Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Gaetano FIDUCCIA - Presidente -
Dott. Ernesto LUPO - Consigliere -
Dott. Michele VARRONE - Consigliere -
Dott. Italo PURCARO - Consigliere -
Dott. Alfonso AMATUCCI - Rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
LL OL, elettivamente domiciliato in ROMA VIA RUBICONE 33, presso lo studio dell'avvocato PAOLO D'ANDREA, che lo difende, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
CONSIGLIO NAZIONALE ORDINE GIORNALISTI, CONSIGLIO REGIONALE ORDINE GIORNALISTI DELLA CALABRIA, PUBBLICO MINISTERO, in persona del PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE D'APPELLO DI CATANZARO;

- intimati -

avverso la sentenza n. 12/00 della Corte d'Appello di CATANZARO, emessa il 28/3/ depositata il 24/05/00; RG.241/99;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 29/10/01 dal Consigliere Dott. Alfonso AMATUCCI;

udito l'Avvocato PAOLO D'ANDREA;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Rosario RUSSO che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Rigettato dal Consiglio nazionale dell'ordine dei giornalisti il ricorso di LA NE avverso la deliberazione con la quale il Consiglio regionale dell'ordine dei giornalisti della Calabria aveva respinto la sua domanda di iscrizione nell'elenco dei pubblicisti, l'interessata propose ricorso al tribunale di Catanzaro, che lo accolse con sentenza dell'8.9.1999. La sentenza è stata riformata dalla corte d'appello di Catanzaro che, decidendo con sentenza n. 12/2000 sul gravame del Consiglio nazionale cui aveva resistito la NE, ha rigettato il ricorso dalla stessa proposto innanzi al tribunale. Ha rilevato la corte d'appello che correttamente il Consiglio dell'ordine non aveva preso in considerazione gli articoli pubblicati sul periodico "La Sila", attese le contrastanti dichiarazioni del direttore del periodico sull'attribuibilità degli stessi alla NE, e che gli altri articoli non comprovavano il requisito della "collaborazione continuativa", essendo privi di carattere giornalistico. Ha inoltre osservato che gli articoli pubblicati sul giornale "L'Inserto di Calabria" non apparivano utili ai fini dell'iscrizione, essendo risultato che l'Inserto era una pubblicazione priva di piano redazionale e della presenza in redazione di giornalisti professionisti o pubblicisti. In definitiva, i pochi articoli aventi natura giornalistica non valevano a comprovare il requisito della collaborazione continuativa. Ha, infine, ritenuto assorbito l'ulteriore motivo di gravame attinente all'insussistenza dell'ulteriore requisito della regolare retribuzione.
Avverso detta sentenza ricorre per cassazione LA NE affidandosi a tre motivi.
Nessuno degli intimati ha svolto attività difensiva. MOTIVI DELLA DECISIONE

1.1. Col primo motivo, deducendo violazione e falsa applicazione dell'art. 35 della legge n. 69 del 1963, la ricorrente si duole che la corte d'appello abbia ritenuto che "il sindacato della natura giornalistica degli articoli redatti dagli aspiranti (all'iscrizione) debba essere compiuto dal competente consiglio dell'ordine nell'esercizio di quel tipo di discrezionalità che si suole definire tecnica", in contrasto con quanto invece affermato dalla corte costituzionale con sentenze nn. 11 e 98 del 1968 e (con ordinanza n.) 424 del 1989, dal consiglio di stato con decisione n. 555 del 1987 e dalla corte di cassazione con sentenza n. 3844 del 1989.

