N. 488/2023 R.G.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
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CORTE DI APPELLO DI FIRENZE
SEZIONE IV CIVILE
La Corte di Appello di Firenze, Sezione Quarta Civile, in persona dei Magistrati: dott.ssa Dania Mori Presidente dott.ssa Maria Teresa Paternostro Consigliere dott.ssa Paola Caporali Consigliere Relatore ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile di II Grado iscritta a ruolo il 02/03/2023 al n. 488/2023 r.g. promossa da:
(C.F. ) elettivamente domiciliato presso lo Parte_1 C.F._1 studio dell'avv. MARRELLI DANIELA, che lo rappresenta e difende come da procura in atti;

-PARTE APPELLANTE- contro
(P.I. ), in persona del pro tempore Controparte_1 P.IVA_1 CP_2 rappresentato e difeso dal Servizio Avvocatura civica, congiuntamente e disgiuntamente, dagli avvocati Anna Sardelli e Sara La Valle ed elettivamente domiciliato in , Piazza Il Campo n.1; CP_1
-PARTE APPELLATA- avverso la sentenza n. 666/2022 emessa dal Tribunale di Siena e pubblicata in data 30/07/2022; trattenuta in decisione con ordinanza ex art. 127 ter c.p.c. del 26.06.2025 all'esito dell'udienza celebrata cartolarmente del 17.06.2025 sulle seguenticonclusioni:
Per la parte appellante: “Voglia l'Ecc.ma Corte di Appello di Firenze, contrariis reiectis, accogliere integralmente l'appello proposto dal sig. avverso Parte_1 l'impugnata sentenza n.666/2022 del Tribunale di Siena, nella persona del Giudice
Dott.ssa Giulia Capannoli, nella causa civile R.G. n.624/2021, pronunciata il
14/07/2022, pubblicata in data 30.07.2022 e non notificata, e pertanto, ogni contraria istanza ed eccezione disattesa e respinta, Voglia riformare integralmente la sentenza impugnata, per tutti i fatti e i motivi esposti in narrativa e negli scritti del primo grado di giudizio e quindi, previo rigetto di tutte le domande ed eccezioni avanzate da controparte, accertata l'illegittimità della condotta tenuta dal nella Controparte_1 vicenda per cui è causa e la sua conseguente responsabilità ex art. 2043 c.c., condannare parte convenuta al risarcimento integrale del danno subito dall'attore quantificabile in € 95.041,18, oltre aggi e compensi di , oltre interessi di mora CP_3 maturati e maturandi, ovvero in quella minore o maggiore somma ritenuta di giustizia.
Con ogni consequenziale pronuncia e con vittoria di spese e compensi professionali di entrambi i gradi di giudizio”. In via istruttoria: Si insiste in tutte le prove dedotte, chieste
e dagli attori in primo grado, in particolare si insiste per l'ammissione della prova per testi sulle persone e sui capitoli tutti indicati nella seconda memoria ex art.183, VI comma, cpc depositata in primo grado, di seguito trascritti: 1) DCV che nei mesi di ottobre e novembre dell'anno 2002, prima di presentare la DIA n. 32313, la Geom. effettuava sette accessi presso l'U.T. del Comune di , ove Parte_2 CP_1 formulava quesito in ordine alla possibilità di mutare la destinazione d'uso dell'annesso rurale di proprietà del Sig. posto in Strada di Montalbuccio, loc.tà Parte_1
Selvaccia; ( ; 2) DCV se il geom. Parte_2 CP_4 Parte_2 nelle circostanze sub 1), chiedeva espressamente quale fosse l'orientamento dell'Ufficio in merito alla sopravvivenza dell'atto unilaterale d'obbligo del 21/06/1994, non scaduto, con il quale il Sig. si era impegnato a non mutare la destinazione d'uso del Parte_1 ridetto immobile, in presenza del nuovo Piano Regolatore approvato dal Comune di
con delibera n. 97 del 26/03/2002; ; 3) CP_1 Parte_2 CP_4
DCV che nelle circostanze di tempo e di luogo di cui ai cap. 1) e 2), i tecnici del
[...]
, nelle persone dei Geom. e riferivano che CP_1 Parte_3 Parte_4
l'atto unilaterale d'obbligo del 21/06/1994 doveva intendersi automaticamente decaduto alla luce delle nuove norme di Piano Regolatore approvate con Delibera n.97 del 2002 del ( ; 4) DCV che, Controparte_1 Parte_2 CP_4 successivamente all'approvazione del nuovo Piano Regolatore per il Comune di , CP_1 di cui alla Delibera n.97 del 26/03/2002, l'U.T. del aveva dato precise Controparte_1 disposizioni interne, in merito alla possibilità di mutare la destinazione d'uso degli immobili agricoli privi di interesse storico, architettonico e storico-paesistico, in presenza di preesistenti atti unilaterali d'obbligo; ( Parte_2 CP_4
; 5) DCV che nelle circostanze di tempo e di luogo di cui al capitolo 4), l'U.T.
[...] [...]
