REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE CIVILE E PENALE DI BRESCIA
- Terza Sezione Civile -
Il Tribunale, in composizione monocratica nella persona del giudice dott. AN LL, ha pronunciato la seguente
SENTENZA ex art. 281-terdecies c.p.c. nella causa civile iscritta al n. 3157/2025 R.G. promossa da
(avv. FABRIZIO TOMASELLI) Parte_1
PARTE ATTRICE contro
(avv. SANTINA CUCCO) Controparte_1
PARTE CONVENUTA
CONCLUSIONI
Come da note scritte depositate telematicamente. Tali conclusioni sono richiamate e sono da ritenersi parte integrante e sostanziale di questa sentenza.
Concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione
1.
Trattasi di opposizione avverso il provvedimento Protocollo M1.2025.0029398 del
24/02/2025, col quale ha dichiarato «la decadenza totale dal Controparte_1
finanziamento concesso nell'ambito del PSR 2014-2022 operazione 4.4.03 della domanda n.
202202262353 presentata dalla società – CUAA Parte_2
00453130171», a causa del «mancato rispetto dei paragrafi 4.2 e 28.1.3 delle disposizioni attuative (D.d.s. 23 dicembre 2021 - n. 18353)» (superamento del carico massimo di azoto consentito).
Le censure della ricorrente – riassunte in ricorso con la dicitura «Eccesso di potere, manifesta infondatezza, insussistenza dei presupposti fattuali e giuridici per i
1 provvedimenti di decadenza, anche con riferimento alla normativa comunitaria» – sono essenzialmente due:
(i) la decadenza sarebbe stata pronunciata dopo la scadenza del termine massimo entro il quale la ricorrente era tenuta al rispetto della direttiva nitrati (termine non coincidente con il momento di erogazione del saldo, bensì con l'effettuazione dei controlli amministrativi e tecnici per l'accertamento dei lavori);
(ii) vi sarebbe contrasto, con conseguente necessità di disapplicazione, fra la D.d.s.
23 dicembre 2021 - n. 18353, recante approvazione delle disposizioni attuative per la presentazione delle domande, ed il Regolamento Delegato (UE) n. 640/2014, laddove la prima statuisce la decadenza totale dal contributo in caso di omesso mantenimento delle
«condizioni di cui al punto 2 del paragrafo 4 fino alla conclusione dei controlli amministrativi e tecnici per l'accertamento dei lavori e per l'erogazione del saldo», invece di «decidere il tasso di rifiuto o revoca del sostegno a seguito dell'inadempienza agli impegni
o altri obblighi di cui al paragrafo 2» tenendo conto «della gravità, dell'entità, della durata
e della ripetizione dell'inadempienza», come prescritto dalla normativa comunitaria.
La parte resistente ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e, nel merito, ha dedotto l'infondatezza del ricorso.
2.
Si richiamano atti e documenti di causa, noti alle parti.
3.
Il tema pregiudiziale che deve essere esaminato è quello della giurisdizione.
In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo varia a seconda della posizione giuridica, di diritto soggettivo o di interesse legittimo, vantata dal privato, la quale, a propria volta, dipende (i) dalla fase del procedimento di evidenza pubblica in cui si colloca l'atto amministrativo impugnato e (ii) dalla natura e dai presupposti dell'atto stesso.
In particolare, il quadro può essere ricostruito come segue, alla luce dell'insegnamento di Cass. Civ., S.U., 25.7.2006, n. 16896: la posizione del privato è di interesse legittimo, come tale tutelabile dinanzi al giudice amministrativo, nella fase procedimentale anteriore all'emanazione del provvedimento attributivo del beneficio, ovvero nel caso in cui tale provvedimento venga
