Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ALDO VESSIA - Primo Presidente Agg. -
Dott. RAFAELE CORONA - Presidente di Sez. -
Dott. ANTONIO VELLA - Consigliere -
Dott. GIOVANNI PRESTIPINO - rel. Consigliere -
Dott. PAOLO VITTORIA - Consigliere -
Dott. ERMINIO RAVAGNANI - Consigliere -
Dott. ALESSANDRO CRISCUOLO - Consigliere -
Dott. ERNESTO LUPO - Consigliere -
Dott. VINCENZO PROTO - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da
SI RE e AL ON EP, elett.te dom.ti in Roma, via Confalonieri n. 5, presso lo studio dell'Avv. Luigi Manzi, che unitamente all'Avv. Paolo Piva li rappresenta e difende come da procura speciale a margine del ricorso.

- ricorrenti -

contro
ISTITUTO NAZIONALE PER L'ASSICURAZIONE

CONTRO

GLI INFORTUNI SUL LAVORO (INAIL), in persona del legale rappresentante pro-tempore, elett.te dom.to in Roma, via IV Novembre n. 144, presso gli Avv. Lucio Vuoso e Arnaldo Colaiocco, che lo rappresentano e difendono come da procura speciale in calce al controricorso.

- controricorrente -

per l'annullamento della decisione del Consiglio di Stato n. 408 del 28 gennaio 2000;
Udita nella pubblica udienza del 24.1.2002 la relazione della causa svolta dal Consigliere Relatore Dott. Giovanni Prestipino;

Sentito l'Avv. Albini per delega e l'Avv. Colaiocco;