aveva riferito che gli atti unilaterali d'obbligo, aventi ad oggetto il Controparte_5 vincolo di destinazione d'uso per gli immobili agricoli privi di interesse storico, architettonico e storico-paesistico, dovevano ritenersi automaticamente decaduti alla luce della normativa contenuta nel nuovo Piano Regolatore;
( Parte_2
; 6) DCV che nel mese di aprile dell'anno 2002, successivamente alla CP_4 adozione della delibera n. 97 del 26/03/2002 con cui veniva approvato il nuovo Piano
Regolatore, vi recavate presso il bar del consegnandogli una copia del nuovo Parte_1
Piano Regolatore e riferendogli che alla luce della normativa sopravvenuta, gli sarebbe stato possibile mutare la destinazione d'uso del suo annesso agricolo posto in Strada di
Montalbuccio, loc.tà Selvaccia, in quanto il preesistente atto unilaterale d'obbligo doveva ritenersi decaduto;
( ; 7) DCV che nelle circostanze di tempo CP_4
e di luogo descritte al cap. 6), quanto da Lei riferito al Sig. veniva Parte_1 confermato anche dal Geom. ( ; 8) DCV che, a partire Parte_4 CP_4 dall'anno 2000 sino al momento in cui è andato in pensione, Lei si recava, con cadenza quasi quotidiana, insieme ai suoi colleghi dell'U.T. del , presso il bar Controparte_1 del Berrettini;
( ; 9) DCV che, durante la frequentazione con il Sig. CP_4
nei termini descritti al cap. 8), lo stesso, in più occasioni manifestava Parte_1 apertamente il desiderio di lasciare il monolocale in cui viveva, per costruire casa sul terreno di sua proprietà in Strada di Montalbuccio, loc.tà Selvaccia;
( ; CP_4
10) DCV che nel mese di ottobre dell'anno 2002, mentre vi trovavate nel bar
[...]
assistevate ad una conversazione tra la Geometra ed il Sig. Parte_5 Parte_2
nella quale la geometra riferiva che l'U.T. del aveva Parte_1 Controparte_1 garantito la possibilità di procedere con il cambio di destinazione d'uso dell'annesso agricolo di proprietà del Sig. sito in Strada di Montalbuccio, loc.tà Selvaccia, Parte_1 riferendo che l'atto unilaterale d'obbligo del 1994 era automaticamente decaduto con
l'entrata in vigore del nuovo Piano Regolatore;
( . Si indicano Controparte_6 quali testi i Sigg.ri e di ”; Parte_2 CP_4 Controparte_6 CP_1
Per la parte appellata: “Voglia, per le motivazioni tutte sopra illustrate, ogni contraria istanza ed eccezione disattesa, - respingere integralmente l'appello proposto dal sig.
in quanto infondato in fatto e in diritto, oltre che destituito del benché Parte_1 minimo fondamento giuridico, - per l'effetto, confermare integralmente ed in ogni sua parte la sentenza n. 666/2022 pronunciata in relazione al giudizio N.R.G. 624/2021 dal
Tribunale di Siena -Giudice Dott.ssa Giulia Capannoli-, in data 14.07.2022 e pubblicata mediante deposito in cancelleria il 30.07.2022. Con vittoria di spese e competenze di entrambi i gradi del Giudizio”.
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SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione ritualmente notificato, conveniva davanti alla Corte Parte_1 di Appello di Firenze il proponendo appello avverso la sentenza n. Controparte_1
666/2022, con la quale il Tribunale di Siena aveva respinto la sua domanda di risarcimento del danno, quantificato in euro 95.041,18, oltre aggi e compensi di
, interessi di mora maturati e maturandi, derivatogli dalla lesione del legittimo CP_3 affidamento in ordine alla legittimità del cambio di destinazione d'uso dell'immobile di sua proprietà (da agricolo ad abitativo), integratosi con la formazione del silenzio- assenso sulla DIA da lui presentata nel 2002 al . Controparte_1
In particolare, il Tribunale riteneva che l'attore non potesse vantare alcun affidamento incolpevole nei confronti del , avendo egli omesso di allegare alla DIA Controparte_1
l'atto unilaterale d'obbligo sottoscritto nel 1994 con lo stesso in virtù del quale CP_1 costui si era impegnato a non mutare per 10 anni la destinazione d'uso dell'immobile, ottenendo in cambio il rilascio dell'autorizzazione a effettuare lavori di ristrutturazione sull'immobile. Nel 2002, quindi, l'atto d'obbligo era ancora valido e non consentiva di poter mutare la destinazione d'uso dell'immobile, di talchè omettendo di allegarlo alla
DIA con la quale chiedeva il cambio di destinazione d'uso, secondo la ricostruzione operata dal primo giudice, il aveva fornito all'ente comunale una erronea Parte_1 rappresentazione fattuale. Il giudice di prime cure escludeva altresì che la prova dell'affidamento incolpevole dell'attore, circa la possibilità di mutare la destinazione d'uso prima del decorso del termine indicato nell'atto d'obbligo dallo stesso concluso con il potesse essere fornito mediante le testimonianze – non ammesse – di CP_1 soggetti che riferivano di aver ottenuto rassicurazioni da parte di alcuni dipendenti comunali circa la non operatività dell'atto d'obbligo. La parte attrice, quindi, era stata condannata a rifondere al convenuto le spese di lite in applicazione del principio di soccombenza.
Esponeva l'appellante che la sentenza impugnata era ingiusta per i seguenti motivi:
1) errata affermazione circa la validità ed efficacia vincolante dell'atto d'obbligo sottoscritto nel 1994 ai fini della successiva pratica edilizia avente ad oggetto il cambio di destinazione d'uso dell'immobile, non potendo in tal senso essere ritenuto dirimente il solo fatto che lo stesso fosse stato sottoscritto dal mancata considerazione Parte_1 che tale atto d'obbligo era invece da ritenere nullo per contrarietà alle norme imperative, dal momento che la legge regionale vigente all'epoca della presentazione della DIA in questione ne escludeva l'efficacia; errore nel non aver disapplicato tale atto d'obbligo, ritenendo così illegittima la determina dirigenziale 3339/2006 irrogativa di sanzione pecuniaria e ordine di demolizione, con conseguente pregiudizio economico dell'appellante;
2) errore nella parte in cui non si era ritenuto sussistente l'affidamento incolpevole del in particolare, mancata considerazione del fatto che lo stesso aveva Parte_1 presentato la DIA dopo aver ottenuto rassicurazioni dai tecnici dell'Ufficio Comunale sulla legittimità del mutamento di destinazione d'uso dell'immobile e sulla intervenuta decadenza dell'atto d'obbligo sottoscritto nel 1994 a seguito delle modifiche alle norme di attuazione del Piano Regolatore approvate nel 2002 dall'amministrazione comunale;
omessa valutazione del fatto che il non aveva conseguentemente allegato alla Parte_1
DIA l'atto d'obbligo, poiché riteneva in buona fede che quel documento non avesse più alcuna efficacia;

3) erroneo mancato riconoscimento del danno ingiusto patito dal a seguito Parte_1 della lesione dell'affidamento incolpevole conseguente alla formazione del silenzio assenso sulla DIA accompagnato dalle rassicurazioni dei dipendenti comunali in ordine alla possibilità del cambio di destinazione d'uso a prescindere dall'atto d'obbligo anteriormente sottoscritto;
danno quantificato in euro 95.041,18, pari alla sanzione a lui irrogata dal per l'illegittimità dei lavori eseguiti sull'immobile di sua Controparte_1 proprietà;
4) erronea affermazione della irrilevanza delle rassicurazioni dei dipendenti comunali circa la non operatività dell'atto d'obbligo e mancata ammissione delle prove testimoniali sul punto, di cui veniva reiterata la richiesta.
