E N O I Z D 0 O A R R 1 T A S E I A S T N I 1 A S A E R M . C B CA ITALIANA0 T O T 0 1 S.U. L S ES R L P A E E : N D 8 O NOME POPOLO ITALIANO A I 9 I O - S 3 C R I L - U R 6 E P A S Oggetto T L C E DECRETO ESPULSIONE E A : A D A STRANIERO - DECISIONE I M SEZIONI UNITE CIVILI E R CONSIGLIO DI STATO - 0 S E 4 RICORSO PER CASSAZIONE T E . P A Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: M S L R.G.N. 19005/99 Primo Presidente f.f. Dott. Antonio IANNOTTA - Presidente di sezione Dott. Francesco AMIRANTE - Cron.4242 - Consigliere CRISTARELLA ORESTANO Dott. Francesco - Consigliere Rep. Dott. Giovanni PAOLINI Ud.23/11/00 Dott. Roberto PREDEN Consigliere -- Rel. Consigliere Dott. Enrico ALTIERI Consigliere Dott. Michele VARRONE - Consigliere CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Dott. Giulio GRAZIADEI UFFICIO COPIE Dott. Giuseppe SALME . Consigliere Richiesta copia studio IL SOLE 24 ORE dal Sig.. ha pronunciato la seguente 6000 per diritti L. 13 FEB. 2001 SENTENZA IL CANCELLIERE sul ricorso proposto da: MINISTERO DELL'INTERNO, in persona del Ministro pro- CANCELLERIA i D tempore, domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso 1'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;
- ricorrente contro 2000 SK MA NA;
1073 intimata - EV avverso la decisione n. 870/99 del Consiglio di Stato CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE UFFICIO COPIE di ROMA, depositata in data 20/05/1999; Richiesta copia studio udita la relazione della causa svolta nella pubblica dal Sig. AGI 6000 Consigliere Dott. Enrico per diritti L. udienza del 23/11/00 dal 1114-02-01 ALTIERI;
IL CANCELLIERE udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Alberto CINQUE che ha concluso per l'inammissibilità UFFICIO COPIE del ricorso. Rilasciata copia legale al Sig. A. GEN. STAT $ 1. Svolgimento del processo per diritti L. NA WS, cittadina polacca espulsa con 23 APR. 2001. IL CANCELLIERE decreto del Prefetto di Napoli perchè priva del permesso di soggiorno ( articoli 4, comma 3, e 7, comma 2, del d.l. 30 novembre 1989, n.416, convertito nella لمساء legge 28 febbraio 1990, n.39) ricorreva al t.a.r. Cam- pania, deducendo l'illegittimità del provvedimento per violazione degli articoli 2, 3 e 4 Cost., in quanto detto decreto avrebbe avuto l'illegittimo effetto di sradicarla da una formazione sociale ( famiglia di fat- to ) e da un lavoro, nonchè l'incostituzionalità del citato art. 4, terzo comma, nella parte in cui pone a carico degli extracomunitari l'obbligo di chiedere il permesso di soggiorno in un termine di otto giorni, a S prescindere dall'effettiva posibilità di conoscere tale norma. Con decisione del 18 giugno 1998 il t.a.r. rigetta- va il ricorso, osservando: - la necessità di specifiche autorizzazioni è im- posta dalla costituzione e dalle leggi che rego- lano l'ingresso e il soggiorno dello straniero nel ter- ritorio nazionale;
- le situazioni inerenti all'esercizio di atti- vità economica e ai vincoli familiari acquistano rile- vanza solo in presenza di regolari autorizzazioni;
l'inserimento della WS nel tessuto so- ciale la poneva in grado di esercitare i suoi diritti. L'appello della WS veniva accolto dal Con- - 20 maggio siglio di Stato con decisione 30 marzo Сили 1999, così motivata: nell'art.142 del t.u. delle leggi di P.S. 18 - giugno 1931, n.773, la finalità del permesso di sog- giorno - al pari degli oneri imposti agli stranieri di comunicare alla Questura il trasferimento della loro dimora è quello di consentire all'autorità di P.S. - immediatamente i requisiti del titolo di verificare dello straniero a soggiornare in Italia e, nel prosie- guo, di localizzarlo ai fini del riscontro della sua permanenza;
la mancata richiesta del permesso di soggiorno non legittimano sempre ed in ogni caso l'allontanamento dello straniero, dovendo l'autorità di P.S. valutare caso per caso le ragioni che giustificano tale misura;
