REPUBBLICA ITALIANA TRIBUNALE DI ROMA SEZIONE IV LAVORO IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il giudice, dott. Cesare Russo, lette le note di discussione scritta depositate ai sensi dell'articolo 127 ter c.p.c., ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella controversia iscritta al n. 29295/2024 R.G. promossa da
, in proprio e nella qualità di legale Parte_1 rappresentante pro-tempore della rappresentati e difesi dall'avv. Parte_2
VI AL e dall'avv. Giacomo Orsini per mandato allegato al ricorso telematico,

- ricorrente -

contro
(già Controparte_1 [...]
), in persona del legale rappresentante pro- Controparte_2 tempore, rappresentato e difeso da funzionari amministrativi,
- resistente -
OGGETTO: opposizione a ordinanza-ingiunzione. CONCLUSIONI: per le parti, come nei rispettivi scritti difensivi e nelle note scritte di udienza.
FATTO E MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Con ricorso depositato in forma telematica in data 1 agosto 2024 i ricorrenti in epigrafe hanno convenuto in giudizio l'
[...]
(già ), in persona Controparte_1 Controparte_2 del legale rappresentante pro-tempore, proponendo opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione n. 1106/2024, notificata in data 10 giugno 2024, con la quale l'ente convenuto ha ordinato “alla sig.ra sopra Parte_1 generalizzata, di pagare, quale sanzione amministrativa per le violazioni accertate, la somma di € 25.750,00 e alla società in persona del legale Parte_2 rappresentante p.t., individuata quale obbligata in solido ai sensi dell'art. 6 della legge 689/81, di pagare la medesima somma, nel caso di mancato pagamento da parte dell'autore della violazione sopra indicato, nei cui confronti ha diritto di regresso per l'intero”, nonché ingiunto: “ai predetti di pagare la somma complessiva di € 25.777,90 comprensiva di € 27,90 per le spese di notifica entro il termine di giorni 30 dalla data di notifica del presente provvedimento”. A sostegno della domanda gli opponenti hanno dedotto che il provvedimento impugnato scaturisce dall'accertamento effettuato dall' CP_3 Cont
di (già ), concluso con verbale unico di accertamento e
[...] CP_2 notificazione n. RM00002/2019-664-01 del 24 giugno 2019, con il quale è stata contestata alla ricorrente , quale amministratore unico della Parte_1
con sede in Latina, via Cicerone n. 90, esercente attività di Parte_2 supermercato, la violazione dell'art. 29, comma 1, d. lgs. n. 276/2003, in quanto avrebbe utilizzato illecitamente presso la struttura denominata “Mio Market”, sita in Anzio, via Ardeatina n. 726-730, in forza di fittizio contratto di appalto stipulato il 30 giugno 2018 con la n. 11 lavoratori Parte_3 nel periodo dal 4 luglio 2018 al 31 dicembre 2018, per complessive n. 515 giornate lavorative. In particolare, la violazione contestata si basa sulla presunta non genuinità del contratto di appalto sopra richiamato, stipulato per la durata di un anno, avente a oggetto servizi di pulizia e la gestione dei reparti di macelleria, gastronomia, ortofrutta e reparto casse del supermercato;
a tale riguardo, gli opponenti hanno rilevato che i lavoratori erano eterodiretti effettivamente e pienamente dall'appaltatore, che aveva invece assunto il rischio Parte_3 di impresa e fornito l'organizzazione dei mezzi necessari per la realizzazione dei servizi dedotti in contratto, sicché, contrariamente a quanto ritenuto in sede ispettiva, l'appaltatore non si era limitato a somministrare alla committente Pt_2
i lavoratori, da lui dipendenti solo formalmente, essendo questi ultimi, per
[...] contro, soggetti al potere direttivo e organizzativo dell'amministratore unico della stessa Parte_3
Alla stregua di queste premesse, parte ricorrente ha chiesto di “dichiarare nulla e/o annullare e/o revocare l'ordinanza ingiunzione N. 1106/2024 notificata in data 10 Giugno 2024 – ed ogni altro provvedimento ad essa inerente, connesso
o consequenziale – e, comunque, accertare e dichiarare che le pretese ivi contenute sono infondate per i motivi esposti nel presente atto.