L'appellante chiedeva quindi che la Corte, in riforma della impugnata sentenza, accogliesse le conclusioni come in epigrafe trascritte.
Radicatosi il contraddittorio, si costituiva il , che contestava in radice Controparte_1
l'atto di appello e ne chiedeva il rigetto. In particolare, riteneva il convenuto appellato che l'atto di obbligo sottoscritto dal nel 1994 fosse ancora valido ed efficace Parte_1 nel 2002 e che, in quanto tale, fosse ostativo alla modifica della destinazione dell'uso dell'immobile. Evidenziava in tal senso che la modifica della normativa attuativa del
Piano Regolatore regionale intervenuta nel 2002 in nessun modo poteva infatti dirsi idonea a rendere inefficace un atto stipulato otto anni prima. Sosteneva pertanto che il aveva quindi in maniera consapevole omesso di allegare alla DIA l'atto Parte_1
d'obbligo sottoscritto nel 1994, ben sapendo che altrimenti il avrebbe Controparte_1 impedito il mutamento della destinazione d'uso dell'immobile. Aggiungeva come la legittimità dell'azione del emergeva anche dalla sentenza del 2009 con Controparte_1 cui il TAR aveva confermato la validità della delibera dirigenziale con la quale era stata irrogata la sanzione amministrativa e ordinata la demolizione dell'immobile. Infine, deduceva parte appellata come non fosse stata fornita alcuna prova dell'esistenza delle dichiarazioni fornite al dai dipendenti del circa la decadenza dell'atto Parte_1 CP_1
d'obbligo; dichiarazioni che, in ogni caso, non sarebbero state idonee a poter ingenerare un legittimo affidamento incolpevole, posto che non avrebbero in alcun modo vincolato l'amministrazione nell'esercizio del suo potere.
Acquisito il fascicolo di ufficio del procedimento di primo grado, la causa veniva trattenuta in decisione con ordinanza ex art. 127 ter c.p.c. del 26.06.2025, sulle conclusioni delle parti, precisate come in epigrafe trascritte e decisa in camera di consiglio all'esito del decorso dei concessi termini ex art. 190 c.p.c.
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MOTIVI DELLA DECISIONE


1. In via preliminare: la giurisdizione – Ritiene questa Corte di dover preliminarmente dar conto di come, nelle more del presente giudizio, siano intervenute le Sezioni Unite con la sentenza n. 26080/2025 del 25/09/2025, con la quale è stato affermato che la giurisdizione in materia di risarcimento del danno da legittimo affidamento incolpevole nei confronti della P.A. spetta al giudice amministrativo, ancorché nelle sole materie di giurisdizione esclusiva. La recente sentenza delle Sezioni
Unite rappresenta un deciso cambio di paradigma rispetto ai precedenti interventi nomofilattici del medesimo organo (cfr. da ultimo Cass., S.U., n. 2175/2023,
3514/2023, 8236/2023), con i quali era stata affermata la giurisdizione del giudice ordinario, in considerazione del fatto che il danno da legittimo affidamento fatto valere nei confronti della P.A. fosse un diritto soggettivo del tutto sconnesso dall'esercizio di un potere amministrativo. Ciò in aperto contrasto con l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, che, con le due sentenze n. 19 e 20 del 2021, aveva al contrario affermato che la giurisdizione in materia fosse quella amministrativa, poiché il danno da affidamento incolpevole derivava dalla lesione di un interesse legittimo pretensivo. Le Sezioni Unite
n. 26080/2025 hanno composto il contrasto appena esposto, ritenendo di dover devolvere la giurisdizione in favore del G.A. in tutti i casi di danno da legittimo affidamento incolpevole rientranti in materie rimesse alla giurisdizione esclusiva amministrativa (di cui all'art. 133 c.p.a.). Le Sezioni Unite hanno in tal senso preliminarmente affermato che “il privato che lamenti la lesione dell'affidamento incolpevole nella legittimità di un provvedimento ampliativo annullato o nella correttezza del comportamento dell'amministrazione fa valere un diritto soggettivo, non un interesse legittimo”, in ciò non discostandosi dalla precedente giurisprudenza di legittimità, poiché “il danneggiato non mette in discussione la legittimità del provvedimento ampliativo (…) ma si duole del dispendio di risorse, delle spese inutilmente sostenute, delle opportunità alternative pregiudicate, ossia di pregiudizi cui non sarebbe andato incontro se l'amministrazione non l'avesse indotto a confidare nel rilascio del provvedimento ampliativo. Il fondamento della domanda non è l'illegittimità dell'atto, ma la scorrettezza del comportamento della PA.”. Tuttavia - e questo rappresenta il punto di svolta della sentenza - il diritto soggettivo al risarcimento del danno da lesione del legittimo affidamento è ritenuto comunque connesso all'esercizio di un potere amministrativo, poiché “i comportamenti che la PA pone in essere in quanto investita del potere\dovere di provvedere risultano almeno mediatamente ricollegabili al potere esercitato nei singoli casi, proprio in virtù del fatto che il danno da lesione dell'affidamento scaturisce dalla violazione dei doveri comportamentali che condizionano il modo in cui il potere della P.A. deve essere esercitato”. Il privato, infatti, lamenta pur sempre un danno subito in conseguenza di un'attività potestativa, tendenzialmente di natura provvedimentale, posta in essere dalla P.A. Di conseguenza, si è di fronte ad un diritto soggettivo connesso mediatamente all'esercizio del potere amministrativo, presupposto della giurisdizione esclusiva del G.A. Pertanto, si giunge ad affermare che “l'azione di risarcimento del danno per lesione dell'incolpevole affidamento nel rilascio di un provvedimento annullato (o legittimamente negato) è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle materie indicate dall'art. 133 c.p.a., in tal modo realizzando quell'auspicata concentrazione, limitatamente a tale ambito, degli strumenti di tutela dinanzi ad un unico giudice (Corte cost. n. 191/2006). Resta ferma, come anticipato in chiusura del paragrafo 5, la giurisdizione del G.O. nei casi che esulano dalle materie affidate alla giurisdizione esclusiva del G.A..”.
