N. 3649/2022 R.Gen.Aff.Cont.
Cron._________
Rep. _________
Sent. n._________
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Tribunale di Napoli
10 SEZIONE CIVILE
Il Giudice, dott. Marcello Amura, ha pronunziato la seguente
SENTENZA nella causa iscritta al n. 3649/2022 R.Gen.Aff.Cont. assegnata in decisione all'udienza del 12/05/2025 con la fissazione dei termini previsti dagli artt. 190 e 281 quinquies, co. I,
c.p.c. e vertente
TRA
c.f.: , in persona del legale rappresentante pro Parte_1 P.IVA_1
tempore, elett.te dom.to in Mugnano di Napoli (Na) alla Via G. D'Annunzio n° 2, presso lo studio dell'Avv. MINERVA CONCETTA, c.f.: dalla quale è C.F._1
rappresentato e difeso in virtù di procura in atti.
- ATTRICE
E
c.f.: , in persona del Sindaco, legale Controparte_1 P.IVA_2
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Vanessa Cioffi (C.F.
), giusta procura generale rilasciata dal Sindaco, rogata dal Notaio C.F._2 Rep n. 22594 di settembre 2022, e con esso elettivamente domiciliato Persona_1
presso la Casa Comunale, in Napoli, Palazzo San Giacomo, Piazza Municipio n.1.
- CONVENUTO
Oggetto: COSAP
Conclusioni: all'udienza 12/05/2025 i difensori delle parti costituite hanno concluso come da verbale di causa.
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
Con atto di citazione ritualmente notificato a mezzo pec in data 4 febbraio 2022, la società (sin d'ora “ ) ha inteso opporsi all'avviso di Parte_1 Pt_1
pagamento n. PG/773171/1130 notificatogli dal in data 5 gennaio Controparte_1
2022, con cui veniva formulato l'invito al pagamento dell'importo di:
➢ Euro 9.172,73 a titolo di canone per occupazione abusiva di suolo pubblico;

➢ Euro 18.345,45 (somma riducibile ad euro 4.586,27 in caso di pagamento entro 60 giorni dalla notifica dell'atto) a titolo di sanzioni amministrative;

➢ Euro 325,38 a titolo di interessi moratori;

➢ Euro 9,50 a titolo di spese di notifica.
Nell'individuare il titolo fondante il predetto credito, veniva richiamato il verbale n.
CC/19150001065, redatto in data 02-10-2019 dalla Polizia Municipale di Napoli, con cui veniva accertata l'occupazione di suolo pubblico (marciapiede sito in Napoli alla Piazzetta
Nilo n. civico 17, posto dinanzi al locale adibito ad attività di bar gestito dalla ricorrente) con sedie, tavolini ed ombrellone, per un totale di mq 16 (4 m x 4 m).
L'opponente ha dedotto che:
➢ il sig. , in occasione della redazione del verbale, faceva rilevare di Parte_2
aver fatto richiesta di occupazione di suolo pubblico già dal lontano marzo 2018 con pratica avente n.prot. 214412, integrata con pratica n.prot. 580580 del 03/07/2018 e
- 2 - di avere finanche provveduto al pagamento dei bollettini;
che la pratica, alla data dell'accertamento, risultava ancora in lavorazione presso l' ; CP_2
➢ avverso il verbale di accertamento n. CC/19150001065 in data 5 novembre 2019 veniva proposto ricorso al Prefetto di Napoli dalla con protocollo n. Pt_1
264017, cui non seguiva decisione nel termine di legge;