- tale valutazione non era stata fatta dal Prefet- to di Napoli, il quale aveva disposto l'espulsione sul- la base della sola violazione delle disposizioni in ma- teria d'ingresso e soggiorno dello straniero, senza te- ner conto della sua situazione para- familiare. Pur non essendo allo straniero riconosciuta una posizione di libertà pari a quella del cittadino in relazione all'ingresso e permanenza nel territorio italiano, la discrezionalità pur ampia dell'amministrazione è limi- tata dalla non manifesta irragionevolezza delle sue - tale sintomo era rilevabile nell'allontanamentohour scelte;
dal territorio dello Stato dello straniero per il solo motivo di non aver richiesto il permesso di soggiorno nel termine prescritto, allorchè questi abbia instaura- to una normale condizione di vita e ciò sia noto all'autorità amministrativa. L'interesse pubblico della sicurezza di un ordinato vivere civile, cui è correlata la meno intensa tutela riconosciuta agli stranieri, non può ritenersi compromesso dal solo comportamento omis- sivo di oneri richiesti dalla legge, allorchè, per al- tri versi, la condotta dello straniero sia improntata a una vita normale e dignitosa, irrinunciabile per ogni individuo;
quando venga riferito al godimento dei diritti inviolabili dell'uomo, il principio costituzionale di uguaglianza non tollera discriminazioni tra la posizio- ne dello straniero e quella del cittadino. E discrimi- natoria appariva l'espulsione dello straniero solo per- chè privo del permesso di soggiorno, ma con abitudini di vita improntate a dignità e normalità; l'annullamento dei provvedimenti impugnati com- portava, quindi, il dovere dell'amministrazione di contemperare, alla luce dei precedenti criteri, la com- patibilità del soggiorno in considerazione delle condi- zioni di vita e di lavoro della WS con kena l'esigenza di salvaguardia dell'ordine pubblico connes- sa col mancato rispetto dei termini previsti dall'art. 4, comma 3, del d.l. n.416/89. Avverso tale decisione il Ministero dell'Interno ha proposto ricorso per cassazione, sulla base di due mez- zi d'annullamento, coi quali si deduce che il Consiglio di Stato avrebbe ecceduto dai limiti della propria giu- risdizione. S 2. I motivi di ricorso 2.1. La difesa dell'Amministrazione, premesso che l'impugnazione del provvedimento de quo rientra nella giurisdizione generale di legittimità, e non comporta 5 un sindacato sotto il profilo del merito, lamenta che la decisione abbia, in pratica, dichiarato l'incostituzionalità dell'art. 4, comma 3, della legge n.39/90, pervenendo alla sua disapplicazione anzichè sollevare una questione di legittimità costituzionale. Inoltre, senza esaminare i motivi d'appello, il Consiglio di Stato avrebbe esercitato un sindacato sull'opportunità del provvedimento, non alla stregua di regole giuridiche, ma di regole di giustizia del caso concreto o di buona amministrazione. Secondo la costante giurisprudenza della Corte di Cassazione, l'esercizio di giurisdizione di merito in casi affidati alla giurisdizione di legittimità si ri- attinenti alla giurisdizione. here solve in un motivo di ricorso per cassazione per motivi 2.2. Col primo motivo, denunciando violazione degli articoli 26, comma 1, e 48 t.u. sul Consiglio di Stato;
113, comma 1, Cost.; 2 e 3 legge 20 marzo 1865, n.2248. all.E; la difesa dell'amministrazione lamenta l'erronea qualificazione della situazione dello straniero in re- lazione al permanere nel territorio dello Stato come diritto soggettivo, anzichè come interesse legittimo. S Infatti, nel sistema della legge n. 39/90 è necesario a tale scopo un provvedimento autorizzatorio. Il Consiglio di Stato avrebbe, quindi, concesso tu- tela a un diritto soggettivo, sulla base di ragioni largamente attinenti al merito. Infatti, la ricorrente non contestava la sussisten- za delle condizioni formali per procedere all'esplulsione, ma la prevalenza, sull'interesse dello Stato, del proprio diritto alla famiglia, al lavoro, all'integrazione sociale. Ciò si tradurrebbe, secondo l'Avvocatura, in una prevalenza delle norme che garan- tiscono tale diritto su quelle che conferivano alla p.a. il potere di espulsione, il cui esercizio si pre- tenderebbe, così, precluso dal diritto soggettivo van- tato. Da tale premessa sarebbe conseguitaskan 1'improponibilità della domanda e, comunque, il difetto di giurisdizione del giudice adito, il quale non ha, nella materia, giurisdizione esclusiva.