1.2. Col secondo motivo è denunciata violazione e falsa applicazione di norme di diritto ed omessa motivazione su un punto decisivo della controversia per avere la corte territoriale, ancora una volta in contrasto con l'art. 35 della legge n. 69 del 1963, ritenuto che costituisse presupposto necessario per l'iscrizione all'albo l'esistenza di un "piano redazionale provvisto di giornalisti professionisti o pubblicisti" da parte del giornale sul quale sono effettuate le pubblicazioni, in contrasto con l'affermazione del giudice delle leggi, che ha escluso qualsiasi forma di controllo sulla validità degli articoli pubblicati.
La corte d'appello aveva anche omesso di valutare quanto asserito dalla sentenza di primo grado: che, cioè, all'interno della redazione della testata "L'inserto di Calabria", era presente il pubblicista prof. Francesco Gallina, direttore responsabile. Era inoltre mancato - afferma ancora la ricorrente - qualsiasi riferimento alla documentazione da lei prodotta sia in ordine alla qualità di pubblicista del prof. Gallina, sia circa la presenza nel giornale di altri due pubblicisti, Francesco Kostner e Federico Bria, che il pretore del lavoro di OS aveva riconosciuto essere redattori a tempo pieno con sentenze nn. 998/96 e 1466/98 versate in atti.

1.3. Col terzo ed ultimo motivo di ricorso la sentenza è da ultimo censurata per omessa e contraddittoria motivazione sulla congruità degli articoli che il consiglio dell'ordine regionale aveva comunque considerato di carattere giornalistico, perché attinenti ad elementi diversi da quelli giuridici. La ricorrente avv. NE aveva infatti provato di aver pubblicato trentasette articoli su "La Sila" e diciotto su "L'inserto di Calabria", dunque un numero di articoli (cinquantacinque) ampiamente superiore ai quaranta ritenuti sufficienti dal consiglio nazionale dell'ordine e da copiosa giurisprudenza.
Inoltre, quand'anche fosse stato in ipotesi possibile sindacare il contenuto degli articoli stessi, non sarebbe stato comunque consentito affermare falsamente che in essi difettava "la mediazione tra il fatto e la sua diffusione, poiché si limitano a fornire notizie senza alcun apporto soggettivo o inventivo".