La sentenza suindicata, sebbene astrattamente conferente nel presente giudizio, non può tuttavia trovare applicazione, in virtù della formazione del giudicato implicito formatosi sulla giurisdizione. Il Tribunale di Siena, infatti, nel rigettare la domanda nel merito, si è implicitamente affermato munito di giurisdizione e nessuna delle parti ha fatto della questione oggetto di specifico motivo di impugnazione. Sul giudicato implicito e i suoi limiti si sono pronunciate le Sezioni Unite con la sentenza n. 24172 del
29/08/2025, con la quale hanno enunciato il seguente principio di diritto: “qualora il giudice di primo grado abbia deciso la controversia nel merito, omettendo di pronunciare espressamente su un vizio processuale rilevabile d'ufficio (in base alla norma del processo o desumibile dallo scopo di interesse pubblico, indisponibile dalle parti, sotteso alla norma processuale che stabilisce un requisito formale, prescrive un termine di decadenza o prevede il compimento di una determinata attività), la parte che abbia interesse a far valere detto vizio è onerata di proporre, nel grado successivo, impugnazione sul punto, la cui omissione determina la formazione del giudicato interno sulla questione processuale in applicazione del principio di conversione del vizio in motivo di gravame ex art. 161, comma primo, c.p.c., rimanendo precluso tanto al giudice del gravame, quanto alla Corte di cassazione, il potere di rilevare, per la prima volta, tale vizio ex officio. A tale regola si sottraggono, così da consentire al giudice dei gradi successivi di esercitare il potere di rilievo officioso, i vizi processuali rilevabili, in base ad espressa previsione legale, “in ogni stato e grado” e i vizi relativi a questioni
“fondanti”, la cui omessa rilevazione si risolverebbe in una sentenza inutiliter data, ovvero le ipotesi in cui il giudice abbia esternato la propria decisione come fondata su una ragione più liquida, che impedisce di ravvisare una decisione implicita sulla questione processuale implicata».
Dal suddetto principio di diritto può desumersi che le uniche ipotesi in cui è rimesso al giudice del gravame di rilevare ex officio una questione inerente un vizio processuale, sono quelle in cui la decisione sia stata resa in applicazione del principio della ragione più liquida oppure quelle in cui si tratti di eccezioni rilevabili in ogni stato e grado del processo che abbiano natura fondante, ovvero la cui omessa rilevazione renderebbe la sentenza inutiler data. Alcuni esempi, espressamente indicati nella sentenza, di questioni “fondanti” sono: la violazione di regole preposte alla tutela del contraddittorio, il difetto di legitimatio ad causam, il difetto di interesse ad agire, il difetto delle condizioni di proponibilità dell'azione, il difetto di rappresentanza processuale, le decadenze verificatesi per effetto dello spirare di termini perentori per la proposizione dell'azione, il ne bis in idem, l'esistenza di un giudicato interno o esterno (ove risultante dagli atti del processo), la litispendenza, l'inesistenza della sentenza. La carenza di giurisdizione, invece, non rientra tra queste e deve essere oggetto di specifica impugnazione di parte affinché possa essere trattata nei giudizi successivi al primo grado;
tale principio, peraltro, è oggi espressamente previsto dall'art. 37 c.p.c., che ha esplicitato quanto già affermato da Cass., S.U., n. 26019/2008.
Nel caso di specie, il Tribunale di Siena non ha fondato la propria decisione sul principio della ragione più liquida, che avrebbe dovuto essere esplicitato in sede motivazionale, ma ha rigettato la domanda nel merito, dunque implicitamente affermandosi munito di giurisdizione. Non avendo le parti proposto gravame avente ad oggetto la questione della giurisdizione, questa è coperta da giudicato implicito, che impedisce a questa Corte di poterla rilevare d'ufficio, anche a prescindere dalla questione di applicabilità alla fattispecie del nuovo testo dell'art. 37 cpc introdotto dalla c.d. riforma Cartabia.


