Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. SACCHETTI FRANCESCO Presidente del 09/03/1998
l. Dott. GEMELLI TORQUATO Consigliere SENTENZA

2. Dott. FAZZIOLI EDOARDO " N. 1431

3. Dott. LOSANA CAMILLO " REGISTRO GENERALE

4. Dott. SANTACROCE GIORGIO " N. 46882/1997
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul conflitto di competenza sollevato da
1) IS UI n. il 20.01.1936
2) TÒ GI n. il 13.09.1952
3) GIP PRETURA MESSINA - CONFLITTO
nel procedimento a carico di:
1) IS UI n. il 20.01.1936
2) TÒ GI n. il 13.09.1952
sentita la relazione fatta dal Consigliere Dr. SANTACROCE GIORGIO sentite le conclusioni del P.G. Dr. Gianfranco Ciani, che ha chiesto dichiararsi la competenza del gip presso il Tribunale di Messina. In esito al conflitto negativo di competenza rilevato dal gip presso la pretura circondariale di Messina tra lui e il gip presso il tribunale della stessa città, nel procedimento relativo a IS GI ed altri.
OSSERVA
I. Con sentenza del 26 giugno 1997, il gip presso il tribunale di Messina dichiarava la propria incompetenza per materia in ordine al delitto di falsità ideologica commessa da pubblico ufficiale in autorizzazioni amministrative (art. 480 c.p.), contestato in concorso a IS GI e TÒ PP, così modificata l'imputazione di falsità ideologica in atto pubblico originariamente formulata. Dopo aver tracciato il travagliato iter processuale della vicenda sottoposta al suo esame, il gip riteneva che la falsità degli atti redatti dagli imputati e che avevano costituito di fatto i presupposti di una delibera di approvazione del piano regolatore generale adottata il 22 marzo 1995 dal commissario regionale ad acta presso il Comune di S. Alessio Siculo dovevano essere considerati degli atti autorizzatori, soggetti come tali allo stesso regime delle concessioni edilizie, in conformità dell'orientamento espresso in proposito dalle Sezioni Unite di questa Corte con la sentenza 29 gennaio 1997, n. 673. Di contrario avviso si mostrava il gip presso la pretura circondariale di Messina che, accogliendo le richieste del P.M., faceva osservare come oggetto del giudizio fosse una "delibera di approvazione del nuovo schema di piano regolatore generale", cioè un atto non equiparabile alla concessione edilizia e del quale non era dubbia la natura di "atto pubblico". Da qui la rilevazione del conflitto, con la rimessione a questa Corte degli atti necessari alla sua risoluzione.
II. Va preliminarmente dichiarata l'ammissibilità del conflitto in rito, perché dal rifiuto, formalmente manifestato, di due giudici a conoscere dello stesso processo è derivata una situazione di stasi processuale, che è irrisolvibile senza l'intervento di questa Suprema Corte, regolatrice della competenza.
Nel merito, va dichiarata la competenza del tribunale di Messina.
La questione della natura giuridica del piano regolatore generale (e, quindi, degli atti che ne costituiscono la parte avente valore precettivo, come le cartografie: Cons. Stato, Sez. IV, 13 novembre 1973, n. 994) è stata lungamente dibattuta in dottrina e in giurisprudenza, che, pur concordando sostanzialmente sulla loro natura di atti amministrativi, divergono poi sulla più specifica qualificazione di essi, ravvisandovi talora degli atti di carattere regolamentare a contenuto essenzialmente normativo, talaltra degli atti generali a contenuto dispositivo, talaltra ancora degli atti a contenuto misto, in parte precettivo e in parte ordinatorio. Nella giurisprudenza amministrativa più recente (cfr. da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 6 marzo 1990, n. 153, in Cons. Stato, 1990, I, 348) i piani regolatori vengono generalmente considerati, in modo più o meno esplicito, come provvedimenti amministrativi a contenuto precettivo con effetti di conformazione concernenti i beni immobili costituenti il territorio, idonei a realizzare da sè, senza necessità di ulteriori svolgimenti, le esigenze di pubblico interesse cui sono preordinati, mentre la Cassazione civile è orientata ad affermare la loro efficacia normativa pari ordinata a quella dei regolamenti edilizi, almeno per quanto concerne il profilo della disciplina privatistica della proprietà edilizia (Cass., Sez. II, 6 maggio 1980, n. 2971, in Cons. Stato, 1980, II, 1012; Id., Sez. II, 9 agosto 1982, n. 4460, in Giur. it. Rep., voce Procedimento civile, n. 158, Id., 23 novembre 1959, n. 3444, in Giust. civ. Mass., 1959, 1166). Scarse indicazioni si traggono invece dalla Cassazione penale, la quale riconosce al piano regolatore la natura di provvedimento amministrativo, senza altre e più pregnanti qualificazioni (Cass., Sez. VI, 3 marzo 1982, n. 1414, Peri, in Cons. Stato, 1983, II, 839).
