Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. OLIVA Bruno - Presidente - del 25/09/2007
Dott. MARTELLA Ilario - Consigliere - SENTENZA
Dott. AGRÒ Antonio S. - Consigliere - N. 1556
Dott. CONTI Giovanni - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. CARCANO Domenico - Consigliere - N. 29112/2006
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma;

nei confronti di:
MEDICI Sandro, n. a Roma il 13.2.1951;
avverso la sentenza in data 24 maggio 2006 del Giudice della udienza preliminare del Tribunale di Roma;

Visti gli atti, la sentenza denunziata e il ricorso;

Udita la relazione fatta dal Consigliere Dott. Giovanni Conti;

Udito il Pubblico ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale Dott. CIAMPOLI Luigi, che ha concluso per il rigetto del ricorso;

Udito per il CI l'avv. Lucentini Marco, in sostituzione dell'avv. Francesco Tagliaferri, che ha concluso per il rigetto del ricorso. FATTO
In data 3 novembre 2005 il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma richiedeva al Giudice per le indagini preliminari in sede il sequestro preventivo di alcuni immobili di proprietà della Immobiliare Trea s.r.l. siti in Roma, via Calpurnio Bibulo n. 13, assegnati con ordinanze emesse in data 29 settembre e 24 ottobre 2005 dal Presidente del 10^ Municipio di Roma, MEDICI Sandro, ad usi abitativi di soggetti bisognosi raggiunti da un provvedimento di sfratto.
Il pubblico ministero ravvisava a carico del CI il reato di cui all'art. 323 c.p., ritenendo che detti provvedimenti, di natura contingibile e urgente, rientrassero nella competenza esclusiva del sindaco, il quale comunque non aveva a ciò delegato il presidente del municipio.
Il G.i.p., con ordinanza in data 8 novembre 2005, rigettava la richiesta ritenendo che fosse carente il requisito del periculum in mora.
A seguito di appello del pubblico ministero ex art. 322 bis c.p.p., il Tribunale di Roma, ritenuti sussistenti il fumus delicti e il periculum in mora, in riforma del provvedimento impugnato, disponeva il sequestro dei suddetti immobili.
All'esito dell'udienza preliminare, con la sentenza in epigrafe, il G.u.p. dichiarava non luogo a procedere perché il fatto addebitato al CI non costituisce reato, ritenendo che, a prescindere dalla effettiva sussistenza di una violazione di legge, difettava comunque l'elemento soggettivo del reato, atteso che il presidente del municipio aveva comunque inteso perseguire una finalità pubblica, quale, nella specie, quella di risolvere il problema contingente e urgente di sovvenire alle immediate esigenze abitative di famiglie in condizioni economiche disagiate nei confronti delle quali era imminente l'esecuzione dello sfratto.
Ricorre per cassazione il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Roma, che deduce il vizio di motivazione e la inosservanza ed erronea applicazione della legge penale, osservando che, prima di affrontare il tema dell'elemento soggettivo del reato, il G.u.p. avrebbe dovuto risolvere quello della oggettiva illegittimità della condotta ascritta all'imputato. Nella specie, il presidente del municipio non poteva adottare le ordinanze contingibile e urgenti di cui si tratta, dato che, come ricavabile dal D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 54, tale attribuzioni spettano esclusivamente al sindaco, e ciò anche qualora il presidente del municipio sia stato, come nella specie, delegato a esercitare le funzioni in materia di igiene e sanità pubblica quale ufficiale del Governo.
Inoltre, sotto il profilo soggettivo, era irrilevante che l'imputato fosse mosso dall'intento di perseguire una finalità pubblica, una volta accertato che egli era pienamente consapevole di avere procurato un ingiusto vantaggio ai beneficiari dell'assegnazione degli alloggi requisiti, in violazione dei criteri di assegnazione delle case popolari.
DIRITTO
Il ricorso appare infondato.

1. L'Ufficio ricorrente osserva che il G.u.p. ha omesso di valutare se la condotta addebitata al CI fosse stata realizzata in violazione di norme di legge o di regolamento, concentrando la sua indagine solo sulla sussistenza dell'elemento soggettivo richiesto dall'art. 323 c.p., che ha escluso. Il rilievo va accolto, posto che, al pari di quello del dibattimento, anche il giudice della udienza preliminare, stante la gerarchia delle formule liberatorie contemplate dall'art. 425 c.p.p., prima di affrontare la questione della sussistenza dell'elemento psicologico, è tenuto a risolvere quella relativa all'elemento oggettivo del reato.