2. I fatti di causa e il perimetro della decisione - Risulta dalla documentazione in atti e non è contestato che in data 7.3.1994, il in qualità di proprietario del Parte_1 lotto di terreno posto in , Località Selvaccia, Strada di Montalbuccio, n. 132/A, CP_1 chiedeva al Comune di il rilascio di concessione edilizia per la realizzazione di CP_1 opere di ristrutturazione, volte “alla tamponatura di porzioni 'aperte' ed alla sostituzione della copertura in eternit con materiale laterizio” dell'annesso rurale ivi insistente. L'U.T. del Comune, ai fini del rilascio dell'autorizzazione (come espressamente indicato nella premessa dell'atto), richiedeva la stipula di un atto unilaterale d'obbligo con il quale il proprietario si impegnasse a non modificare la destinazione del manufatto per un decennio. Il nonostante lo stesso non fosse previsto come obbligatorio dalla Parte_1 normativa vigente, sottoscriveva l'atto d'obbligo il 21.6.1994 (cfr. all. 1 fasc. I grado), con il quale si impegnava ad usare il fabbricato al solo scopo indicato nel Piano
Pluriennale di Utilizzazione Aziendale già presentato (ai sensi dell'art. 2 LR n° 10 del
1979) e a non modificarne la destinazione d'uso per la durata di dieci anni dalla data del rilascio dell'agibilità. Ai sensi dell'art. 5 del suddetto atto unilaterale d'obbligo era previsto che in caso di inadempimento degli obblighi ivi assunti, il avrebbe Parte_1 dovuto ripristinare “la destinazione prevista dalla Concessione e pagare a titolo di penale una somma pari al triplo del canone di locazione calcolato secondo le leggi in vigore per gli immobili aventi destinazione abitativa, per tutto il periodo intercorrente dal mutamento di utilizzazione fino all'effettivo ripristino”. A seguito della sottoscrizione dell'atto unilaterale d'obbligo, il rilasciava la concessione edilizia n. Controparte_1
9204 del 25.10.1994 (cfr. all. 2 fasc. I grado). Il nel corso degli anni, Parte_1 presentava diverse varianti in corso d'opera (di cui l'ultima immediatamente precedente a quella per cui è causa con la DIA n. 31961 del 31.10.2002).
Nelle more, il , con delibera n. 97 del 26.3.2002 (cfr. all. 3 fasc. I Controparte_1 grado) approvava una modifica delle norme tecniche di attuazione del Piano Regolatore, in relazione alle sole zone agricole, a seguito della quale, ai sensi dell'art. 158 ter B2)
N.T.A., veniva consentito il cambio di destinazione d'uso degli immobili agricoli, ove privi di interesse storico, architettonico e tipologico, ricadenti in sottozona priva di interesse storico-paesistico, e facenti parte di aziende agricole di dimensioni inferiori ai limiti fissati dall'art. 3, co.2 L.R. 64/1995.
Successivamente all'entrata in vigore di detta modifica normativa, il Parte_1 presentava la DIA n. 32313 del 11.12.2002 (cfr. all. 4 fasc. I grado), avente ad oggetto la ristrutturazione con cambio di destinazione d'uso dell'annesso rurale, non allegando alla pratica l'atto d'obbligo sottoscritto nel 1994.
Il Comune di chiedeva in proposito una integrazione documentale relativa alla CP_1 presenza di parere su vincolo idrogeologico, l'atto notorio per la realizzazione di un garage e la dichiarazione di installazione di porta anti fumo (cfr. all. 5 fasc. I grado), poi fornita dal (cfr. all. 6 fasc. I grado) e trascorreva il termine per la Parte_1 maturazione del 'silenzio assenso' senza che l'amministrazione comunale eccepisse alcunchè in ordine alla vincolatività dell'impegno assunto dal richiedente con l'atto d'obbligo. La pratica terminava con la presentazione della variante n. 41970 e la contestuale dichiarazione di fine lavori del 13.1.2006.
In data 15.9.2006, la Sezione Vigilanza Edilizia della Polizia Municipale di CP_1 effettuava un sopralluogo presso l'immobile in oggetto e riscontrava che la modifica della destinazione d'uso del manufatto (da rurale ad abitativo) era stata effettuata dal in contrasto con il divieto derivante dall'atto d'obbligo dallo stesso sottoscritto Parte_1 nel 1994 e valido fino al 2004. A seguito del suddetto rilievo, il Controparte_1 emetteva la determinazione dirigenziale n. 3339 del 20.11.2006 (cfr. all. 9 fasc. I grado), con la quale veniva irrogata a carico del la sanzione pecuniaria pari Parte_1 ad € 90.813,15 oltre alla ingiunzione di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi.
La determinazione dirigenziale veniva impugnata dal innanzi al TAR Toscana, Parte_1 che respingeva il ricorso con la sentenza n. 435 del 05.02.2009, non impugnata e passata in giudicato, evidenziando come la modifica della destinazione d'uso dell'immobile fosse illegittima, poiché in contrasto con il divieto espressamente assunto dal con l'atto d'obbligo sottoscritto nel 1994. Aggiungeva, inoltre, il TAR che Parte_1 il aveva omesso colpevolmente di allegare alla DIA l'atto d'obbligo. La Parte_1 sanzione irrogata veniva prontamente messa in esecuzione da Equitalia S.p.a. con cartella esattoriale n.104 2012 00111018, portante l'importo complessivo di euro
95.041,18 (cfr. all. 11 fasc. I grado), di cui il richiedeva la rateazione. Parte_1
Tanto premesso, oggetto della presente causa è la sussistenza o meno di un danno da legittimo affidamento incolpevole maturato dal nei confronti del Parte_1 CP_1
, per aver quest'ultimo tenuto una condotta tale da indurlo a ritenere la legittimità
[...] del mutamento di destinazione d'uso del proprio immobile e la sopravvenuta inefficacia dell'atto d'obbligo con cui lo stesso si era impegnato a non mutare tale destinazione per un decennio.


3. Il quarto motivo di appello: le reiterate istanze istruttorie – Con il quarto motivo di gravame l'appellante insiste per l'accoglimento delle richieste istruttorie formulate in primo grado e ivi rigettate, consistenti nell'ammissione delle prove testimoniali aventi ad oggetto le richieste di informazioni avanzate dal tecnico di parte del a dipendenti del circa la possibilità di mutare la destinazione Parte_1 Parte_6 agricola del proprio manufatto e circa l'orientamento dell' in Parte_7 ordine all'efficacia dell'atto unilaterale sottoscritto ed ancora non scaduto, nonché relativamente alle rassicurazioni ricevute in ordine alla intervenuta decadenza, a seguito delle nuove norme del Piano Regolatore, dell'atto unilaterale d'obbligo.
