Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Giovanni LOSAVIO - Presidente -
Dott. Ugo Riccardo PANEBIANCO - Consigliere -
Dott. Laura MILANI - Consigliere -
Dott. Giuseppe Maria BERRUTI - Consigliere -
Dott. Stefano BENINI - Rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
COMUNE DI POZZUOLI, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIALE PARIOLI 76, presso lo studio LIBERATI, rappresentato e difeso dall'avvocato FRANCESCO DEL VECCHIO, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
AMERICAN PARK HOTEL Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA VIA EZIO 24, presso l'avvocato G. PEZZANO, rappresentata e difesa dagli avvocati FRANCESCO DE VITA, GERARDO TROIANIELLO, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 1636/96 della Corte d'Appello di NAPOLI, depositata il 12/06/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 04/12/98 dal Consigliere Dott. Stefano BENINI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Vincenzo MACCARONE che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione notificato il 21.10.1991, l'American Park Hotel conveniva in giudizio davanti al Tribunale di Napoli il Comune di Pozzuoli chiedendone la condanna a proprio favore dell'indennità di requisizione di alcune camere, disposta con ordinanze 10.10.1987 e 19.3.1990 per dare alloggio a nuclei familiari sloggiati per il pericolo di crolli.
Si costituiva in giudizio l'amministrazione convenuta, contestando la propria legittimazione passiva, e chiedendo il rigetto della domanda. Avverso la sentenza di primo grado, che accogliendo la domanda condannava il Comune di Pozzuoli al pagamento della somma di L. 359.484.000 oltre interessi e spese, proponeva appello l'amministrazione. Con sentenza depositata il 12.6.1996, la Corte d'Appello di Napoli rigettava il gravame, ritenendo che, pur avendo il Sindaco agito quale organo di governo, tuttavia, ai fini dell'individuazione del soggetto tenuto al pagamento dell'indennità di requisizione, occorreva applicare il criterio discretivo dell'individuazione del beneficiario delle requisizioni. La giunta municipale, peraltro, aveva prorogato le requisizioni, così ratificando l'operato del Sindaco nell'interesse dei senza tetto. Ricorre per Cassazione il Comune di Pozzuoli, affidandosi ad un unico motivo, al cui accoglimento si oppone con controricorso l'American Park Hotel.
Il ricorrente ha depositato memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con l'unico motivo di ricorso, il Comune di Pozzuoli, denunciando violazione e falsa applicazione dell'art. 7 l. 20.3.1865 n. 2248, all. E, ed omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su punti decisivi, censura la sentenza impugnata per non aver applicato, nell'identificazione del soggetto obbligato al pagamento dell'indennità di requisizione, il criterio dell'appartenenza dell'interesse pubblico perseguito. La riferibilità, comunque, del provvedimento di requisizione allo Stato (agendo il Sindaco, peraltro in via sussidiaria, nei casi di estrema urgenza, quale ufficiale di governo), deve far riversare le conseguenze dell'atto sullo Stato.
Il ricorso è fondato e va accolto.
Va osservato, in linea preliminare, che sia il ricorso che l'attività difensiva delle parti nel corso dei precedenti gradi del giudizio, si è incentrata sul richiamo all'art. 7 l. 20.3.1865 n.2248, all. E, come norma generale in materia di requisizione.
In realtà, riguardo alle numerose calamità naturali che hanno reso necessario il ricorso a tale strumento di compressione della proprietà privata, sono stati emanati specifici provvedimenti legislativi, atti a legittimare interventi dell'autorità amministrativa a favore delle popolazioni colpite, ivi compreso il reperimento di alloggi per i senza tetto. Peraltro, anche il potere di requisizione, riconosciuto dall'art. 7 cit., genericamente, "all'autorità amministrativa", richiede una preventiva attribuzione di poteri alle singole amministrazioni, apparendo di difficile compatibilità costituzionale l'interpretazione della suddetta norma nel senso dell'attribuzione di un potere generale di requisire, al di fuori del riferimento a materie o a casi specifici, sul solo presupposto dell'accadimento di una calamità naturale o di uno stato di necessità. Ne consegue che l'eventuale individuazione di una funzione generale del Comune di assicurare il diritto all'abitazione agli appartenenti a quella determinata comunità territoriale, non comporta di per sè la titolarità di un potere di requisizione iure proprio, e dunque di natura diversa da quello attribuitogli, volta per volta, dalle varie legislazioni di provvidenze in caso di calamità, o, eccezionalmente, dall'art. 7 l. 2248/1865. Tradizionalmente, infatti, il riconoscimento di un potere di requisizione di alloggi a favore del Sindaco, è ottenuto dalla giurisprudenza in virtù del collegamento dell'art. 7 l. 2248/1865 con l'art. 71 l. 25 giugno 1865 n. 2359, che riguardando la requisizione di immobili in caso di catastrofi, costitusce tuttavia la fonte del potere di requisizione, e detta le condizioni per l'attribuzione del potere, sussidiario, al Sindaco. Il tema della requisizione ha ricevuto corposa elaborazione giurisprudenziale a proposito dei provvedimenti adottati dal Commissario straordinario di Governo per le aree terremotate, ex art. 3 d.l. 26.11.1980 n. 776, conv. in l. 22.12.1980 n. 874, e dal Sindaco su delega di questo, provvedimenti che, comunque, sono stati ricondotti all'esercizio del generale potere di requisizione di cui all'art. 7 cit. (Cass. 27.6.1997, n. 5764), che è prerogativa dell'autorità statale, agendo il Sindaco, in casi di emergenza e in particolari ipotesi