2.3. Con una censura subordinata, denunciando vio- lazione degli articoli 27, 45 primo comma e 48 t.u. sul Consiglio di Stato, il Ministero dell'interno la- menta che la pronuncia impugnata abbia dettato dispo- sizioni sull' attività che l'amministrazione dovrà espletare, come se si fosse trattato di un giudizio di ottemperanza ai sensi dell'art. 37 t.u. sul Consiglio di Stato. Tali disposizioni, le quali priverebbero la p.a. 7 di qualsiasi margine di determinazione, non potevano essere adottate nell'ambito della giurisdizione di le- gittimità. $ 3. Motivi della decisione 3.1. Il primo motivo è infondato. Le censure dell'amministrazione, con le quali viene dedotto, sotto un duplice profilo, un eccesso di potere giurisdizionale, si fondano, infatti, su un errore di prospettiva. Secondo la giursprudenza delle Sezioni Unite, ilhow sindacato della Corte di Cassazione sulle decisioni, del Consiglio di Stato è circoscritto all'osservanza dei limiti esterni alla giurisdizione, per cui possono denunciarsi solo vizi attinenti: a) all'esistenza stessa della giurisdizione, il che si verifica quando il Consiglio di Stato abbia esercitato la propria giu- risdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità ammnistrativa;
b) ai limiti della giu- risdizione, e cioè quando il Consiglio di Stato abbia giudicato su materia attribuita alla giurisdizone or- dinaria o ad altra giurisdizione speciale, oppure quan- do, in materia attribuita alla propria giurisdizione, 8 abbia effettuato un sindacato di merito in casi in cui la sua potestas judicandi è limitata alla sola legitti- mità degli atti amministrativi. ( si vedano, tra le ul- time, le sentenze 19 febbraio 1999, n. 86; 15 marzo 1999, n.137; 22 dicembre 1999, n. 928). Pur non potendosi dubitare che l'esercizio della giurisdizione nel merito in materie diverse da quelle indicate negli articoli 27 del t.u. 26 giugno 1924, n.1054, e 7 legge n.1034 del 1971 costituisce vizio denunciabile in cassazione, nella specie il Consiglio di Stato non ha affatto compiuto un sindacato di merito ( inteso come riesame di valutazioni discrezionali della p.a.) Infatti, come risulta chiaramente dalla motivazio- ne della decisione impugnata, il giudice d'appello ha effettuato una ricostruzione del contenuto normativo del citato art.4, comma 3, nel senso che il potere di espulsione, il cui esercizio sarebbe, secondo i primi giudici, vincolato alla mancata presentazione di doman- da di permesso di soggiorno, comporterebbe, invece, spazi di valutazione discrezionale, involgente l'apprezzamento e la comparazione dell'interesse pub- blico in vista della cui protezione è attribuito il potere, con diritti primari della persona;
valutazio- ne che, secondo il Consiglio di Stato, deve rispettare 9 i fondamentali principi di ragionevolezza e di non di- scriminazione. Tale statuizione non ha comportato, quindi, alcuna indebita sostituzione del giudice amministrativo di le- gittimità in valutazioni discrezionali riservate ricostruzio- all'amministrazione, ma semplicemente una ne del contenuto normativo del citato terzo comma di- e dalversa da quella ritenuta dall'amministrazione t.a.r. Si tratta di una normale operazione ermeneutica nella quale il Consiglio di Stato non ha affatto- come har sostiene la difesa dell'Amministrazione - invaso il campo riservato al legislatore, effettuando la disap- plicazione di norme di legge, ma ha semplicemente ri- tenuto che la tutela di diritti primari della persona svolga una sorta di effetto d'irraggiamento ( una Drittwirkung, per usare l'espressione della dottrina giuridica tedesca ) nella conformazione della norma che regola l'esercizio del potere di espulsione. In sintesi, secondo la decisione impugnata, la nor- ma deve essere letta nel senso che tale potere non è vincolato, ma discrezionale. Premessa tale ricostruzione, il Consiglio di Stato ha ritenuto che l'applicazione della norma comportasse il dovere dell'Amministrazione di procedere ad una va- 10 lutazione comparativa