- in subordine, nella denegata ipotesi che non si ritenga di potere accogliere le richieste in via principale, si chiede che venga rideterminata al minimo la sanzione amministrativa anche alla luce dei vizi della sua determinazione, come evidenziati in narrativa”.
2 Ritualmente instaurato il contraddittorio, si è costituito in giudizio l' contestando la fondatezza Controparte_1 dell'opposizione e chiedendone il rigetto. La controversia è stata istruita mediante l'acquisizione della documentazione allegata agli scritti difensivi delle parti e con prova testimoniale. Autorizzato il deposito di note scritte e disposta contestualmente la sostituzione dell'udienza di discussione con lo scambio di note scritte, ai sensi dell'art. 127 ter c.p.c., lette le note sostitutive depositate dalle parti, la controversia è stata decisa.
2. Così ricostruito l'iter procedimentale, il ricorso è fondato e va accolto. Quanto ai profili di doglianza formali sollevati in ricorso, va anzitutto disattesa l'eccezione di tardività. Già con pronuncia Cass., sez. 1, n. 3852 del 22 febbraio 2006, superando più datati arresti interpretativi, la Corte regolatrice ha chiarito che il termine di trenta giorni stabilito in via generale dall'art. 2, terzo comma, della legge 7 agosto 1990, n. 241 per la conclusione del procedimento amministrativo, è incompatibile, per la sua brevità, con i procedimenti, come quelli sanzionatori e disciplinari, nei quali assume rilievo preminente l'esigenza di assicurare all'incolpato, mediante l'instaurazione del contraddittorio e la previsione di una durata adeguata, la possibilità di predisporre le proprie difese;
pertanto, detto termine non è applicabile al procedimento per l'irrogazione delle sanzioni amministrative regolato dalla disciplina generale prevista dalla legge 24 novembre 1981, n. 689. In tale ottica, con successiva sentenza n. 7067 del 28 marzo 2006 la sezione lavoro del Supremo Collegio ha precisato che il termine di trenta giorni stabilito, in via generale, dall'art. 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241 per la conclusione del procedimento amministrativo, è incompatibile con il procedimento di irrogazione delle sanzioni amministrative e il superamento di tale termine (o del più lungo termine previsto da fonti regolamentari) in ogni caso non preclude alla P.A. l'adozione del provvedimento, mentre, ove manchi una espressa previsione legislativa circa la decadenza decisoria, non rende invalido il provvedimento tardivo, ma determina esclusivamente una eventuale responsabilità del funzionario che si attivi tardivamente, oltre a consentire all'interessato la proposizione di un ricorso avverso il silenzio-inadempimento. Nella specie, la legge n. 689 del 1981 non prevede alcuna espressa decadenza dell'amministrazione, sicché l'ordinanza-ingiunzione può essere validamente emessa nel termine di prescrizione di cui all'art. 28. Detto indirizzo è stato definitivamente avallato dalle sezioni unite della Corte di legittimità con sentenza n. 9591 del 27 aprile 2006, nella quale è stato affermato che la disposizione di cui all'art. 2, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241, tanto nella sua originaria formulazione, secondo cui il procedimento
3 amministrativo deve essere concluso entro il termine di trenta giorni, quanto nella formulazione risultante dalla modificazione apportata dall'art. 36-bis del decreto- legge 14 marzo 2005, n. 35, convertito dalla legge 14 maggio 2005, n. 80, secondo cui detto termine è di novanta giorni, nonostante la generalità del testo legislativo in cui è inserita, è incompatibile con i procedimenti regolati dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, che costituisce un sistema di norme organico e compiuto e delinea un procedimento di carattere contenzioso scandito in fasi i cui tempi sono regolati in modo da non consentire, anche nell'interesse dell'incolpato, il rispetto di un termine così breve. Alla luce di questi principi, ormai consolidati in giurisprudenza, condivisi dal Tribunale e da cui non sono stati forniti argomenti che ne possano indurre una rimeditazione, la censura formale di tardività va disattesa.