➢ in data 6 dicembre 2019 veniva rilasciata alla “ concessione Parte_1
continuativa in area “A” n. 774 - Centro Antico CA 12-13 Piazzetta Nilo - Largo Corpo di Napoli;
nella concessione veniva determinato il canone annuo in € 2.012,88 e veniva richiesto il pagamento della cifra di € 504,50, quale somma dovuta in forma frazionata rispetto ai mesi di occupazione dell'anno 2019 (euro 2012,88/4 trimestri =
503,22), pagamento, pertanto, da imputarsi ai mesi di ottobre, novembre, dicembre
2019); che la predetta concessione aveva durata di anni cinque con scadenza il
31.12.2023.
Pur nella laconicità dell'impianto argomentativo, deve ritenersi che parte attrice invochi l'insussistenza dei presupposti per il pagamento del canone richiesto e delle relative sanzioni, in quanto il titolo concessorio successivamente rilasciato in data 6 dicembre 2019 si palesava, a suo dire, idoneo a legittimare l'occupazione (da non ritenersi, quindi, abusiva) dell'area in oggetto per l'intero mese di ottobre 2019, circostanza che poteva evincersi dall'importo richiesto a titolo di canone per l'anno 2019
(corrispondente ad ¼ del totale e, quindi, riferibile all'ultimo trimestre ottobre 2019- dicembre 2019).
Il nel costituirsi in giudizio, ha, invece, rivendicato la legittimità Controparte_1
dell'atto e la correttezza delle richieste di pagamento avanzate;
invero:
➢ a norma del regolamento Cosap l'occupazione del suolo è consentita solo successivamente al rilascio (ed al ritiro) della concessione, a norma dell'art. 8
- 3 - comma 5, e dunque, la concessione, rilasciata il 6/12/19, non avrebbe consentito l'occupazione del suolo prima di tale data;
➢ il titolo concessorio rilasciato non era, pertanto, idoneo a sanare l'occupazione accertata in data 2/10/19, anche in ragione del fatto che veniva, in ogni caso, accertata una superficie occupata (16 mq) maggiore di quella successivamente assentita (12 mq); corretto, pertanto, doveva ritenersi l'accertamento di occupazione integralmente abusiva per il giorno dell'accertamento e con presunzione di occupazione abusiva anche per i trenta giorni antecedenti, come previsto dal Regolamento, in conformità con il DLGS. n.446/97, art.63;
➢ il ritardo nel rilascio del titolo concessorio era derivato dal ritardato completamento della pratica imputabile all'attrice, completamento intervenuto solo in data 25/10/19, come chiarito nell'atto concessorio;
che doveva escludersi la configurabilità di una concessione in sanatoria, atteso che il Regolamento Cosap espressamente prevedeva tassative ipotesi di concessione a sanatoria all'art.11, non configurabili nel caso di specie.
In assenza di attività istruttoria ed all'esito dei chiarimenti richiesti da questo Giudice al convenuto la causa, all'esito dell'udienza di precisazione delle conclusioni del CP_1
12.05.2025, è stata rimessa in decisione con la concessione dei termini di cui all'art. 190
c.p.c..
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In via preliminare, è opportuno evidenziare che il giudizio integra l'opposizione avverso un mero avviso di pagamento, privo di efficacia esecutiva (cfr. sul punto anche la comparsa di costituzione del e costituente il primo atto attraverso cui l'ente CP_1
comunale ha provveduto ad evidenziare l'esistenza di un credito COSAP correlato all'asserita occupazione abusiva di suolo pubblico da parte dell'opponente in Piazzetta
Nilo n.17 e per una superficie di 16 mq.
- 4 - Le pretese dell'ente pubblico territoriale hanno natura di diritto di credito tanto che la relazione tra le parti va inquadrata nel tipo pretesa – obbligo e non nel tipo potere – interesse legittimo.
Da ciò deriva che il processo non ha ad oggetto l'atto, privo di effetti negativi nei confronti del privato, bensì il rapporto, con la conseguenza che va stabilito se le pretese dell'ente pubblico territoriale siano o meno fondate.
L'azione introdotta dall'opponente va quindi qualificata come domanda di accertamento negativo, nell'ambito della quale l'onere della prova del credito spetta al suo titolare, ossia al (sull'onere della prova in caso di domanda di Controparte_1
accertamento negativo, cfr. Cass., sez.