Udito il P.M., nella persona del Dott. Domenico Iannelli, Sostituto Procuratore Generale presso la Corte Suprema di Cassazione, che ha concluso per il rigetto del primo motivo del ricorso con la dichiarazione della giurisdizione del giudice amministrativo e per il rinvio per il resto alla Sezione Semplice.
Svolgimento del processo
Con sentenza del 17 maggio 1996 il Tribunale Amministrativo Regionale del Friuli Venezia Giulia, pronunciando sulla domanda proposta dagli Avv. Renzo RA e Giuseppe AL ON, già facenti parte, in qualità di dipendenti, del ruolo legale dell'Istituto Nazionale per l'Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro (INAIL) e cessati dal servizio per dimissioni volontarie nel corso dell'anno 1992, dichiarava il diritto dei medesimi al computo nel trattamento di previdenza e di quiescenza dei compensi incentivanti corrisposti in quota fissa.
Questa sentenza, impugnata dall'INAIL, veniva riformata dal Consiglio di Stato con decisione del 28 gennaio 2000, con la quale la domanda degli appellati veniva rigettata.
Avverso questa decisione hanno proposto ricorso per cassazione il RA e il AL ON in base a due distinti motivi.
Ha resistito con controricorso l'INAIL.
I ricorrenti hanno depositato una memoria.
Motivi della decisione
Con il primo motivo dell'impugnazione i ricorrenti denunciano la violazione degli artt. 13 e 62 r.d. 12 luglio 1934 n. 1214, in relazione all'art. 360, primo comma n. 1, c.p.c. e sostengono che il Consiglio di Stato, essendo in contestazione l'ammontare di un trattamento di quiescenza gravante, seppure parzialmente, sulle finanze dello Stato, lungi dal decidere il merito della controversia, avrebbe dovuto ritenere l'esistenza della giurisdizione della Corte dei conti. A sostegno di questa tesi i medesimi ricorrenti espongono i seguenti rilievi: a) le risorse dell'INAIL - ente non privatizzato, perché continua ad avere natura di ente pubblico non economico - sono assoggettate, in base alla legge 29 ottobre 1984 n. 720, alle disposizioni sulla tesoreria unica e sono, quindi, imputabili al bilancio dello Stato (e, in ultima analisi, gravano sulla collettività); b) l'ente è sottoposto al controllo e alla vigilanza dei Ministri del Lavoro e dell'Economia, quanto meno con riferimento alle sue delibere più importanti (quelle relative ai bilanci), mentre la nomina dei suoi organi è effettuata con decreto del Presidente della Repubblica o del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro del Lavoro (o del Consiglio di amministrazione quanto alla nomina del Direttore generale), c) poiché ai dirigenti degli enti parastatali non privatizzati si applica il trattamento giuridico ed economico dei dirigenti dello Stato, tale trattamento deve essere riconosciuto anche ad essi ricorrenti, avendo essi espletato le mansioni loro assegnate, relativamente alle controversie coinvolgenti l'Istituto, con ampi poteri di autonomia e di discrezionalità nella scelta della linea difensiva;
d) poiché l'onere del trattamento di quiescenza dei dipendenti dell'Istituto di fatto grava sulle finanze dello Stato, da ciò deve farsi derivare, come conseguenza, che la giurisdizione appartiene alla Corte dei conti, ove si consideri altresì che il legislatore, allo scopo di uniformare i vari trattamenti obbligatori e complementari, ha sottoposto il godimento della pensione integrativa alla spettanza della pensione ordinaria (art. 59, terzo comma, l. 27 dicembre 1997 n. 449), in modo da determinare uno stretto vincolo di interdipendenza tra i due trattamenti di quiescenza.
Questo motivo è privo di fondamento.
Come riconoscono i ricorrenti, da parte di queste Sezioni Unite, con indirizzo risalente nel tempo ed ormai consolidato, è stato più volte affermato il principio secondo cui le controversie promosse da ex dipendenti in quiescenza nei confronti di enti pubblici eroganti un trattamento integrativo in aggiunta alla pensione (come avviene, ad esempio, per i dipendenti dell'INPS e dell'INAIL), che abbiano per oggetto la riliquidazione di tale trattamento integrativo con l'inclusione nello stesso di competenze retributive non conteggiate, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (se attinenti, come ora occorre aggiungere, a questioni sorte in un periodo antecedente al 30 giugno 1998: V. l'art. 45, diciassettesimo comma, d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80), essendo le stesse relative a prestazioni che, in quanto corrisposte da un fondo costituito dal medesimo ente pubblico datore di lavoro per mezzo dell'accantonamento di una parte della retribuzione ed alimentato anche da contributi dei dipendenti, ineriscono strettamente al pregresso rapporto di pubblico impiego;