di vari elementi, senza operare alcuna scelta tra gli stessi e senza stabilire alcuna gerarchia. Non può neppure ritenersi che, come sostenuto dalla difesa dell'Amministrazione, il Consiglio di Stato ab- bia esercitato la propria giurisdizione ( di legittimi- tà ) in materia di diritti soggettivi . Proprio la ri- decisione dimo- costruzione della norma accolta dalla non ha affatto di- stra che il Giudice amministrativo sconosciuto il potere della p.a. di subordinare il di- ritto di soggiorno all'emissione di provvedimento di- haur screzionale favorevole, il che è quanto dire che, nei confronti dell'eserczio di tale potere, la posizione giuridica del soggetto non può che configurarsi come interesse legittimo. A tale ricostruzione non contrad- dice affatto l'esigenza di effettuare una valutazione dell'interesse pubblico in comparazione con altri inte- ressi, pur aventi natura di diritti soggettivi. In definitiva, il vizio denunciato non sarebbe che una errata interpretazione della norma che attribuisce il potere di espulsione, vizio che evidentemente non attiene all'osservanza dei limiti della giurisdizione del Consiglio di Stato e non può, quindi, essere denun- ciato in Cassazione. 11 3.2. Neppure il secondo motivo merita accoglimen- to. E' da premettere che l'esercizio dei poteri attri- buiti al giudice amministrativo nella pronuncia di ot- temperanza in sede di giurisdizione generale di legit- timità costitusce certamente eccesso di potere giuri- sdizionale, denunciabile in cassazione. Il giudizio di ottemperanza, che costituisce una delle ipotesi di giu- risdizione anche nel merito ( art.27, n.4, del t.u. n.1054 del 1924 e 37 legge t.a.r.) può, infatti, sfo- ciare in una pronuncia nella quale il giudice, sosti- tuendosi all'amministrazione, emette una pronuncia con لمسما la quale compie una diretta valutazione ed apprezzamen- to di interessi . Ma nulla di tutto ciò si è verificato nella specie. Infatti, considerando erronea l'interpretazione della norma attributiva del potere di espulsione, il Consiglio di Stato si è limitato a statuire che il con- trollo di legittimità dell'ordine di espulsione impo- neva di valutare, oltre alla mancata presentazione del- la domanda di soggiorno, anche l'intera situazione per- sonale e d'inserimento nella società della Szalkowka. Il Consiglio di Stato si è, quindi, limitato ad enun- ciare il contenuto della norma ( attributiva, come si è detto, di uno spazio di valutazione discrezionale, 12 nel quale dovevano essere presi in considerazione di- versi elementi, oltre alla mancata presentazione della domanda di permesso di soggiorno ) e a statuire che ta- le valutazione doveva rispettare i principi di ragio- nevolezza e di non discriminazione. Orbene, la decisione impugnata, oltre a non espri- mere alcuna diretta valutazione o apprezzamento, non possiede la caratteristica essenziale delle pronunce di ottemperanza, che è quella di essere autopplicative. La speciale competenza prevista dal citato art.27, n. 4, attribuisce, infatti, al giudice il potere di realizza- re direttamente gli effetti non realizzatisi per ina- dempienza dell'amministrazione 1 Cons. Stato, Ad.Plen., 17 luglio 1978, n.23 ).

3.3. In definitiva, sotto nessun profilo può rite- nersi che il Consiglio di Stato abbia ecceduto dai li- miti assegnati alla sua giurisdizione. Il ricorso deve essere, pertanto, rigettato. Non avendo l'intimata svolto attività difensiva nessuna statuizione deve essere adottata sulle spese.

P.Q.M.

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite;
rigetta il ricorso. Così decso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili, il 23 novembre 2000. 13 Il Consigbiere est. Enrico Altieri Theno Il Cellaboratore di Cancelleria " ей 14 Il Presidente Antonio Iannotta Depositato in Cancelleria Roma, lì 13 FEB, 2001 IL COLLABORATORE DI CANCELLERIA Дейя O I 0 T 1 R . A E I 1 T 1 N S A . R O T T L R L S E A E D N 8 O 9 O I - S C 3 I L - R U 6 A P C S L E E A : D A E I R S 0 E E 4 T P . A S L M