6 - L, ordinanza n. 16917 del 04/10/2012).
Ciò chiarito, le circostanze fattuali poste a base dell'avviso di liquidazione e del richiamato verbale di accertamento redatto dalla Polizia Municipale di Napoli in data 2 ottobre 2019 possono considerarsi incontestate (occupazione di un marciapiede, integrante suolo pubblico, da parte dell'attrice per una superficie di 16 mq a mezzo di sedie, tavolini ed altre suppellettili).
L'attrice ritiene, però, non configurabile un'occupazione abusiva, ciò in ragione del successivo rilascio del titolo concessorio e della richiesta in pagamento di un canone, per il 2019, parametrato a quello dovuto per l'ultimo trimestre (dall'ottobre 2019 al dicembre
2019), anche perché esattamente corrispondente ad ¼ di quello previsto su base annua.
Con le note depositate il 21 marzo 2025, a fronte dei chiarimenti richiesti, il
[...]
ha sostenuto che “il pagamento effettuato dal ricorrente e di cui si dà atto nella CP_1
concessione di € 504,50 sebbene corrisponda matematicamente a 3 mesi di canone (€
2012,88/12*3) si riferisce, per una parte, al mese di dicembre 2019, come precisato dal
Servizio con nota PG/2025/260217 del 20/03/2025 e per la parte eccedente ai mesi successivi dell'occupazione ma non certamente ai mesi precedenti”.
Il ha, inoltre, evidenziato che il pagamento operato dal Controparte_1
- 5 - concessionario in misura pari ad euro 504,50 era stato unilateralmente determinato da quest'ultimo e non poteva, in alcun modo, ritenersi indice rilevatore del rilascio di una concessione in sanatoria.
Orbene, occorre prendere le mosse dall'analisi della concessione di occupazione di suolo pubblico n.744 rilasciata in data 6 dicembre 2019.
In tale atto viene espressamente individuata la sequenza procedimentale che ha condotto alla sua emissione;
in particolare viene richiamata la nota n.0844608/2019 del
21 ottobre 2019 (19 giorni dopo l'accertamento posto in essere dalla Polizia Municipale) con cui, tramite piattaforma il competente Ufficio comunale ha comunicato alla CP_2
richiedente la positiva conclusione dell'istruttoria e formulato richiesta di ulteriori adempimenti.
Tale ulteriore documentazione è stata trasmessa dall'attrice in data 25 ottobre 2019
(accettazione patti della concessione, dichiarazione di cui all'art.5 comma 4 del
Regolamento COSAP e pagamento imposta di bollo in euro 16,00).
Si dà, inoltre, conto dell'acquisizione di un pagamento del canone pari ad euro
504,50, in conformità all'art.31 del Regolamento Cosap, “corrisposto in forma frazionata rispetto ai mesi di occupazione”.
Avuto specifico riguardo alla durata, viene specificato che la “presente concessione ha validità cinque anni e scade il 31/12/2023”.
È opportuno riportare l'art.31 del Regolamento COSAP 2019-2020 depositato dal n data 21 marzo 2025 (cfr. allegato 5): Controparte_1
“1. Il versamento del canone, nel caso di nuova concessione deve essere eseguito prima del ritiro dell'atto concessorio, il cui rilascio, ai sensi dell'art. 8, è subordinato alla dimostrazione dell'avvenuto pagamento.
2. Il canone deve essere corrisposto in unica soluzione. E' ammessa la possibilità di pagamento rateale qualora l'importo del canone sia superiore ad euro 350,00.
- 6 - 3. In caso di pagamento rateale, la prima rata deve essere versata prima del ritiro dell'atto di concessione.
4. Per le concessioni temporanee, le ulteriori rate, senza interessi, devono essere versate con cadenza mensile e, comunque, entro e non oltre il termine temporale dell'occupazione. Nel caso di concessione temporanea di durata non superiore a 30 giorni
e il cui canone superi l'importo complessivo di euro 7.500,00 è ammessa la possibilità di pagamento rateale mediante la presentazione di polizza fideiussoria. Le rate, senza interessi, devono essere versate con cadenza mensile e, comunque, entro e non oltre il termine di un anno dalla scadenza della concessione.
5. Per le concessioni permanenti, le ulteriori rate, senza interessi, devono essere versate con cadenza trimestrale.
6. Nel caso delle concessioni permanenti, per le annualità successive a quella del rilascio della concessione, il versamento del canone va effettuato, in sede di autoliquidazione, entro il 30 aprile di ciascun anno. Lo stesso viene calcolato in forma complessiva, in ragione cioè di tutte le occupazioni poste in essere dal singolo concessionario. Anche in quest'ultima circostanza è previsto, per importi superiori ad euro
350,00, il pagamento rateale secondo le seguenti scadenze: 30 aprile – 30 luglio – 30 ottobre.