2. I tre motivi, che per la loro intima connessione possono essere congiuntamente esaminati, sono fondati nei sensi appresso precisati. Con la citata sentenza n. 11 del 1968 la corte costituzionale, nel ritenere che la funzione affidata all'ordine dei giornalisti non compromette, ma rafforza, la libertà di manifestazione del pensiero che costituisce la base dell'ordinamento democratico e come tale viene tutelata dall'art. 21 Cost., escluse che avesse ragion d'essere il timore espresso dal giudice a quo sul punto che la legge n. 60 del 1963 potesse consentire un sindacato del consiglio dell'ordine sulle pubblicazioni dell'aspirante all'iscrizione. Ciò in quanto "la certificazione dei direttori e l'esibizione degli scritti sono elementi richiesti solo al fine di consentire se l'attività sia stata esercitata ne' occasionalmente ne' gratuitamente e per il tempo richiesto dalla legge, e non allo scopo di imporre o di permettere una valutazione di merito capace di risolversi, come afferma l'ordinanza, in una forma di larvata censura ideologica". Tali principi furono richiamati dal giudice delle leggi con sentenza n. 98 del 1968, dichiarativa dell'illegittimità costituzionale dell'art. 46 della legge citata nella parte in cui esclude che il direttore ed il vicedirettore responsabile di un giornale e di un periodico o agenzia di stampa di cui al primo comma dell'art. 34 possa essere iscritto nell'elenco dei pubblicisti (anziché in quello dei professionisti).
Con ordinanza n. 424 del 1989, ancora, la corte costituzionale - dopo aver richiamato la sentenza n. 284 del 1986, con la quale si era affermato che in materia di iscrizione all'albo il soggetto è titolare di una posizione di diritto soggettivo, spettando agli organi all'uopo incaricati il mero accertamento dei requisiti stabiliti dalla legge - chiarì anche che l'accertamento del requisito della regolare retribuzione, di cui all'art. 35, comma 1, della legge n. 69 del 1963, non postula una valutazione discrezionale degli organi dell'ordine professionale. La citata decisione della sesta sezione del consiglio di Stato (7 agosto 1987, n. 555), nel ritenere, in fattispecie relativa all'iscrizione all'albo dei consulenti del lavoro, che la controversia in materia di diniego di iscrizione ad un albo professionale rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, ha affermato che l'ordine professionale, nell'esame delle istanze di iscrizione, non esercita alcun potere discrezionale, ma deve solo verificare se l'aspirante sia in possesso dei requisiti prescritti dalla legge, senza operare alcuna valutazione del pubblico interesse ad accogliere la domanda.
La corte di cassazione, infine, ha riaffermato lo stesso principio con la menzionata sentenza delle sezioni unite n. 3844 del 1989. Dalla disamina appena svolta risulta che non è consentita una valutazione di merito sul contenuto dell'attività giornalistica esercitata dall'aspirante all'iscrizione; attività che, in mancanza di una definizione normativa (Cass., n. 4840 del 1996), è stata definita come mediazione intellettuale tra il fatto e la sua conoscenza, volta a confezionare con apporto soggettivo un messaggio (Cass., n. 1827 del 1995) rivolto ad una massa indifferenziata di utenti ai quali, mediante il mezzo di diffusione, si comunicano idee, convinzioni, notizie o nozioni attinenti ai campi più diversi della vita spirituale, sociale, politica, economica, scientifica e culturale (cfr., ex plurimis, Cass., nn. 625 del 1982 e 330 del 1986). La sentenza gravata, affermando che il "consiglio dell'ordine deve garantire la preparazione e la serietà dei propri iscritti" e sostenendo che i principi costituzionali richiamati dalla sentenza di primo grado "attengono al riconoscimento ad ogni cittadino della libertà di manifestare il proprio pensiero con insindacabilità delle opinioni espresse, delle ideologie politiche e della fede religiosa e non anche della natura giornalistica o non dell'attività prestata dall'aspirante pubblicista o giornalista" è incorsa nell'errore di ritenere che la natura giornalistica dell'attività espletata dall'aspirante pubblicista possa dipendere dal livello qualitativo dello scritto e che esso sia sotto tale profilo sindacabile dal consiglio dell'ordine ai fini dell'iscrizione nell'elenco dei pubblicisti. Il che è in radicale contrasto con le condivisibili conclusioni cui è pervenuta l'elaborazione giurisprudenziale, secondo la quale - come non aveva mancato di porre chiaramente in luce la sentenza di primo grado - l'iscrizione nell'elenco dei pubblicisti dell'albo dei giornalisti non ha affatto la funzione di garantire il buon livello qualitativo della stampa, ma invece quella di salvaguardare il rispetto della personalità e della libertà dei giornalisti "nei confronti del contrapposto potere economico dei datori di lavoro", consentendo all'Ordine di vigilare "sulla rigorosa osservanza di quella dignità professionale che si traduce, anzitutto e soprattutto, nel non abdicare mai alla libertà di informazione e di critica e nel non cedere a sollecitazioni che possano comprometterla" (così, la menzionata sentenza della corte costituzionale n. 11 del 1968). Sicché, in definitiva, l'ordine deve limitarsi a verificare