2 annullato o revocato in via di autotutela per vizi di legittimità o per il suo contrasto con il pubblico interesse;
la posizione è, invece, di diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, se la controversia attenga alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all'inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione.
Dunque, non tutte le controversie che si collocano dopo il provvedimento di riconoscimento della sovvenzione appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
Ciò è senz'altro vero per le ipotesi di revoca dell'ammissione dovuta ad inadempimenti del beneficiario che si collocano nella fase esecutiva del rapporto.
Tuttavia, lo stesso non può dirsi qualora la pubblica amministrazione, mediante l'esercizio dei poteri di autotutela, revochi il provvedimento di ammissione per sopravvenuti motivi di interesse pubblico ovvero lo annulli a causa di un originario vizio di illegittimità. Si veda, sul punto, Cass. Civ., S.U., 11.7.2018, n. 18241, la quale ha statuito che «è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo la controversia tra l'ente ammesso al finanziamento e l'ente pubblico sovventore avente ad oggetto un atto di cd.
"definanziamento" adottato da quest'ultimo per vizi di legittimità originari dell'atto attributivo della sovvenzione, in quanto la contestazione attiene ai presupposti dell'esercizio del potere di autotutela decisoria da parte della P.A., nei confronti del quale il soggetto inciso non vanta una situazione di diritto soggettivo, bensì di interesse legittimo».
Nel caso di specie, la controversia attiene all'inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione, poiché l'amministrazione ha pronunziato la decadenza dal beneficio non perché la richiedente fosse sfornita, ab origine, dei presupposti di accesso al contributo, ma poiché essa è venuta meno ad un impegno qualificato come essenziale dal bando. L'inadempimento di tale impegno, peraltro, assume consistenza del tutto obiettiva e scevra da valutazioni discrezionali – si tratta del superamento di limiti massimi, oggettivamente predeterminati, di spandimento d'azoto – con la conseguenza che l'amministrazione non ha esercitato un potere discrezionale, ma ha compiuto un accertamento tecnico, di fronte al quale la posizione del privato assume la consistenza del diritto soggettivo.
3 Pertanto, a prescindere dalla terminologia utilizzata dalla ricorrente per la delineazione del petitum1, è evidente che in giudizio sia veicolato un diritto soggettivo – i.e.,
il diritto alla conservazione del contributo e all'erogazione del saldo – rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario (come, peraltro, correttamente indicato nel provvedimento di decadenza, ove si legge: «Si informa che è possibile rivolgersi all'autorità giurisdizionale ordinaria per contestare i presupposti della decadenza entro il termine di prescrizione previsto dalla legge»).
Va, dunque, disattesa l'eccezione di difetto di giurisdizione formulata dalla parte resistente.
4.
La controversia può essere decisa nel merito. E, in tale rispetto, l'azione attorea si rivela infondata.
Due dati, di fondamentale importanza, sono pacifici:
- il primo è il carattere essenziale dell'impegno a mantenere il rispetto della direttiva nitrati, alla cui violazione, secondo le disposizioni del bando, segue la decadenza totale dal contributo;