Il motivo è infondato e la richiesta istruttoria merita la conferma del suo rigetto.
Quello che viene chiesto ai testi di riferire è infatti l'opinione appresa de relato da una serie di dipendenti comunali circa la legittimità del cambio di destinazione d'uso di un manufatto agricolo, prima della scadenza dell'impegno assunto con il comune in ordine alla immodificabilità di detta destinazione d'uso. Oltre alla genericità delle circostanze dedotte (in ordine ad esempio alla collocazione spazio temporale dei colloqui), i capitoli dedotti hanno all'evidenza ad oggetto valutazioni, per giunta di tenore prettamente giuridico, che come tali non possono essere richieste a testimoni, neppure con il sistema indiretto della testimonianza de relato.
Né le suddette circostanze appaiono rilevanti ai fini del decidere con riferimento al solo fatto storico dell'avvenuta richiesta di informazioni e delle rassicurazioni date al tecnico del da una serie di dipendenti comunali: trattandosi infatti di indicazioni Parte_1 inerenti interpretazioni e prassi adottate dal nell'esercizio del suo Controparte_1 potere amministrativo in materia di cambio di destinazione d'uso di manufatti agricoli, sarebbe stato necessario, oltre alla prova dell'investitura del dipendente in questione del potere di parlare a nome del quantomeno un riscontro Controparte_1 documentale consistente in una circolare interna, una comunicazione ufficiale o almeno una risposta ad una richiesta di parere scritto da parte del soggetto istante. Invece niente di tutto questo viene dedotto o allegato: ad esempio nel capitolo 2 si richiama genericamente 'l'orientamento dell'Ufficio' e nel capo 4 si chiede di riferire circa 'precise disposizioni interne', senza che in proposito risulti alcuna documentazione comprovante l'ufficialità dell'interpretazione che si pretende di evincere da una serie di estemporanee dichiarazioni ricevute da dipendenti comunali, in mancanza di alcun elemento da cui poter inferire che gli stessi fossero in possesso del potere di interpretazione di norme e provvedimenti per conto dell' e lo avessero fatto nella relativa Parte_8 veste ufficiale. In tal senso i capitoli di prova 6, 7, 8, 9 e 10 fanno addirittura riferimento a presunte conversazioni intercorse tra il e i dipendenti del presso il Parte_1 CP_1 bar gestito da quest'ultimo, dunque ad affermazioni di certo non idonee a manifestare l'indirizzo ufficiale del né dunque ad ingenerare un legittimo affidamento, in CP_1 quanto espresse in contesti non riconducibili all'amministrazione Comunale e alle modalità con cui la Pubblica Amministrazione si esprime in termini di interpretazioni autentiche di norme e validità di atti amministrativi.
Per quanto esposto, quindi, non possono essere accolte le istanze istruttorie reiterate dall'appellante con il quarto motivo di gravame, dovendone essere ribadita l'irrilevanza ai fini del decidere.


4. Il primo motivo di appello: validità dell'atto unilaterale di obbligo del 1994
– Con il primo motivo di appello l'appellante deduce la nullità e l'inefficacia dell'atto di obbligo sottoscritto dal nel 1994 al fine di ottenere il rilascio Parte_1 dell'autorizzazione edilizia per gli interventi di ristrutturazione da effettuare sull'immobile agricolo. Tale nullità deriverebbe dal contrasto con le norme imperative, nel caso di specie l'art. 5 della L.R. 10/1979, poiché la normativa edilizia vigente all'epoca dei fatti non prevedeva l'obbligatorietà della sottoscrizione dell'atto unilaterale per ottenere il rilascio dell'autorizzazione edilizia.
Tale motivo è infondato e va respinto.
Sebbene sia vero che l'art. 5 della legge regionale n. 10/1979 prevedeva l'obbligatorietà della sottoscrizione dell'atto d'obbligo unilaterale soltanto per le nuove costruzioni agricole e non per gli interventi di ristrutturazione, ciò non significa che fosse espressamente vietato all'amministrazione di richiederlo anche per gli interventi di ristrutturazione. Se un atto non è richiesto come obbligatorio, ma non è nemmeno espressamente vietato, significa infatti che rientra nella piena discrezionalità dell'amministrazione richiederlo. Il , quindi, ha, nel legittimo esercizio Controparte_1 di un potere facoltativo, richiesto la sottoscrizione dell'atto di obbligo al che Parte_1 lo ha accettato per ottenere il rilascio del titolo abilitativo necessario ad effettuare i lavori di ristrutturazione. Non può, quindi, ravvisarsi nessun profilo di nullità dell'atto di obbligo sottoscritto nel 1994, poiché non esisteva nessuna norma imperativa che ne vietasse la sottoscrizione. La legittimità dell'atto unilaterale d'obbligo, peraltro, è stata confermata anche dal TAR Toscana con la sentenza 435 del 05.02.2009, che ne ha riconosciuto la piena validità.

5. Il secondo e il terzo motivo di appello: il legittimo affidamento incolpevole
e il danno ingiusto – Con il secondo motivo di gravame l'appellante lamenta l'erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui non ha riconosciuto l'esistenza di un legittimo affidamento incolpevole in capo al Secondo la prospettazione di Parte_1 quest'ultimo, tale legittimo affidamento sarebbe, invece, sussistente e si fonderebbe nel fatto che il dapprima avrebbe fornito rassicurazioni al per il Controparte_1 Parte_1 tramite di dichiarazioni fornite da alcuni dipendenti dell'U.T., circa la possibilità di effettuare il mutamento della destinazione d'uso del suo immobile, considerato che la normativa regionale era cambiata e aveva fatto decadere il suo atto d'obbligo, e poi non ha opposto alcun rilievo dopo la presentazione della DIA, limitandosi a chiedere un'integrazione documentale non afferente l'atto d'obbligo di cui si disserta;
salvo poi, anni dopo, rilevare la violazione di detto atto unilaterale e irrogargli la sanzione di euro
90.813,15, oltre ad intimargli la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi.