2. Al riguardo, considerata anche la specifica doglianza mossa dall'Ufficio ricorrente, deve essere precisato che il CI, che ha agito nella sua qualità di Presidente del 10^ Municipio del Comune di Roma, è effettivamente incorso, per più profili, in una violazione di legge.

2.1. Innanzi tutto, deve dirsi che il sindaco non è legittimato a requisire case di abitazione per fare fronte, come nella specie, alle esigenze abitative di famiglie colpite da un provvedimento di sfratto.
Non può farsi riferimento al D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 54, concernente le attribuzioni del sindaco nei servizi di competenza statale, dato che il potere di emettere ordinanze contingibili e urgenti, previsto dal comma 2, è ristretto ai casi in cui sussista l'esigenza "di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini", chiaramente estraneo alle finalità, di natura abitativa, perseguite con i provvedimenti qui in esame. Palesemente non confacente alla materia qui esaminata è il potere sindacale di emissione di ordinanze contingibili e urgenti "in materia di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria" di cui alla L. 23 dicembre 1978, n. 833, art. 32, che la difesa del CI aveva richiamato (e lo stesso dovrebbe dirsi per l'analoga disposizione di cui al D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 50). Infine, non appare corrispondere alla concreta fattispecie in esame neppure il riferimento fatto dalla difesa del CI al potere dell'autorità amministrativa di "disporre della proprietà privata" per "grave necessità pubblica", contemplato dalla L. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, art. 7 (che, come comunemente rilevato, è norma generale in materia di requisizioni, ma non attribuisce competenze specifiche).
Non è difatti controverso il principio che "il provvedimento di requisizione è fatto eccezionale, il quale va adottato solo in presenza di situazioni non altrimenti affrontabili e, soprattutto, sorte improvvisamente, di talché risulta necessario un provvedimento di urgenza (appunto, la requisizione) per la salvaguardia di un interesse pubblico che altrimenti potrebbe essere irrimediabilmente compromesso" (Cons. Stato, sez. 4^, sentenza n. 1856 del 2004 - ud. 2.12.2003).
La situazione in cui versano soggetti nei cui confronti è in corso un provvedimento di sfratto non ha carattere ne' di eccezionalità nè di imprevedibilità (nè ciò risulta dedotto nel caso di specie), ricorrendo abitualmente in ogni agglomerato urbano ad alta densità abitativa (v. tra le altre Cons. Stato, sez. 4^, 1 agosto 1985, n. 299; Id., 25 marzo 1983, n. 158; Id., 1 giugno 1982, n. 314); diversamente dovendosi dire quando ricorrano calamità pubbliche (Cons. Stato, sez. 4^, 28 marzo 1994, n. 291; Cons. giust. amm. sic, 30 novembre 1977, n. 173) o determinate situazioni eccezionali e imprevedibili, come ad esempio il crollo di un edificio (Cons. Stato, sez. 4^, 29 ottobre 1987, n. 638). Per di più, anche se sono da registrare voci di dissenso della più recente dottrina, che fanno riferimento alla nuova formulazione dell'art. 114 Cost. e al nuovo ordinamento degli enti locali, secondo quanto affermato dalla costante giurisprudenza amministrativa (a partire da Cons. Stato, A.P., 3 febbraio 1978, n. 3; cui adde, tra le tante, Sez. 4^, 13 settembre 1995, n. 693; Id., 28 marzo 1994, n. 291; Id., 19 dicembre 1988, n. 1057; Id., 29 ottobre 1987, n. 638;
Id., 18 luglio 1984, n. 569) nonché dalla Cassazione civile (v. tra le altre Sez. 1^, 16 marzo 2007, n. 6293; Id., 22 maggio 2003, n. 8032; Id., 11 gennaio 1999, n. 182; Id., 5 agosto 1992, n. 9268) un simile potere di requisizione è da riconoscere di norma solo in capo al prefetto, essendo abilitato a esercitarlo in via straordinaria il sindaco, quale ufficiale di governo (e non altri organi dell'amministrazione comunale), solo quando l'eccezionale urgenza del caso non consenta il tempestivo intervento dell'organo dell'amministrazione centrale.