7. Il versamento del canone va effettuato con arrotondamento all'unità di euro inferiore, se la frazione è inferiore a 50 centesimi, o all'unità superiore se la frazione è uguale o superiore a 50 centesimi, indicando nella causale di pagamento gli estremi del titolo concessorio ed il dato fiscale del soggetto concessionario.


8. Non si fa luogo al pagamento se la somma da versare è uguale o inferiore ad €
12,00”.
Dalla normativa in esame deriva che la concessionaria, dopo aver provveduto, in data 25 ottobre 2025, a completare l'inoltro della documentazione occorrente al rilascio
- 7 - del titolo concessorio, avrebbe dovuto, anteriormente a detto rilascio, provvedere al pagamento del canone per l'anno 2019 (anno di decorrenza della concessione) in conformità alle prescrizioni dell'art.31 Regolamento COSAP (pagamento in unica soluzione).
Non vi è documentazione in atti che comprovi la richiesta, da parte del CP_1
del pagamento di un importo pari ad euro 504,50 corrispondente ad ¼ del
[...]
canone annuo; ancor meno appare documentato che tale richiesta sia stata, da detto
Comune, espressamente correlata ad un'occupazione legittima per il periodo ottobre
2019-dicembre 2019; è, invece, del tutto verosimile che l'attrice, successivamente alla ricezione della comunicazione di positiva conclusione dell'istruttoria (21 ottobre 2019) ed all'inoltro della documentazione integrativa (25 ottobre 2025), abbia unilateralmente deciso di corrispondere tale importo proprio al fine di ingenerare l'equivoco di un'efficacia della concessione retrodatata al mese di ottobre 2019, e di scongiurare l'avvio di iniziative volte al recupero del canone di occupazione abusiva e delle correlate sanzioni amministrative, dovuti in base al verbale di accertamento del 2 ottobre 2019.
Da ciò deriva l'inaccoglibilità della tesi difensiva adombrata dall'attrice, non potendo ritenersi che la concessione n.774 abbia un'efficacia antecedente al suo rilascio (6 dicembre 2019). Sul punto è sufficiente fare rinvio ai principi richiamati dal CP_1
[...]
Di nessuna rilevanza appare, inoltre, la circostanza che la sanzione amministrativa correlata alla violazione dell'art.20 del CdS, contestualmente elevata in occasione dell'accertamento, si sia estinta all'esito della mancata pronunzia del Prefetto di Napoli
a fronte di tempestivo ricorso ex art.203 CdS.
Invero il verbale di accertamento di occupazione abusiva di spazi e suoli pubblici è titolo sia per irrogare le sanzioni amministrative previste dall'art. 20 del codice della strada sia per fondare la pretesa dell'amministrazione al recupero dell'indennità per le
- 8 - occupazioni abusive di spazi ed aree pubbliche;
nel caso di specie, l'archiviazione degli atti disposta dal Prefetto di Napoli a fronte del ricorso ex art.203 c.p.c. è avvenuta nell'ambito del procedimento di opposizione all'irrogazione della sanzione amministrativa prevista dal codice della strada, instaurato ai sensi della predetta norma.
L'archiviazione ha, pertanto, riguardato il verbale di accertamento quale atto irrogativo della sanzione amministrativa conseguente alla violazione del codice della strada, ma non come atto-documento che accertava l'avvenuta occupazione del suolo pubblico.
L'art. 63 comma 2 del d.lgs. n° 446/1997, nel prevedere (alla lettera g) che i regolamenti locali possano stabilire, per le occupazioni abusive di spazi ed aree pubbliche, un'indennità pari al canone maggiorato fino al 50 per cento (con la presunzione, quanto alle occupazioni abusive temporanee, che esse siano state effettuate dal trentesimo giorno antecedente la data del verbale di accertamento) e nel prevedere inoltre (alla lettera g-bis) che i regolamenti locali possano stabilire anche sanzioni amministrative pecuniarie di importo non inferiore all'ammontare della somma di cui alla lettera g), né superiore al doppio della stessa, stabilisce espressamente che restano ferme le sanzioni amministrative stabilite dall'art. 20 del d.lgs. n° 285/1992.