- il secondo è la condizione di non conformità della ricorrente rispetto a tale impegno, nell'anno intermedio (2023) tra la domanda di aiuto e la presentazione della domanda di saldo.
Posti questi due dati, si può passare all'esame delle censure attoree, c0minciando da quella più strettamente procedimentale.
L'art. 4 delle disposizioni attuative per la presentazione delle domande (in seguito, disp. att.) stabilisce, quale condizione per il conseguimento del contributo, quella di
«condurre un'azienda agricola che rispetti la Direttiva del Consiglio del 12 dicembre 1991
(91/676/CEE), relativa alla protezione delle acque dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole e le deliberazioni della Giunta regionale della Lombardia n.
XI/2893 del 20 Marzo 2020 e s.m.i. e n. XI/3001 del 30 Marzo 2020 e s.m.i.». Tale presupposto non deve solo esistere al momento della presentazione della domanda, ma deve essere preservato nel tempo, tanto che il suo mantenimento «viene verificato fino alla conclusione dei controlli amministrativi e tecnici per l'accertamento dei lavori e l'erogazione del saldo».
Secondo la ricorrente, l'amministrazione avrebbe consumato il suo potere di accertamento della persistenza del requisito al momento della redazione e sottoscrizione della «relazione di controllo visita in situ (saldo)» in data 19 novembre 2024, con la conseguenza che il procedimento di decadenza dal contributo avviato successivamente si sarebbe svolto illegittimamente e in violazione del legittimo affidamento della ricorrente circa il positivo completamento dell'iter di erogazione del contributo stesso.
In realtà, non vi è alcun elemento concreto a sostegno di questa tesi.
Il dato letterale dell'art. 4 disp. att. consente all'amministrazione di effettuare controlli amministrativi e tecnici volti ad accertare il regolare completamento dei lavori e a verificare la persistenza di tutti gli altri requisiti di erogazione del saldo. Il riferimento ai controlli non solo tecnici, ma anche amministrativi lascia intendere che la verifica utile ai fini del saldo non sia solo relativa all'esecuzione dei lavori, ma anche alle restanti condizioni di accesso al contributo. Nulla, nella fattispecie concreta, autorizza a ritenere che la
«relazione di controllo visita in situ (saldo)» rappresentasse l'adempimento ispettivo finale del procedimento di verifica, al quale non potessero seguirne altri. La stessa relazione, al contrario, è esplicita circa la pendenza di altri accertamenti, poiché vi sono numerosi parametri in cui è segnalata la sussistenza di «verifiche in corso» e, fra questi, vi è proprio quello del rispetto della direttiva nitrati (si veda la sezione 5 della relazione, alla voce
IM_003). Pertanto, non si registra alcuna anomalia nel fatto che una di queste verifiche in corso – segnatamente: quella di cui oggi si discute – abbia poi restituito un esito negativo per l'azienda, né quest'ultima potrebbe invocare alcun legittimo affidamento, sia perché la pendenza della verifica era stata chiaramente manifestata, sia perché era stata la ricorrente stessa ad operare la comunicazione nitrati n. 298620 – 2737057 del 23 ottobre 2023, sicché ben poteva aver contezza del mancato rispetto dell'impegno essenziale assunto.
Superata la censura finora esaminata, va affrontato il tema della pretesa disapplicazione del provvedimento approvativo delle disposizioni attuative.
Lo scrivente stima insussistente il contrasto fra il bando e la normativa europea citata dalla ricorrente. Quest'ultima impone, nella sostanza, che vi sia proporzionalità fra la violazione dell'impegno assunto e le conseguenze in punto di revoca (totale o parziale) del contributo. Ebbene, evidentemente l'amministrazione, nella predisposizione della lex
5 specialis della procedura d'evidenza pubblica, ha valutato come particolarmente grave il superamento dei limiti di emissione di azoto, così da giustificare la decadenza dal contributo. Non vi sono ragioni di giudicare irragionevole o abnorme una simile valutazione, che, anzi, è del tutto coerente con la ratio del contributo: sarebbe, infatti, contraddittorio erogare una sovvenzione per la realizzazione di opere volte a ridurre l'impatto ambientale degli allevamenti, a favore di un'azienda che ha prodotto una quantità di azoto più che doppia rispetto a quella che poteva gestire in modo sostenibile, contribuendo così a quell'inquinamento da nitrati che la normativa europea e quella nazionale intendono contrastare. Pertanto, non si ravvisa alcuna trasgressione della normativa euro-unitaria.
In conclusione, le censure che la ricorrente ha mosso all'operato della P.A. sono infondate.
Ne deriva il totale rigetto del ricorso.
5.
Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come segue, in base ai parametri dettati dal d.m. n. 55/2014 per i procedimenti di valore compreso fra euro
52.001,00 a euro 260.000,00. Fase di studio della controversia, valore medio: euro
2.552,00; fase introduttiva del giudizio, valore medio: euro 1.628,00; fase istruttoria e/o di trattazione, valore minimo, poiché non sono state assunte prove costituende: euro
2.835,00; fase decisionale, valore minimo, poiché non sono stati depositati scritti conclusivi: euro 2.127,00. Compenso tabellare: euro 9.142,00, oltre rimborso forfettario al
15%, Iva e Cassa.


P.Q.M.


Il Tribunale di Brescia, definitivamente pronunciando, ogni diversa domanda, istanza ed eccezione disattesa o assorbita:


1. rigetta il ricorso;



2. condanna la ricorrente a rifondere alla resistente le spese di lite, che liquida in euro 9.142,00 per compensi, oltre rimborso forfettario al 15%, Iva e Cassa.
Brescia, 05/11/2025
Il giudice
AN LL
6 1. DA COMPARE FOOTNOTE PAGES ¹ È, in effetti, impropria la richiesta di «revoca» del provvedimento, che non può essere disposta dal giudice ordinario, il quale, semmai, può accertare la positiva spettanza del contributo, condannando l'amministrazione alla sua erogazione.
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