2.2. in secondo luogo, il potere di emettere ordinanze contingibili e urgenti, attribuito al sindaco nei casi specificamente previsti dalla legge, non è comunque delegabile ne' ai presidenti di municipio ne' a chicchessia (v. Cass., sez. 1^, 28 gennaio 2003, Rizzo;
e, nello stesso senso, la costante giurisprudenza amministrativa). Solo chi sostituisce il sindaco può esercitare tali eccezionali poteri (v. comma 5 del richiamato D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 54; e in giurisprudenza, tra le altre, T.A.R. Campania-Napoli, 13 giugno 2005, n. 7804); mentre il potere di delega delle funzioni di governo attribuite al sindaco è esercitabile in favore del presidente del municipio solo con riferimento alle specifiche attribuzioni contemplate dall'art. 54, comma 7 tra cui non sono comprese quelle relative alla emissione di ordinanze contingibili e urgenti di cui al comma 2 (comunque ristrette, come si è detto, alla sola materia dell'incolumità pubblica).

2.3. In terzo luogo, in punto di fatto, non risulta neppure che il CI sia stato, sia pure illegittimamente, delegato a esercitare tali specifici poteri, essendo ciò stato solo meramente affermato in sede difensiva, come appare dalla sentenza impugnata.

3. Non vi è dubbio, dunque, che la condotta contestata al CI sia censurabile sotto il profilo della legittimità dell'attività amministrativa.

4. La sentenza impugnata non merita invece censura in punto di affermata insussistenza dell'elemento psicologico del reato. L'Ufficio ricorrente osserva che era stato accertato che il CI era pienamente consapevole di avere procurato un ingiusto vantaggio ai beneficiari dell'assegnazione degli alloggi requisiti, in violazione dei criteri di assegnazione delle case popolari. Tale notazione non risolve però la questione della sussistenza dell'elemento soggettivo richiesto dall'art. 323 c.p., che a seguito della novella del 1997 è stato concepito come dolo intenzionale. Appare di indubbia esattezza la valutazione del G.u.p. secondo cui il CI ha avuto di mira una finalità pubblica, e cioè quella di fare fronte a una emergenza abitativa interessante famiglie bisognose.
Il presidente del municipio ha si adottato provvedimenti esorbitanti dalle sue funzioni per risolvere un problema che avrebbe dovuto essere affrontato da altri organi e con gli strumenti previsti dall'ordinamento, ma il perseguimento di una soluzione abitativa per le famiglie prive di casa risponde a una esigenza sociale di per sè di valore primario (cfr. Corte cost. sent. n. 559 del 1989; 217 e 404 del 1988; 49 del 1987). Se è così, la intenzione del CI non è stata quella di procurare un ingiusto vantaggio patrimoniale ad altri;
nonostante egli fosse certamente consapevole che dai provvedimenti adottati sarebbe conseguito anche un effetto vantaggioso per le famiglie che correvano il rischio di rimanere prive di alloggio.
Al riguardo, va ribadito che ai fini della sussistenza dell'elemento soggettivo del delitto di abuso di ufficio non è sufficiente la rappresentazione dell'evento (di vantaggio o di danno per altri) ma occorre che questo costituisca l'obiettivo diretto e immediato della condotta del pubblico ufficiale o dell'incaricato di un pubblico servizio. Sicché se l'evento tipico è una semplice conseguenza accessoria o indiretta dell'operato dell'agente, mosso dalla finalità di perseguire un obiettivo di interesse pubblico di preminente rilievo, il dolo intenzionale non è configurabile (tra le altre, Cass., sez. 6^, 7 aprile 2005, Fabbri;
id., 24 febbraio 2004, Percoco;
Id., 8 ottobre 2003, Mannello;
Id., 6 maggio 2003, Cangini;

Id., 22 novembre 2002, Casuscelli di Tocco).

5. Per le considerazioni sopra svolte, il ricorso deve essere rigettato.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.
Così deciso in Roma, il 25 settembre 2007.
Depositato in Cancelleria il 16 ottobre 2007