di calamità naturale, quale ufficiale di governo: si è sottolineato a tal proposito che la delega prevista dalla legislazione post-terremoto, conferita dal Commissario di governo al Sindaco, non costituisce delega intersoggettiva, ma ha i caratteri di delega interna all'amministrazione perché il Sindaco in tali situazioni agisce quale ufficiale di governo e quindi quale organo dell'amministrazione statale (Cass. 15.6.1995, n. 6733). Il giudice di merito ha accertato che l'edificio pericolante da cui furono sloggiati i cittadini cui vennero assegnate le camere di albergo requisite, era già stato interessato dal bradisismo del 1983. Ma anche riguardo alla calamità costituita dal bradisisma di Pozzuoli e dell'area flegrea, gli interventi a favore delle popolazioni rimaste senza casa sono state oggetto di numerosi provvedimenti ordinatori del Ministero per il coordinamento della protezione civile, dei quali deve tenersi conto, per costituire atti normativi, ad efficacia generale, pur se le parti ad essi non si sono date cura di far riferimento. A cominciare dall'ordinanza n. 4 del 6.9.1983 (G.U. n. 258/83), che ha conferito al Prefetto di Napoli la delega per l'espletamento dell'attività di soccorso ed assistenziale in favore delle popolazioni interessate dal bradisismo (art. 1), in particolare per provvedere alla requisizione di appartamenti liberi, anche di proprietà pubblica (art. 2), e corrispondere ai proprietari di un'equa indennità (art. 5), con stanziamento di fondi a carico del Fondo per la protezione civile (art. 10). È da ricordare, con particolare riferimento al presente giudizio, l'ordinanza n. 21 del 7.10.1983, con cui il Prefetto è stato delegato a provvedere all'alloggio dei senza tetto negli alberghi di Napoli ed altre province, mediante la stipula di convenzioni. Peraltro, al fine di snellire le procedure dell'attività assistenziale, si è provveduto al decentramento dei servizi amministrativi, affidando al Sindaco di Pozzuoli la stipula di convenzioni (ordinanza n. 37 del 19.10.1983). Numerose ordinanze sono seguite, sia al fine di attribuire provvidenze in denaro ai nuclei familiari sgomberati, che per prorogare l'efficacia delle misure urgenti disposte, in particolare la durata delle requisizioni.
Non vi sono motivi per disattendere le conclusioni cui questa Corte è pervenuta in materia di requisizioni disposte nel quadro del programma straordinario di ricostruzione delle popolazioni colpite dal terremoto 1980-81: gli oneri economici che conseguono alla requisizione debbono esser posti a carico dell'amministrazione statale delegante, in particolare riguardo all'indennità (Cass. 15 giugno 1995, n. 6738; 22 aprile 1997, n. 3480; 27 giugno 1997, n. 5764; 29 gennaio 1998, n. 902), e ai danni per l'omessa manutenzione dell'immobile requisito (Cass.10.5.1996, n. 4416; 26.5.1997, n. 4671; 28.10.1998, n. 10741). A
diverse conclusioni non potrebbe pervenirsi, comunque, facendo esclusivo riferimento all'art. 7 l. 2248/1865, ovvero qualora non si dovesse tener conto delle citate ordinanze ministeriali per le necessità indotte dal bradisisma, nel caso che non sia stato tale fenomeno la causa immediata del pericolo di crollo, per il quale furono disposte le requisizioni dal Sindaco di Pozzuoli. Il potere di requisizione di alloggi del Sindaco, sulla scorta del combinato disposto dell'art. 7 l. 2248 con l'art. 71 l. 25 giugno 1865 n. 2359, che riguarda la requisizione di immobili in caso di catastrofi al fine di eseguirvi opere, è connotato dal carattere di sussidiarietà rispetto all'intervento del Prefetto, nel senso che la competenza sindacale si configura solo in quanto, per la particolare situazione di urgenza, non sia consentito neppure l'indugio richiesto per avvertire il prefetto o attenderne il provvedimento. Del resto, il potere di intervenire, in generale, in situazioni di emergenza, è riconosciuto al Sindaco in quanto ufficiale di governo:
le ordinanze contingibili e urgenti emesse in tema di sicurezza pubblica ai sensi dell'art. 153 del testo unico della legge comunale e provinciale, approvato con r.d. 4 febbraio 1915 n. 148, sono emanate dal Sindaco quale ufficiale di governo, con la conseguenza che legittimato passivo nelle azioni di risarcimento dei danni, che derivano da detti provvedimenti, è lo Stato e non il Comune. A tale principio non sembra aver derogato il nuovo corpus normativo sulle autonomie locali, posto che l'art. 38 l. 8 giugno 1990 n. 142 attribuisce al Sindaco, quale ufficiale di governo, il potere di emettere provvedimenti contingibili e urgenti in materia di sanità e igiene, edilizia e polizia locale, al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini (con poteri sostitutivi del Prefetto, in caso di inerzia): ed i relativi atti sono imputabili all'amministrazione dello Stato, agendo il Sindaco in qualità di organo della protezione civile (Cass. 21 novembre 1994, n. 9847). Il contrasto giurisprudenziale venutosi a creare nella giurisprudenza della prima sezione (la sentenza impugnata in cassazione dal Comune di Pozzuoli fa infatti riferimento ad una pronuncia orientata a riconoscere la legittimazione passiva dell'amministrazione comunale), è stato superato dalle Sezioni Unite (Cass. 26 maggio 1997, n. 4671), che hanno attribuito alla delega operata dall'amministrazione della protezione civile il carattere di delega interorganica, in cui il Sindaco assume la posizione di organo straordinario dell'amministrazione statale, e non ordinario dell'ente territoriale. È al Ministero della protezione civile (allora esistente), che va fatto carico delle spese necessarie a far fronte alle necessità delle popolazioni colpite dalle calamità naturali.