con la conseguenza che non sussiste la giurisdizione della Corte dei conti, non essendo in discussione un rapporto previdenziale diverso da quello di lavoro (v., fra le sentenze meno recenti, Cass. Sez. Un. 17 maggio 1991 n. 5530 e Cass. Sez. Un. 15 maggio 1992 n. 5791 e, fra quelle più recenti, Cass. Sez. Un. 30 dicembre 1999 n. 946, Cass. Sez. Un. 9 maggio 2000 n. 296 e Cass. Sez. Un. 5 dicembre 2000 n. 1252). A questo orientamento giurisprudenziale, nel caso di specie, deve farsi riferimento ai fini della determinazione della giurisdizione, per un verso perché non può essere presa in esame - per essere la stessa estranea, ratione temporis, alla controversia promossa dai ricorrenti - la disposizione di cui all'art. 59, terzo comma, l. 27 dicembre 1997 n. 449 (la quale, del resto, si limita a prevedere che le condizioni di erogabilità della pensione integrativa debbono essere le stesse di quella principale) e, per un altro verso, perché sono del tutto prive di rilevanza, sotto il profilo fattuale e per le implicazioni giuridiche che se ne vogliono trarre, tutte le altre argomentazioni svolte nel ricorso per cassazione.
Si tenga presente al riguardo che, ai fini della attribuzione della giurisdizione non già alla Corte dei conti, ma al giudice che è designato dalla legge a conoscere le controversie relative al rapporto di pubblico impiego, ciò che rileva è che il trattamento di quiescenza, come nel caso in esame, sia erogato da un fondo direttamente amministrato dal datore di lavoro, in quanto alimentato da contributi posti a carico di entrambe le parti, in modo che debba escludersi l'esistenza di un rapporto previdenziale autonomo rispetto al rapporto di impiego (in tal senso v. Cass. 5 dicembre 2000 n. 1252, sopra indicata). Il che significa che, al fine considerato, non possono avere importanza tutte le circostanze dedotte dai ricorrenti, dal momento che il fatto che l'INAIL, alla stregua di tutti gli altri enti pubblici previdenziali, sia sottoposto alla vigilanza e al controllo dei ministeri competenti, che le finanze dell'ente siano assoggettate alle disposizioni sulla tesoreria unica, che la nomina dei suoi organi più rappresentativi sia effettuata con decreto del Capo dello Stato non comporta, come è ovvio, alcun intervento diretto dello Stato nella consistenza del fondo e nella conseguente erogazione del trattamento integrativo. Nè tale intervento, come pure occorre precisare, può ricavarsi dalla circostanza che gli emolumenti, ai quali i ricorrenti fanno riferimento per l'incidenza che gli stessi avrebbero sull'ammontare del trattamento erogato dal fondo, siano alimentati con elargizioni da parte dello Stato, giacché, allo scopo della determinazione della giurisdizione, ha rilievo esclusivamente il fatto che il fondo non riceva, direttamente, apporti dalle finanze statali.
Tenuto conto di tutte queste considerazioni, non può essere sindacata la decisione con la quale il Consiglio di Stato ha (implicitamente) riconosciuto la propria giurisdizione esclusiva, dal momento che la questione dedotta in giudizio dai ricorrenti, essendo relativa al pregresso rapporto di pubblico impiego instaurato con l'INAIL, concerne un periodo precedente al 30 giugno 1998. Con il secondo motivo i ricorrenti deducono la violazione dell'art. 111 della Costituzione, in relazione all'art. 360, primo comma n. 3, C.P.C. e, dopo avere premesso che, in tema di ricorso per cassazione avverso le decisioni del Consiglio di Stato, la limitazione ai soli motivi inerenti alla giurisdizione riguarda soltanto i giudizi nei quali si discuta della violazione di interessi legittimi, affermano che, qualora la controversia contempli la violazione di diritti soggettivi, i titolari di tali diritti non possono subire alcun pregiudizio per il fatto che la giurisdizione, per ragioni di mera opportunità, sia attribuita in via esclusiva al giudice amministrativo, che è ormai dotato di ampi poteri, anche istruttori e anche in materia cautelare, come è dimostrato dalle recenti riforme legislative emanate sul solco di decisioni rese dalla Corte costituzionale;
con la conseguenza che, in tal caso, va fatta applicazione del penultimo comma del suddetto art. 111, in modo da consentire che le pronunce del Consiglio di Stato siano impugnabili davanti alla Corte di Cassazione anche per violazione di legge. Sulla base di tali rilievi, quindi, i ricorrenti illustrano le ragioni che, a loro dire, rendono la decisione impugnata, nei singoli punti esaminati dal Consiglio di Stato, inficiata dal vizio di violazione di legge.
Anche questo motivo non può essere accolto, dovendo essere richiamato, per rigettare le censure formulate dai ricorrenti, un ulteriore indirizzo che costituisce ormai ius receptum nella giurisprudenza della Corte.
Da parte di queste Sezioni Unite, nell'interpretazione dell'art. 111, ultimo comma, della Costituzione a proposito della impugnabilità davanti alla Corte di Cassazione delle decisioni emanate dal Consiglio di Stato (e dalla Corte dei conti), da tempo si afferma che, poiché il ricorso per cassazione avverso le decisioni in questione è ammesso solamente qualora vengano dedotti motivi inerenti alla giurisdizione, il sindacato della Suprema Corte è circoscritto all'osservanza dei limiti esterni della giurisdizione stessa, e cioè all'eventuale esistenza di vizi che attengono all'essenza della funzione, rimanendo escluso ogni controllo sul modo di esercizio della funzione medesima, con la conseguenza che il ricorso per cassazione che abbia per oggetto la deduzione di eventuali errori, (asseritamente) commessi dal Consiglio di Stato o nell'attività posta in essere per giungere alla decisione finale o in sede di ragionamento