Il disorientamento sulla struttura e la funzione del piano regolatore generale assume aspetti ancora più accentuati se si ha riguardo ai contrasti esistenti per l'identificazione sia del soggetto titolare del potere di pianificazione urbanistica, sia del fondamento costituzionale e razionale di esso, sia, infine, dell'oggetto delle attività pianificatorie espresse con esso. Sennonché, al di là di certe affermazioni di principio che peraltro da qualche tempo a questa parte vanno stemperandosi, il versante nel quale il problema della qualificazione del piano regolatore generale assume qui rilevanza è rappresentato fondamentalmente dal rapporto fra potere di pianificazione urbanistica e diritto di proprietà. Quest'ultimo, infatti, è sempre apparso storicamente insofferente alle ragioni di una sua finalizzazione ad obiettivi di rilevanza sociale, a causa di una sua (mai domata) vocazione alla illimitatezza dei poteri del proprietario, rispetto alle facoltà che ne costituiscono il (tradizionale) contenuto.
Su questo versante la risposta della Corte costituzionale - culminata in una dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 7 nn. 2, 3, 4 e 40 della legge urbanistica (17 agosto 1942, n. 1150) - è stata, da un lato, quella di ammettere che continuasse ad esistere una situazione proprietaria relativamente agli immobili ricadenti nella sfera di applicazione della legge urbanistica, e, dall'altro lato, quella di ritenere che "per evitare lo sconfinato arbitrio del singolo e disciplinare l'esercizio del diritto, e per dare un ordine e un'armonia allo sviluppo dei centri abitati, la proprietà in questione è tuttavia sottoposta ad alcuni limiti, in relazione alla funzione sociale di essa".
In quest'ottica, il piano regolatore si configura come un atto tendente a regolare l'incremento degli insediamenti abitativi per mezzo della scelta, da parte dei pubblici poteri, della destinazione delle aree suscettibili di edificazione. La sua struttura tecnica è tale che con esso si attua la concreta ed analitica delimitazione del territorio e l'imposizione di vincoli specifici su immobili all'uopo ben individuati: ne deriva che i vincoli e le limitazioni imposti ai soggetti privati, i cui immobili sono compresi nel perimetro dei piani stessi, rivestono carattere eminentemente pubblicistico. Il piano regolatore, come manifestazione del potere pubblico, imprime o non imprime una destinazione edificatoria e determina l'uso del bene immobile, consentendo o non consentendo la facoltà di trasformare il territorio e gli immobili posti su di esso. È il piano, in altre parole, che fà sì che il proprietario dell'immobile possa acquistare qualche cosa (e cioè la facoltà di trasformare o di edificare) che prima non aveva.
Gli effetti del sistema di pianificazione - per cui il se, il come e il quando dell'edificazione e della trasformazione urbanistica o del territorio viene determinata dal potere pubblico - fanno dei procedimenti di approvazione del piano lo strumento per la costituzione di situazioni di vantaggio, cioè degli atti caratterizzati dalla produttività di effetti costitutivi, traslativi, dispositivi, modificativi ed estintivi rispetto a situazioni giuridiche soggettive di rilevanza pubblicistica. Il che è tipico dell'atto pubblico (Cass., Sez. VI, 17 giugno 1987, Randi, in Cass. pen. mass. ann., 1989, p. 204; Id., Sez. V, 16 ottobre 1984, De Stefani, in Mass. uff., 1984, m. 166728).
Alla stregua di queste considerazioni, nei fatti contestati agli odierni imputati va ravvisata un'ipotesi di concorso in falsità ideologica in atto pubblico, la cui cognizione spetta al tribunale di Messina.

P.Q.M.

Visto l'art. 32 c.p.p.. Risolvendo il conflitto d i c h i a r a la competenza del tribunale di Messina, cui dispone che gli atti siano trasmessi.
Così deciso in Roma, il 9 marzo 1998.
Depositato in Cancelleria il 26 marzo 1998