Può aggiungersi che il diverso criterio del beneficio tratto dall'esecuzione del provvedimento di requisizione, cui sembra ispirarsi la giurisprudenza meno recente, superata dalla citata pronuncia delle Sezioni Unite, non merita consenso, dal momento che nel provvedimento di requisizione non esiste una diretta e immediata coincidenza tra il soggetto pubblico che acquisisce l'uso del bene e chi ne fa diretto uso. Il criterio del beneficio è adottato dalla giurisprudenza in materia di individuazione dell'obbligato alla corresponsione dell'indennità di esproprio (e di occupazione), qualora nell'espletamento della procedura ablatoria concorrano più soggetti, a meno che la procedura non sia stata oggetto, unitamente all'esecuzione dei lavori, di una concessione traslativa (Cass. 11 novembre 1996, n. 9842; 6 febbraio 1997, n. 1113; 25 luglio 1997, n. 6959). Ma in tal caso, oltre alla normale coincidenza tra espropriante e beneficiario, l'autorità delegante è il soggetto a cui favore, con l'acquisizione del bene espropriato al patrimonio dell'ente pubblico, si conclude il procedimento espropriativo (il che non toglie, poi, che il bene sia destinato alla costruzione di un'opera pubblica o ad una destinazione a pubblico servizio, con ricaduta, di certo non immediata, di benefici sulla comunità). L'assegnazione dell'alloggio requisito è invece disposta con immediatezza e a favore di persone determinate, delle quali attribuire la rappresentatività al Comune quale organo esponenziale di quella comunità appare arbitrario, sia perché beneficiario del provvedimento di requisizione deve essere considerato colui che viene immesso nell'uso, e a favore del quale si costituisce un nuovo diritto soggettivo originato da una assegnazione, che in genere è contestuale al provvedimento di requisizione, sia perché, diversamente, verrebbero a legittimarsi richieste di indennità e di risarcimento a carico dell'amministrazione comunale anche quando la requisizione sia stata disposta dal Prefetto, o addirittura dal Prefetto di altre province (com'è accaduto proprio per far fronte alle necessità indotte dal bradisisma, per cui alcune ordinanze hanno delegato la requisizione ai Prefetti di Caserta, Latina e Salerno, per immobili situati in quelle province: vedi ad es. l'ordinanza n. 16 del 21.1.1988 del Ministro della protezione civile).
Non vale osservare che l'attribuzione al Comune delle conseguenze degli atti requisitori deriverebbe anche dall'esser stati tali provvedimenti ratificati dalla Giunta comunale. L'inquadramento di tali misure nell'esercizio del potere di cui all'art. 7 l.2248/1865, ne involge tutte le conseguenze in ordine all'imputazione istituzionale dell'attività, che fa capo, per le ragioni esposte, all'amministrazione statale. Si sarebbe semmai potuta porre questione di legittimità sia delle proroghe, che dei provvedimenti originari, il che avrebbe comportato una responsabilità risarcitoria del Comune in proprio. Ma il difetto dei presupposti cui è legato l'esercizio del potere di requisizione, non comporta radicale mancanza di potere dell'amministrazione, bensì uso eventualmente illegittimo dello stesso (Cass. 19 maggio 1982, n. 3082; 28 aprile 1989, n. 2016; 28 aprile 1989, n. 2033): al fine di conseguire il risarcimento del danno nel caso di illegittimità del provvedimento di requisizione o di proroga, è dunque necessario il preventivo annullamento dell'atto da parte del giudice amministrativo, che rende sine titulo l'occupazione con effetto ex tunc (Cons. Stato, sez. IV, 21 ottobre 1989, n. 930).

P.Q.M.

La Corte, accogliendo il ricorso, cassa senza rinvio. Compensa le spese dell'intero processo.
Così deciso in Roma, il 4.12.1998.
DEPOSITATO IN CANCELLERIA, L'11 GENNAIO 1999.