3. Parimenti, non può essere accolta l'eccezione formale di difetto di motivazione di cui all'art. 3 della legge n. 241/1990, che non può applicarsi, in quanto tale, nel sistema ordinamentale compiuto delineato dal legislatore in tema di ordinanza-ingiunzione. Sul punto, invero, il contenuto dell'obbligo imposto dall'art. 18, comma secondo, della legge 24 novembre 1981, n. 689, di motivare l'atto applicativo della sanzione amministrativa, va individuato in funzione dello scopo della motivazione stessa, che è quello di consentire all'ingiunto la tutela dei suoi diritti mediante l'opposizione. In questi termini la Corte di legittimità è ormai ferma nel ritenere che “dai principi generali elaborati dalla giurisprudenza della Corte in materia di sanzioni amministrative cd. “punitive” (vedi Cass. 13 luglio 2005, n. 14771; 5 novembre 2003, n. 16630) discende che la disposizione della Legge 7 agosto 1990, n. 241, articolo 3, comma 1, non è direttamente applicabile ad atti che non possono essere compresi nella categoria dei “provvedimenti” amministrativi, per mancanza del tratto essenziale della produzione di effetti innovativi rispetto alla situazione giuridica precedente. È il caso, appunto, dell'ordinanza-ingiunzione contemplata dalla Legge n. 689 del 1981 che è strumento esclusivamente preordinato alla riscossione di un'obbligazione già sorta ex lege con la commissione e l'accertamento della violazione. Pertanto, si deve fare riferimento esclusivo alla Legge n. 689 del 1981, articolo 18 comma 2, che impone l'obbligo di motivare l'atto applicativo della sanzione amministrativa, e il contenuto di tale obbligo va individuato in funzione dello scopo, ricavabile dal complesso della normativa e dall'indicata natura dell'atto, della motivazione stessa, che è quello di consentire all'ingiunto la tutela dei suoi diritti mediante l'opposizione. Pertanto, il suddetto obbligo deve considerarsi soddisfatto quando dall'ingiunzione risulti la violazione addebitata, in modo che l'ingiunto possa far valere le sue ragioni e il giudice esercitare il controllo giurisdizionale, con la
4 conseguenza che è ammissibile la motivazione per relationem mediante il richiamo di altri atti del procedimento amministrativo e, in particolare, del verbale di accertamento, già noto al trasgressore in virtù della obbligatoria preventiva contestazione (vedi Cass. 28 ottobre 2003, n. 16203). Ulteriore precisazione della giurisprudenza della Corte è che lo specifico sistema normativo esclude che l'obbligo di motivazione si estenda alla concreta determinazione della sanzione, cioè ai criteri adottati dall'autorità ingiungente per liquidare l'obbligazione, atteso che al giudice dell'opposizione, eventualmente investito della questione relativa alla congruità della sanzione, è espressamente attribuito (L. n. 689 del 1981, art.23, penultimo comma) il potere di determinarla applicando direttamente i criteri previsti dalla L. n. 689 del 1981, art. 11 (vedi Cass. 19 marzo 2007, n. 6417)” (cfr., in termini, Cass., sez. lav., 21089 del 22 luglio 2008, nonché Cass., sez. lav., n. 9251 del 19 aprile 2010). Poiché nel caso di specie, anche mediante l'esplicito e diretto riferimento al verbale di accertamento presupposto, sono state fornite agli opponenti tutte le circostanze di fatto per le quali la sanzione è stata irrogata e, specificamente, indicato il tipo di contratto contestato e le ragioni per le quali ne è stata ritenuta l'illegittimità, i lavoratori interessati e le giornate complessive da questi lavorate, l'atto impugnato ha consentito appieno l'esercizio del diritto di difesa, come confermato proprio dall'atto introduttivo del presente giudizio, con il quale è stata svolta una compiuta disamina delle valutazioni operate dall' ed CP_2 enunciate le ragioni per le quali il contratto di appalto sarebbe conforme al parametro legale.