Tale motivo risulta privo di fondamento e perciò deve essere respinto.
La giurisprudenza di legittimità ha statuito che l'affidamento risarcibile è solo quello incolpevole e dunque esso “deve fondarsi su una situazione di apparenza costituita dall'amministrazione con il provvedimento, o con il suo comportamento correlato al pubblico potere, in cui il privato abbia senza colpa confidato” (cfr. Ad. Plen. Cons. Stato
20/2021). È stato anche chiarito che “un affidamento incolpevole non è predicabile innanzitutto nel caso estremo ipotizzato nell'ordinanza di rimessione, in cui sia il privato ad avere indotto dolosamente l'amministrazione ad emanare il provvedimento”.
Per aversi un affidamento incolpevole è necessario, quindi, che vi sia un comportamento del privato secondo buona fede, dunque senza contegni od omissioni dolose e/o colpose, cui sia seguita una situazione di apparenza ingenerata dalla P.A. per il tramite di un suo provvedimento o di un comportamento, di tal chè il privato possa dirsi danneggiato per aver confidato nella legittimità del provvedimento emesso dalla P.A. oppure nel contegno tenuto dalla stessa anche in termini di silenzio assenso.
Nel caso di specie, nessun affidamento incolpevole può dirsi sussistente in capo al
Costui, infatti, nel 1994 ha sottoscritto un atto unilaterale d'obbligo, grazie Parte_1 al quale ha ottenuto il rilascio dell'autorizzazione per effettuare i lavori di ristrutturazione sull'immobile agricolo di sua proprietà, impegnandosi a non mutarne la destinazione d'uso per i successivi dieci anni (dunque fino al 2004). Nel 2002, dunque, quando era ancora operante detto divieto di mutamento della destinazione d'uso, il ha presentato una DIA per modificare la destinazione d'uso del suo immobile, Parte_1 sì da trasformarlo in civile abitazione. Nei documenti allegati alla DIA il ha Parte_1 consapevolmente omesso di presentare, e ciò risulta pacifico e non contestato, l'atto di obbligo sottoscritto nel 1994, alla luce del quale il avrebbe esercitato Controparte_1
i poteri inibitori previsti dalla legge e non avrebbe consentito il mutamento della destinazione d'uso, in considerazione del divieto di compiere tale operazione fino al
2004. Contrariamente a quanto sostenuto dall'appellante, non può ravvisarsi una colpa in capo al per non aver tempestivamente rilevato ex officio l'esistenza Controparte_1 dell'atto di obbligo sottoscritto dal nel 1994. Non può, infatti, sostenersi che Parte_1 una Pubblica Amministrazione, solo per il fatto di aver richiesto la sottoscrizione di un atto ben otto anni prima, possa immediatamente avvedersi della sua esistenza, sì da tempestivamente contestarne la violazione a un privato cittadino. Il comma 2-bis dell'art. 1 legge 241/90 sancisce che “I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede”, imponendo che tanto la Pubblica Amministrazione quanto il privato cittadino agiscano ciascuno nel rispetto del principio di buona fede. Ciò si traduce nella necessità che il privato, soprattutto quando questo si trovi a dover presentare un'autodichiarazione per l'inizio di un'attività, come nel caso della DIA, debba fornire all'Amministrazione tutto quanto in suo possesso, nel rispetto del principio di trasparenza e collaborazione con l'amministrazione. Nel caso dunque in cui il privato abbia scientemente omesso di comunicare circostanze rilevanti ai fini dell'esercizio del potere di controllo della P.A., sì da rallentarne l'esercizio stesso, è pertanto configurabile quella dolosa induzione, da parte del privato, del contegno favorevole da parte della Pubblica Amministrazione che sia stata portata ad agire (emettendo un provvedimento ovvero facendo maturare il silenzio assenso come nel caso di specie) sulla base di una prospettazione volutamente incompleta in ordine alla presenza di circostanze ostative.
Ciò è accaduto nella presente vicenda. Il ha infatti omesso di allegare alla Parte_1
DIA l'atto di obbligo, in presenza del quale il Comune si sarebbe avveduto che la concessione era stata rilasciata a fronte di un impegno a non mutare la destinazione ancora vigente e avrebbe conseguentemente esercitato i poteri inibitori previsti dalla legge. La omissione di un documento decisivo rispetto all'autorizzazione che veniva richiesta è già di per sé stesso sintomatico della consapevolezza della sua rilevanza ostativa qualora conosciuto dalla PA;
anche il fatto stesso che l'appellante abbia invocato di aver chiesto, tramite il proprio tecnico, a vari dipendenti del Comune, informazioni circa l'efficacia dell'atto d'obbligo sottoscritto -al di là dell'inconducenza a livello di affidamento di cui si è detto sopra – dimostra che la parte si era chiaramente posta il problema della preclusione nel suo caso del cambio di destinazione d'uso e dunque del rilievo assunto dall'atto di impegno, sì facoltativo, ma comunque dallo stesso sottoscritto in concomitanza con la concessione edilizia a suo tempo ottenuta. Il fatto poi che l'appellante pretenda di fondare la sua buona fede su mere dichiarazioni acquisite al di fuori delle sedi amministrative deputate, senza le forme tipiche con cui l'amministrazione si esprime e senza che neppure risulti che i dipendenti interpellati fossero muniti del potere di parlare a nome del o fornissero piuttosto Controparte_1 mere opinioni personali, come tali irrilevanti, non fa che confermare la consapevolezza della mancanza di fonti ufficiali in ordine alla interpretazione che lo stesso pretendeva di dare a norme e provvedimenti. Peraltro il fatto che quella perorata dal fosse Parte_1 una interpretazione 'contra legem' è comprovato dalla pronuncia del TAR Toscana, non impugnata e passata in giudicato, che pronunciandosi sulla legittimità della provvedimento di irrogazione della sanzione, ha chiaramente escluso l'intervenuta decadenza di un atto d'obbligo sottoscritto nel 1994 a seguito di una sopravvenienza normativa del 2002, evidenziando: “quanto al cambio di destinazione d'uso, che è la ragione su cui si fonda il provvedimento, deve rilevarsi che il ricorrente aveva assunto un impegno unilaterale a non mutare la destinazione epr 10 anni, obbligo che appare evidentemente violato. Né in tal caso può trovare applicazione la LR n° 19/2979 posto che risulta ostativo proprio l'impegno unilaterale assunto (che era precedente e non decaduto) e che non vi è un nuovo atto d'obbligo” e ancora di seguito rimarcando: “Deve inoltre rilevarsi come nella DIA la parte non abbia fatto – colpevolmente – riferimento all'esistenza dell'atto di obbligo”.