In altri termini, l'indennità per l'occupazione abusiva di spazi ed aree pubbliche e le eventuali sanzioni amministrative aggiuntive previste per tale occupazione abusiva concorrono con le sanzioni amministrative previste dall'art. 20 del codice della strada.
Ed infatti nel caso di specie il verbale della polizia municipale consta di due documenti recanti il medesimo numero identificativo;
con il primo documento si contesta la violazione dell'art. 20 del codice della strada, invitando al pagamento in misura ridotta della relativa sanzione;
con il secondo documento si avvisa il trasgressore che il verbale in questione, redatto ai sensi dell'art. 63 comma 2 lettera g) del d.lgs. n° 446/1997, costituisce titolo per il procedimento finalizzato all'eventuale recupero del canone evaso
- 9 - e della contestuale irrogazione della sanzione ai sensi del regolamento comunale
C.O.S.A.P..
Quello proposto innanzi al Prefetto di Napoli è esclusivamente il ricorso avverso il detto verbale di polizia municipale nella parte in cui esso contesta la violazione dell'art. 20 del codice della strada;
d'altronde, non avrebbe potuto che essere così: l'art. 7 del d.lgs. n° 150/11 prevede l'opposizione diretta nei confronti dei verbali di accertamento di
P.G. (dinanzi al Giudice di pace del luogo dove è stata commessa la violazione) esclusivamente in materia di violazioni al codice della strada, giustificandosi tale previsione con il fatto che solo in materia di violazioni nel settore della circolazione stradale il verbale è idoneo ad assumere valore ed efficacia di titolo esecutivo;
in tutti gli altri casi i verbali di accertamento di violazioni amministrative non sono di per sé lesivi di situazioni giuridiche soggettive della persona cui sia attribuita la violazione (trattandosi di un atto di natura procedimentale cui deve far seguito un'attività istruttoria destinata a concludersi, ove l'autorità competente ritenga la sussistenza dell'infrazione contestata, con l'emanazione del provvedimento irrogativo della sanzione), ragione per la quale essi non sono direttamente impugnabili (cfr. Cass., sez. 2, n° 12696 del 30/05/2007).
Ne consegue che, nel caso di specie, il verbale in questione giammai avrebbe potuto essere direttamente impugnato (ed infatti non lo è stato) anche nella parte in cui esso era finalizzato al recupero del canone evaso ed all'irrogazione della eventuale sanzione ai sensi del regolamento comunale C.O.S.A.P.: sotto questo aspetto è stato necessario attendere l'emanazione dell'avviso di pagamento (rispetto alla quale il verbale di accertamento ha fatto da presupposto), che è stata poi infatti opposta al fine di ottenere l'accertamento negativo della pretesa azionata.
Conclusivamente le domande proposte dall'opponente vanno rigettate.
Le spese di lite vanno compensate proprio in ragione della peculiarità della vicenda in esame, nei termini sopra rappresentati, ed all'equivoco in ordine alla durata della
- 10 - concessione cui il convenuto ha concorso, non rilevando, nell'atto concessorio né successivamente, la corretta imputazione delle somme incassate a titolo di canone per l'anno 2019.

PQM


Il Tribunale di Napoli, 10 SEZIONE civile, in composizione monocratica, definitivamente pronunciando sull'opposizione proposta, così provvede:
- rigetta l'opposizione proposta da avverso l'avviso di Parte_1
pagamento n. PG/773171/1130 notificatogli dal in data 5 gennaio Controparte_1
2022; per l'effetto accerta l'esistenza dei crediti oggetto del predetto avviso di pagamento;

- compensa le spese di lite.
Così deciso in Napoli, il 29/10/2025.
Il Giudice
(dott. Marcello Amura)
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