4. Nel merito, premesso che grava sull' dimostrare la fondatezza CP_2 della contestazione, secondo il disposto generale contenuto nell'art. 6, comma 11, del d. lgs. n. 150/2011, a norma del quale “Il giudice accoglie l'opposizione quando non vi sono prove sufficienti della responsabilità dell'opponente”, all'esito dell'istruttoria la fondatezza della sanzione non è stata sufficientemente dimostrata in giudizio. L'oggetto di controversia riguarda la legittimità del contratto di appalto stipulato tra la e la per il periodo tra luglio Parte_2 Controparte_5
2018 e luglio 2019, avente ad oggetto il servizio di pulizia e di gestione di alcuni reparti del supermercato. L'art. 29 del d. lgs. n. 276 del 2003 ha individuato i criteri distintivi tra somministrazione di lavoro e appalto, che si configura, quindi, alle presenti condizioni:

1. l'organizzazione dei mezzi necessari da parte dell'appaltatore;

2. l'esercizio, da parte dell'appaltatore, del potere organizzativo e direttivo nei confronti dei lavoratori utilizzati nell'appalto;

3. l'assunzione da parte del medesimo del rischio d'impresa.
5 Posto che l'oggetto del contratto censurato richiedeva, prevalentemente, un apporto in termini di prestazioni lavorative e procedure, sicuramente preponderante rispetto all'utilizzo di beni materiali (macchinari, strumenti e accessori per la pulizia), secondo la prospettazione dell' l'accordo CP_2 avrebbe realizzato una mera fornitura di prestazioni di lavoro, non rientrando nel tipo negoziale formalmente pattuito. La legittimità di un accordo aventi analoghe caratteristiche è stata già scrutinata, in linea generale, dalla Suprema Corte che, con la sentenza n. 22796 del 20 ottobre 2020, nel pronunciarsi sulla corretta interpretazione della nozione di appalto regolare, ai sensi dell'art. 1655 c.c. e dell'art. 29 del d. lgs. n. 276/2003, vi ha incluso anche l'appalto avente a oggetto opere e servizi che, seppure espletabili con mere prestazioni di manodopera, costituiscono un servizio reso con organizzazione di mezzi e gestione autonoma dell'appaltatore, senza interventi dell'appaltante sui dipendenti. Invero, richiamando Cass. n. 8643 del 2001, la Corte ha concluso che “sono leciti gli appalti di opere e servizi che, pur espletabili con mere prestazioni di manodopera, costituiscano un servizio in sé, svolto con organizzazione e gestione autonoma dell'appaltatore, senza diretti interventi dispositivi e di controllo dell'appaltante sulle persone dipendenti dall'altro soggetto”. Nel caso di specie, l'istruzione espletata non ha consentito di comprovare, in modo pieno, certo e rigoroso, che lo schema formale abbia dissimulato un assetto di interessi differente e, segnatamente, abbia realizzato una interposizione fittizia, avendo in particolare gli opponenti fornito elementi di riscontro che attestano come il programma negoziale pattuito ha riguardato la fornitura di un servizio, la cui esecuzione e realizzazione era completamente rimessa alla
[...]
che aveva l'autonoma organizzazione, tra l'altro, delle Parte_3 prestazioni di lavoro dei propri dipendenti occupati nell'appalto medesimo.
5. In primo luogo la aveva una propria Parte_3 organizzazione di impresa e, in base alle pattuizioni negoziali, rispondeva di eventuali danni cagionati nell'attività di pulizia e di manutenzione;
inoltre, i compensi erano erogati in misura fissa e predeterminata, a seconda degli specifici lavori eseguiti, sicché la compagine sociale si era fatta carico del rischio di impresa. Peraltro, il verbale di accertamento ispettivo non ha posto in dubbio il rischio di impresa gravante sull'appaltatrice, ma soltanto la mancanza di etero- direzione del personale impiegato nell'appalto, che in base alle dichiarazioni raccolte in giudizio sarebbe stato di fatto controllato e organizzato dalla ricorrente, amministratore unico della Parte_2
Detta conclusione è stata raggiunta sulla base delle dichiarazioni raccolte in sede di accertamento ispettivo.