contenuto in tale decisione, deve essere dichiarato inammissibile (cfr., fra le tante sentenze, da ultimo Cass. Sez. Un. 23 luglio 2001 n. 10012, Cass. Sez. Un. (ord.) 5 dicembre 2000 n. 119, Cass. Sez. Un. 7 novembre 2000 n. 1151 e Cass. Sez. Un. 19 febbraio 1999 n. 86 nonché, come espressione di un indirizzo risalente nel tempo, Cass. Sez. Un. 21 aprile 1976 n. 1386). A questo costante indirizzo giurisprudenziale non può essere apportata deroga alcuna, tenuto conto del dato testuale risultante dal suddetto ultimo comma dell'art. 111 della Costituzione e della relativa ratio, sicché contraria al diritto deve essere considerata la distinzione operata dai ricorrenti, secondo cui, in sostanza, a seguire il suddetto tradizionale orientamento si finirebbe con l'impedire, a colui che lamenti la violazione di un diritto soggettivo sottoposto alla cognizione esclusiva del Consiglio di Stato, di usufruire di un grado ulteriore di giurisdizione. Vanno in proposito richiamate le argomentazioni svolte in una non recente sentenza emessa da queste Sezioni Unite (n. 4590 del 14 luglio 1981), nella quale è stato fatto riferimento proprio al tenore letterale delle disposizioni contenute negli ultimi due commi dell'art. 111 della Costituzione, che sono relativi a due distinte fattispecie e con i quali viene stabilito che tutte le sentenze dei giudici speciali sono soggette al ricorso per cassazione per violazione di legge ad eccezione di quelle del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, in relazione alle quali l'impugnazione davanti alla Corte di Cassazione è ammessa soltanto per motivi attinenti alla giurisdizione. Nella medesima sentenza, infatti, è stato sottolineato come questa interpretazione corrisponda alla particolare considerazione da tempo accordata dall'ordinamento al Consiglio di Stato e alla Corte dei conti, a causa delle delicate ed importanti funzioni rispettivamente assegnate ai due organi, i quali non a caso, per la rilevanza loro riconosciuta dal legislatore costituzionale, sono stati espressamente menzionati negli artt. 100 e 103 della Costituzione.
Da questi rilievi deriva che, ai fini dell'ammissibilità del ricorso per cassazione, non si può distinguere a seconda che la giurisdizione del Consiglio di Stato abbia per oggetto interessi legittimi o diritti soggettivi, tenuto conto, oltre tutto, del fatto che tale distinzione non avrebbe senso riguardo alla Corte dei conti, la cui giurisdizione viene esercitata, per la gran parte, nella materia dei diritti soggettivi. Del resto, la ragione sulla quale si basano le censure dei ricorrenti - e cioè il fatto che agli interessati venga sottratto un grado di giurisdizione qualora quest'ultima venga esplicata dal Consiglio di Stato nella materia dei diritti soggettivi - resta superata dal rilievo che il principio del doppio grado di giurisdizione (nella fase di merito, con l'aggiunta di una fase di legittimità) non ha rango costituzionale, ove soprattutto si consideri che, a ragionare come fanno i ricorrenti, si dovrebbe ammettere, contro il dato testuale della norma, che le sentenze della Corte dei conti - in prevalenza emanate, come si è detto, nella materia dei diritti soggettivi - siano sempre impugnabili per cassazione per violazione di legge. Dai rilievi che precedono consegue che la questione di costituzionalità prospettata dai ricorrenti nella memoria difensiva deve essere dichiarata manifestamente infondata, anche sotto il profilo specifico dai medesimi dedotto (il riferimento allo spartiacque posto nella materia del pubblico impiego dall'art. 45, diciassettesimo comma, d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80, il quale determinerebbe una disparità di trattamento a seconda che la controversia riguardi un periodo antecedente o successivo alla data del 30 giugno 1998), anche perché, come gli stessi ricorrenti finiscono con l'ammettere, la posizione dei privati interessati riceve ampia tutela pure nel processo amministrativo, tenuto conto degli ampi poteri istruttori di cui ora sono stati dotati i giudici e che sono paragonabili a quelli tradizionalmente attribuiti ai giudici ordinari.
Avuto riguardo a tutte le argomentazioni che precedono, attesa l'infondatezza della tesi preliminare prospettata dai ricorrenti in ordine alla applicabilità, nella controversia in esame, del penultimo comma dell'art. 111 della Costituzione, non può la Corte esaminare le ulteriori censure dedotte nel motivo del ricorso, attenendo le stesse, inammissibilmente, alla esplicazione del potere giurisdizionale conferito dalla legge al giudice amministrativo. Il ricorso proposto dal RA e dal AL ON deve essere, quindi, rigettato e deve essere dichiarata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. I medesimi RA e AL ON, rimasti soccombenti, debbono essere condannati a pagare all'Istituto controricorrente le spese e gli onorari del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Condanna i ricorrenti a pagare all'Istituto resistente le spese del giudizio di cassazione, che liquida in Euro 22,00, oltre ad Euro 1.500,00 (MILLECINQUECENTO/00) per onorari.
Così deciso in Roma, il 24 gennaio 2002.
Depositato in Cancelleria il 3 giugno 2002