglieri di riferire se vi fossero condotte meritevoli di approfondimento sotto l'aspetto disciplinare. Esaurito tale suo compito, il "comitato ristretto" ha riferito al Consiglio il quale, a sua volta, ha dato mandato al presidente di attivare l'istruttoria prevista dall'art. 12 cit.; finché, nella seduta del 14 gennaio 1998, il Consiglio, udita la relazione del presidente, ha deliberato di far luogo al procedimento disciplinare nei confronti del IN. Orbene, nel distribuire le competenze, la legge prevede solo come ipotesi ordinaria che sia il presidente a svolgere l'istruttoria preordinata all'eventuale apertura del procedimento disciplinare, ma non esclude affatto che questa attività propedeutica possa essere da lui delegata a uno o più consiglieri.
Nel caso di specie tuttavia nemmeno questo è esattamente accaduto, perché, come si è detto, l'istruttoria preliminare, dopo le prime valutazioni del "comitato ristretto", è stata pur sempre svolta dal presidente, dopo di che, sulla base degli elementi raccolti, l'apertura del procedimento è stata deliberata dal Consiglio. Riesce dunque difficile capire di che cosa si dolga il ricorrente, dal momento che, come bene ha osservato il Consiglio Nazionale, la costituzione del "comitato ristretto" si è tradotta semmai in una maggiore garanzia per l'incolpato, avendo il presidente avvertito l'opportunità di affidare a un organo collegiale un primo, ponderato vaglio dell'esposto, per poter disporre egli stesso di maggiori lumi nello svolgimento della successiva istruttoria di sua competenza. La tesi secondo cui, per effetto di questa procedura, si sarebbe formata, prima nel "comitato ristretto" e poi nel presidente e nell'intero Consiglio, una sorta di prevenzione contro il IN, è una mera illazione del ricorrente, naturalmente non verificabile e comunque, nel sistema della legge, ininfluente.
Ma, ammesso che ciò possa essere accaduto, il condizionamento non sarebbe stato diverso ne' maggiore di quello cui può soggiacere ordinariamente il presidente all'esito dei suoi accertamenti preliminari, o lo stesso Consiglio allorché, valutando gli elementi raccolti dal presidente, delibera di far luogo al procedimento disciplinare.
Per quanto concerne il secondo profilo della censura, è vero, in punto di fatto, che, all'esito della seduta del 16 marzo 1998, esaurita la discussione, il Consiglio locale deliberò di "acquisire ulteriori elementi di approfondimento, per accertare la fondatezza delle dichiarazioni rilasciate dal dott. IN", e adottò la decisione, senza riconvocare l'incolpato, soltanto l'8 maggio 1998. Ora, a parte che non risulta che sia stato poi acquisito alcunché a carico del IN, onde verrebbe addirittura a mancare la prova che da quell'ulteriore attività istruttoria (se davvero espletata) sia derivato un qualsiasi pregiudizio all'odierno ricorrente;
è decisivo rilevare la novità, in questa sede, della questione. Infatti innanzi al Consiglio Nazionale il IN si dolse unicamente, col secondo motivo del ricorso, della violazione del principio di immediatezza e contestualità, sostenendo che il Consiglio locale avrebbe dovuto "immediatamente decidere ed esternare la decisione", e non provvedere invece a distanza di quasi due mesi.
Correttamente quindi il Consiglio Nazionale non si è occupato di questo ulteriore profilo, in quanto non sottoposto al suo esame;
con la conseguenza della non deducibilità, per la prima volta in questa sede, dell'eventuale nullità verificatasi nella fase anteriore a quella giurisdizionale innanzi al Consiglio Nazionale, essendo il presente ricorso per cassazione soggetto alle norme del rito civile e quindi alle relative, ordinarie preclusioni.
Non ha pregio infine nemmeno l'ultimo profilo delle censure in esame.
Basti osservare, senza entrare nel merito dei rapporti tra le norme del procedimento amministrativo e quelle del procedimento disciplinare che ne occupa, che l'art. 2 della legge 7 agosto 1990 n. 241 pone un termine acceleratorio per la definizione dei procedimenti amministrativi, ma non contiene alcuna prescrizione in ordine alla perentorietà del termine stesso, ne' alla decadenza della potestà amministrativa, ne' tampoco all'illegittimità del provvedimento tardivamente adottato (Trib. sup. acque, 22 febbraio 1999 n. 38; T.A.R. Cal. Sez. Catanzaro, 26 febbraio 1998 n. 153;
Cons. St. Sez. V, 3 giugno 1996 n. 621). L'estrema brevità del termine in questione (trenta giorni) lo rende peraltro, di per sè sola, incompatibile col procedimento disciplinare, sia per la complessità degli accertamenti che solitamente vi si svolgono, sia per le esigenze difensive dell'incolpato.
Col terzo motivo infine il ricorrente denuncia omessa o insufficiente motivazione della sentenza (art. 360 n. 5 C.p.c.), attesoché l'illecito disciplinare risulta in essa giustificato col semplice ricorso ad un'asserita "evidenza", senza che siano state in alcun modo esaminate e discusse le dettagliate ragioni esposte dal ricorrente, nel quarto e quinto motivo d'impugnazione, a sostegno dell'insussistenza di una qualsiasi violazione delle norme deontologiche o della sussistenza, comunque, di possibili esimenti a suo favore.
Questa censura è fondata.
Il Consiglio Nazionale, pur diffondendosi sugli aspetti formali della vicenda, come la chiarezza della contestazione, sulla natura della funzione disciplinare, sulla discrezionalità del suo esercizio, sull'autonomia dell'ordine professionale, quanto al merito e alla sostanza dell'incolpazione si limita ad osservare che "la fattispecie comportamentale violata, quella della correttezza e della lealtà nei confronti dei colleghi, è di tutta evidenza". I motivi di ricorso per cassazione avverso le decisioni del Consiglio Nazionale dei chimici, originariamente ristretti all'incompetenza e all'eccesso di potere (art. 15 u.c. R.D. 1° marzo 1928 n. 842), debbono ritenersi estesi alla violazione di legge, in applicazione della sopravvenuta disciplina dell'art. 111 della Costituzione (Cass. S.U. 4 dicembre 1995 n. 12461, in mot.).
Rileva pertanto la sola inesistenza o mera apparenza della motivazione (Cass. 26 aprile 1999 n. 4153; 19 febbraio 1999 n. 1413): ipotesi per l'appunto ricorrente nella fattispecie e sostanzialmente dedotta, giacché l'indicata motivazione si risolve in una vuota proclamazione di colpevolezza, in una perentoria affermazione del tutto priva delle ragioni in fatto e in diritto che dovrebbero sorreggerla.
Ne consegue la cassazione, "in parte qua", della sentenza impugnata, col rinvio, per un riesame, al Consiglio Nazionale dei chimici, Soccorrono giusti motivi di compensazione delle spese del giudizio di cassazione (art. 385 u.c. 1^ ipotesi C.p.c.).

P.Q.M.

la Corte rigetta il primo e il secondo motivo del ricorso e accoglie il terzo;
cassa in relazione al motivo accolto la decisione impugnata;
rinvia per un nuovo esame al Consiglio Nazionale dei Chimici;
compensa le spese del giudizio di Cassazione. Così deciso a Roma, addì 3 maggio 2001.
Depositato in Cancelleria il 15 gennaio 2002