6 A parte che, tuttavia, sono stati sentiti solo 3 degli 11 lavoratori che sarebbero stati somministrati in modo irregolare, i quali non hanno coperto nemmeno tutto il periodo contestato, secondo l'insegnamento del Supremo Collegio, avallato da ultimo con sentenza n. 24208 del 2 novembre 2020, “la valutazione complessiva delle risultanze di causa ben consente al giudice di attribuire maggior rilievo alle circostanze riferite dagli interessati ai verbalizzanti, nell'immediatezza dei fatti, piuttosto che alle circostanze da essi riferite in sede di deposizione in giudizio, cfr. Cass. n.17555\02, e che in sostanza i verbali di contravvenzione forniscono elementi di valutazione liberamente apprezzabili dal giudice, il quale può peraltro anche considerarli prova sufficiente delle relative circostanze, sia nell'ipotesi di assoluta carenza di elementi probatori contrari - considerata la sussistenza in capo al datore di lavoro, obbligato ai versamenti contributivi, del relativo onere probatorio -, sia qualora il giudice di merito, nel valutare nel suo complesso il materiale probatorio a sua disposizione, pervenga, con adeguata motivazione, al convincimento della effettiva sussistenza degli illeciti denunciati (cfr. Cass. n. 11900\03, Cass. n.3527\01, Cass. n.9384\95)”. Peraltro, è pacifico in giurisprudenza che “i verbali redatti dai funzionari degli enti previdenziali e assistenziali o dell'Ispettorato del lavoro fanno piena prova dei fatti che i funzionari stessi attestino avvenuti in loro presenza, mentre, per le altre circostanze di fatto che i verbalizzanti segnalino di avere accertato, il materiale probatorio è liberamente valutabile e apprezzabile dal giudice, il quale può anche considerarlo prova sufficiente, qualora il loro specifico contenuto probatorio o il concorso d'altri elementi renda superfluo l'espletamento di ulteriori mezzi istruttori” (cfr. Cass., sez. lav., n. 15073 del 6 giugno 2008). Infatti, a norma dell'art. 2700 c.c., l'atto pubblico fa piena prova, sino a querela di falso, della provenienza del documento dal pubblico ufficiale che lo ha formato, nonché delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che questi attesta essere avvenuti alla sua presenza o da lui compiuti. Questi principi sono stati riaffermati anche di recente dalla Corte regolatrice. Cass., sez. lav., n. 33242 del 18 dicembre 2024, in particolare, ha “ricordato che le dichiarazioni raccolte dagli ispettori del lavoro e degli enti previdenziali, pur non potendo fare piena prova fino a querela di falso (come invece i fatti che il verbalizzante dichiara essere avvenuti in sua presenza o da lui direttamente compiuti) sono comunque liberamente valutabili dal giudice ai fini della prova dei fatti per cui è causa (così, tra le più recenti, Cass. n. 23252 del 2024), indipendentemente dal fatto che i dichiaranti siano stati successivamente sentiti come testi (arg. ex Cass. n. 24976 del 2017)”. Di conseguenza, va considerato incontrovertibilmente provato, fino a querela di falso, che i lavoratori sentiti in sede di accertamento abbiano reso le
7 dichiarazioni raccolte dagli ispettori, per come riprodotte nel relativo di accertamento, dovendosi così in questa sede soltanto stabilire se i dichiaranti abbiano attestato come effettive circostanze erronee o inesatte.