Omettendo l'allegazione dell'atto di obbligo, il ha dunque costretto il Parte_1 [...]
a doverne rilevare d'ufficio la presenza, con evidente ritardo nell'esercizio del CP_1 relativo potere di controllo. Peraltro, l'esercizio del potere di controllo da parte dell'Amministrazione è consentito anche oltre il termine canonico di 60 giorni, poiché
l'art. 19 legge 241/90, comma 6 bis, dispone che, “Fatta salva l'applicazione delle disposizioni di cui al comma 4 e al comma 6, restano altresì ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e dalle leggi regionali”, le quali consentono in ogni momento all'Amministrazione pubblica di rilevare difformità o violazioni in materia edilizia o urbanistica. Errata è dunque da ritenere la prospettazione dell'appellante, secondo la quale il avrebbe agito scorrettamente non annullando Controparte_1 subito in autotutela la DIA presentata dal A parte il rilievo per cui il ritardo Parte_1 dell'intervento è stato causato dall'omissione del stesso, deve ricordarsi come Parte_1 la DIA non sia un provvedimento amministrativo, bensì un'autodichiarazione presentata da un privato, per la quale nessun intervento in autotutela è ipotizzabile a carico della
P.A., che può semmai soltanto esercitare poteri di natura inibitoria. Ciò è previsto espressamente dal comma 6-ter dell'art. 19 legge 241/90, per cui “la segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l'azione di cui all'articolo 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104”.
Il , quindi, ha agito correttamente attivando i propri poteri di controllo Controparte_1
e lo ha fatto tardivamente unicamente a causa delle omissioni dolose del Parte_1
Per quanto esposto, quindi, non può dirsi sussistente alcun legittimo affidamento incolpevole in capo al dovendosi inferire, sulla base degli elementi sopra Parte_1 esposti, che questo fosse consapevole di non poter mutare la destinazione d'uso del proprio immobile e abbia in tal senso scientemente omesso di allegare alla DIA l'atto di obbligo che glielo vietava, sì da rendere più difficoltoso per il l'esercizio Controparte_1 del relativo potere di controllo.
Il rigetto del terzo motivo di appello comporta l'assorbimento del quarto motivo di doglianza, con cui l'appellante, in parte riproponendo le medesime argomentazioni, sostiene di aver subito un danno ingiusto in conseguenza della lesione del suo affidamento incolpevole.
L'appello, per quanto detto, merita pertanto integrale rigetto, con conseguente conferma della impugnata sentenza.


6.Le spese di lite - Quanto alle spese del presente grado di giudizio di appello, le stesse seguono il principio della soccombenza e si liquidano come in dispositivo in base al DM 55/14, così come aggiornati al D.M. nr. 147/2022, tenuto conto del valore del petitum (ricompreso nello scaglione da € 52.000,01 a € 260.000) e dell'impegno difensivo prestato (medio), con esclusione della fase istruttoria, tecnicamente non espletata (in particolare: € 2.977 per la fase di studio, € 1.911 per la fase introduttiva,
€ 5.103 per la fase decisoria).
Poiché il presente giudizio è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 e l'impugnazione è stata respinta, sussistono le condizioni per dare atto - ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall'art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228 - della sussistenza dell'obbligo di versamento, da parte della parte appellante, ove dovuto, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per la stessa impugnazione integralmente rigettata.


P.Q.M.

la Corte di Appello di Firenze, definitivamente pronunciando sull'appello proposto, ogni diversa eccezione disattesa e respinta, così statuisce:
1) respinge l'appello;
2) condanna l'appellante al pagamento in favore dell'appellato delle spese di lite del presente grado d'appello, determinate in complessivi € 9.991,00 per compenso, da maggiorare del 15% per rimborso forfetario spese ed oltre IVA e CPA come per legge;

3) ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del D.P. R. 30 maggio 2002 n. 115, nel testo introdotto dall'art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, dalla parte impugnante, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello, ove dovuto, per il gravame, a norma del comma l-bis dello stesso art. 13.
Così deciso in Firenze, nella camera di consiglio del 19.11.2025 dalla Corte di Appello di Firenze su relazione della dott.ssa Paola Caporali.
Il Consigliere relatore Il Presidente
Dott.ssa Paola Caporali Dott.ssa Dania Mori

Provvedimento redatto con la collaborazione del M.O.T. Dott. Andrea Ceccarelli

Nota
La divulgazione del presente provvedimento, al di fuori dell'ambito strettamente processuale, è condizionata all'eliminazione di tutti i dati sensibili in esso contenuti ai sensi della normativa sulla privacy ex D. Lgs 30 giugno 2003 n. 196 e successive modificazioni e integrazioni