se sussistano i presupposti dell'atto dovuto, senza alcuna discrezionalità in ordine all'apprezzamento degli interessi ed alla scelta della soluzione da adottare. L'errore della corte di merito è, del resto, reso palese dall'affermazione (di cui alle pagine 11 e 12 della sentenza) che gli articoli pubblicati nella rubrica Il legale risponde "si limitano a fornire ai lettori consigli in qualità di legale su problematiche giuridiche, senza che nei predetti articoli possa venire in rilievo la natura giornalistica e la collaborazione prestata in qualità di aspirante pubblicista". In realtà non esiste nel sistema della legge una qualità di aspirante pubblicista suscettibile di qualificare positivamente il lavoro di collaborazione svolto, in contrapposizione a quello espletato nella eventuale qualità professionale che induce il giornale ad avvalersi dell'apporto di un determinato soggetto. È, all'opposto, del tutto naturale che la testata domandi collaborazione a chi ritenga idoneo, anche in ragione di una specifica competenza professionale, all'espletamento di un determinato servizio, che ben può consistere nella cura di una rubrica di contenuto giuridico. Nè la sentenza gravata chiarisce in alcun modo con quali altri contenuti o con quali diverse modalità un "aspirante pubblicista" avrebbe, invece, potuto pubblicare scritti degni di essere positivamente apprezzati dal consiglio dell'ordine, sicché la effettuata valutazione negativa si rivela per un verso fondata su presupposti erronei e, per altro verso, del tutto apodittica.
Del pari apodittica appare l'affermazione che gli altri articoli, diversi da quelli di cui s'è detto, "difettano della natura giornalistica intesa come mediazione tra il fatto e la sua diffusione poiché si limitano a fornire notizie senza alcun apporto inventivo o soggettivo" (pagina 11, capoverso, della gravata sentenza). A fronte di uno scritto che presenti il carattere estrinseco proprio di un articolo, l'esclusione della natura giornalistica dello stesso - in base ad un giudizio diverso da quello (non consentito) sul suo livello qualitativo - presuppone infatti l'analisi del suo oggetto e l'esplicitazione delle specifiche ragioni che abbiano indotto il giudizio negativo. Tali ragioni non possono essere evidentemente individuate nel dubbio relativo alla paternità di taluni scritti pubblicati sul periodico "La Sila"; dubbio indotto dalla spontanea comunicazione del direttore della testata (ex collega di studio della NE) che era frutto di errore quanto da lui precedentemente attestato sulla riferibilità alla ricorrente degli articoli stessi. Ciò in quanto già il tribunale li aveva esclusi dal novero degli scritti da prendere in considerazione (pagina 10, capoverso, della sentenza gravata) sicché la corte d'appello si è inequivocamente riferita a quelli certamente redatti dalla NE.
Ed ha erroneamente ritenuto che non si potesse tenere conto degli articoli pubblicati sull'Inserto di Calabria, "risultando comprovato dalla documentazione prodotta che il predetto giornale è una pubblicazione priva di piano redazionale e completamente sprovvista in redazione sia di giornalisti professionisti che di pubblicisti". A parte il corretto rilievo della ricorrente che il giudice di prime cure aveva invece positivamente accertato, quantomeno per il periodo riguardante le pubblicazioni della NE, l'iscrizione all'elenco dei pubblicisti del direttore (Gallina) del periodico e che la gravata sentenza contiene invece un'immotivata affermazione di segno opposto, deve osservarsi che la presenza nel periodico di almeno 6 giornalisti professionisti redattori ordinari è richiesta dall'art. 34 della legge n. 69 del 1963 ai fini dello svolgimento della pratica giornalistica, a sua volta costituente uno dei presupposti per l'iscrizione nell'elenco dei giornalisti professionisti di cui all'art. 29; mentre nessun requisito relativo alla composizione della redazione del giornale è invece fissato dalla legge ai fini dello svolgimento dell'attività necessaria per ottenere l'iscrizione nell'elenco dei pubblicisti ex art. 35 della legge professionale.
La corte di merito, da ultimo, al di là dell'erroneità in diritto del criterio adottato per escludere la rilevanza degli articoli pubblicati sul periodico "L'Inserto di Calabria", ha omesso ogni riferimento al numero ed alle ragioni per le quali aveva ritenuto che gli altri articoli che pure rivestivano, a suo avviso, natura giornalistica, fossero tuttavia insufficienti a comprovare il requisito della collaborazione continuativa.

3. Accolto il ricorso per quanto di ragione, la sentenza va pertanto cassata con rinvio alla stessa corte d'appello che, in diversa composizione del collegio integrato a norma dell'art. 63, comma 3, della legge 3 febbraio 1963, n. 69, deciderà sull'appello della ricorrente NE effettuando le valutazioni di merito che le competono nel rispetto degli enunciati principi.
Al giudice del rinvio va altresì demandata la regolazione delle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

la corte accoglie il ricorso per quanto di ragione, cassa e rinvia, anche per le spese, alla corte d'appello di Catanzaro. Roma, 29 ottobre 2001.
Depositato in cancelleria il 14 ottobre 2002