6. Nel caso di specie, tuttavia, non si tratta di porre a raffronto le dichiarazioni rese nel corso dell'accertamento ispettivo con quelle rilasciate in giudizio. L'unica persona sentita dagli ispettori e, poi, escussa come testimone, la sig.ra ha infatti dichiarato che il legale rappresentante Testimone_1 dell'appaltatrice, proprio datore di lavoro formale, si recava nel supermercato soltanto saltuariamente, mentre le disposizioni di lavoro erano impartite di solito dall'odierna ricorrente (cfr. verbale di udienza del 16 aprile 2025), sostanzialmente confermando quanto già dichiarato agli ispettori. Per contro, gli altri testi escussi in giudizio hanno deposto in termini del tutto differenti. Anzitutto, il teste , socio della Testimone_2 Controparte_5
per quanto qui rileva ha riferito che “l'amministratore della società era il
[...] mio socio , il quale era quasi sempre presente nel supermercato, Persona_1 per quanto a mia conoscenza;
so che si occupava della gestione dei dipendenti, ricordo che era stato anche costituito un gruppo whatsapp anche per le turnazioni, ma non so riferire in modo più preciso, perché si trattava di aspetti organizzativi che non mi competevano”, fornendo, pur precisando di non essersi occupato della gestione dei dipendenti, alcuni aspetti collaterali, di natura indiziaria, sull'effettivo assetto organizzativo del lavoro all'interno del supermercato (cfr. verbale di udienza del 22 gennaio 2025). Queste circostanze, descritte genericamente dal teste sono Tes_2 state precisate e contestualizzate dal teste il quale ha così Persona_1 deposto: “ricordo il supermercato Mio Market in Anzio;
nel 2018 ci andavo quasi tutti i giorni a controllare il personale della che aveva Parte_3 stipulato un contratto di appalto con la in forza del quale espletava Parte_2 alcuni servizi nel supermercato;
io ero l'amministratore della Parte_3 nonché addetto al controllo del nostro personale che stava svolgendo il lavoro all'interno del supermercato;
non ricordo, dopo tanti anni, di quante persone si trattasse, sicuramente meno di una decina di persone, direi al massimo cinque unità di personale;
ovviamente, nei mesi di luglio e agosto era necessario inviare più personale, dal momento che le esigenze di lavoro aumentavano;
io impartivo al personale tutte le disposizioni sulle mansioni che dovevano svolgere e sui turni, ovviamente si trattava di disposizioni molto semplici, dal momento che i compiti svolti erano di natura esecutiva;
mi occupavo anche delle ferie e dei permessi del personale, ovviamente le ferie non erano concesse nei periodi di punta stagionali, ma venivano fruite da settembre in poi;
io e il mio socio ci occupavamo Tes_2
8 anche delle buste paga del personale e del pagamento, mediante bonifico, della retribuzione mensile;
la titolare del supermercato era sempre presente, con lei avevo un rapporto diretto e lei mi rappresentava se insorgevano particolari esigenze, come ad esempio di valutare un impiego di maggior personale in vista del periodo di punta estivo e cose del genere” (cfr. verbale di udienza del 13 aggio 2025). Da queste dichiarazioni testimoniali, rese da soggetti terzi e, sostanzialmente, disinteressati all'esito del giudizio, sulla cui non attendibilità non sono stati forniti elementi concreti, emerge pertanto che era la CP_5 ad impartire le direttive di lavoro al personale, ad assegnare gli orari
[...] di servizio e le ferie dei propri dipendenti, nonché a corrispondere loro la retribuzione, mentre le attività di mero coordinamento da parte della in Parte_2 persona del suo amministratore, risultano pienamente legittime, in quanto il contratto di appalto consente all'appaltatore di individuare le modalità con le quali l'opera o il servizio devono essere eseguiti, nonché di controllarne l'esecuzione. E poiché non sono stati forniti elementi da cui ritenere più attendibili i lavoratori escussi – di cui uno soltanto sentito come testimone in questo giudizio
– rispetto agli altri testi escussi, non sussiste prova piena e rigorosa sulla circostanza, presupposta alla sanzione, che l'appalto di servizi formalmente stipulato mascherasse una interposizione illecita di lavoro. Il ricorso, pertanto, va accolto.
7. Le spese di lite vanno liquidate come in dispositivo alla luce delle vigenti tabelle allegate al d.m. n. 147/2022, con riguardo allo scaglione di valore della causa.


P.Q.M.


Lette le note di discussione scritta ex art. 127 ter c.p.c., definitivamente pronunciando, in accoglimento dell'opposizione annulla l'ordinanza-ingiunzione n. 1106/2024, notificata in data 10 giugno 2024, e condanna l'
[...]
alla refusione delle spese di lite, che liquida in € 2.697, Controparte_1 oltre rimborso forfettario spese generali, i.v.a. e c.p.a., come per legge. Roma, 15 luglio 2025 Il giudice Cesare Russo
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