N. R.G. 44050/2024
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO TRIBUNALE ORDINARIO di ROMA SEZIONE DIRITTI DELLA PERSONA E IMMIGRAZIONE
Il Tribunale, in composizione monocratica, in persona del Giudice dott.ssa Damiana Colla, ha pronunciato la seguente

SENTENZA EX ART. 281 TERDECIES C.P.C
nella causa civile di primo grado iscritta al n. r.g. 44050/2024, promossa da

nato a [...] il [...], e Parte_1 Parte_2 nata in [...] il [...], rappresentati e difesi dall'avv. Tommaso Marvasi ed elettivamente domiciliati in Roma, viale Paulucci de' Calboli, n. 1, presso lo studio del difensore

- ricorrente -

Contro
, rappresentato e difeso dall'avv. Paolo Richter Mapelli Mozzi e domiciliato in CP_1
Roma, via del tempio di Giove, n. 21, presso lo studio del difensore
- resistente – Nonché

, NELLA QUALITA' DI Controparte_2 Controparte_3
UFFICIALE DI CP_4
- resistente contumace -
Oggetto: iscrizione anagrafica e registrazione contratto di convivenza.
Con ricorso depositato in data 25.10.2024, i ricorrenti hanno domandato la propria iscrizione anagrafica quale nucleo familiare nel registro della popolazione residente del Comune di Roma Capitale e la contestuale registrazione dell'annotazione del contratto di convivenza stipulato tra di loro. A tale fine hanno rappresentato e documentato di aver intrapreso una relazione sentimentale culminata nell'avvio di una stabile convivenza nel 2023 e nella sottoscrizione di un contratto di convivenza a maggio 2024; di averne chiesto la registrazione ma di aver ricevuto comunicazione di rigetto della domanda a causa della mancata iscrizione nel medesimo stato di famiglia, iscrizione a sua volta negata a causa dell'indisponibilità da parte della ricorrente, cittadina extra europea, di un valido titolo di soggiorno in Italia. Hanno lamentato l'illegittimità della condotta dell'Amministrazione, sostenendo come ai fini del riconoscimento della convivenza, dovrebbe bastare l'accertamento dei relativi presupposti fattuali, a prescindere da ulteriori adempimenti formali, quali la regolarità di soggiorno dei conviventi e l'iscrizione anagrafica nel medesimo nucleo familiare, il quale ultimo può rappresentare un mezzo di prova ma non un elemento costitutivo della convivenza, come già affermato dalla giurisprudenza. Hanno sostenuto la necessità di tutelare i legami familiari di fatto al pari di quelli formalizzati ai sensi dell'art. 8 CEDU. Hanno lamentato come l'illegittimo rifiuto del Comune di Roma di registrare la convivenza impedisca alla ricorrente di ottenere il permesso di soggiorno quale familiare di cittadino europeo, e conseguentemente di accedere a tutti quei diritti sociali che sono condizionati alla regolare presenza sul territorio nazionale, al contempo evidenziando la contraddizione di condizionare la registrazione della convivenza al possesso del permesso di soggiorno, il rilascio di quest'ultimo essendo in realtà conseguenza del primo. Il si è costituito in data 6.3.2025, preliminarmente eccependo il proprio difetto di CP_5 legittimazione passiva, dal momento che, nell'esercizio delle funzioni di Ufficiale di anagrafe, il Sindaco agisce, non quale rappresentante del Comune, bensì quale organo periferico dell'Amministrazione statale, la quale deve pertanto ritenersi responsabile in materia. Ha altresì eccepito il difetto di interesse ad agire, posto che alcun provvedimento di diniego del permesso di soggiorno era stato emesso nei confronti della ricorrente al momento dell'introduzione del giudizio e che non risultava pertanto all'epoca ancora mancante la condizione cui l'Amministrazione, nel rigettare la loro domanda, ha subordinato l'iscrizione anagrafica della stessa (ovverosia appunto la titolarità di un permesso di soggiorno). Ha in ogni caso ribadito nel merito che la coabitazione formalizzata secondo le procedure previste dall'ordinamento anagrafico (dunque mediante dichiarazioni e iscrizioni anagrafiche) sia un requisito preliminare necessario alla dimostrazione e quindi costituzione di una convivenza di fatto, come chiarito dal in una propria circolare, e come la titolarità di un valido titolo Controparte_2 di soggiorno sia condizione precedente all'iscrizione anagrafica. Il Giudice ha fissato udienza per il giorno 17.3.2025, poi rinviata al 22.10.2025 ai fini dell'instaurazione del contraddittorio nei confronti del (e del quale Controparte_2 Controparte_3
Ufficiale di Governo), disponendone la sostituzione con il deposito di note scritte ai sensi dell'art. 127 ter c.p.c. Il non si è costituito in giudizio, pur ritualmente citato con notifica di parte Controparte_2 ricorrente del 7.4.2024, effettuata in adempimento del decreto del 25.3.2025, e deve pertanto dichiararsi contumace. All'esito dell'udienza cartolare del 22.10.2025, la causa deve intendersi infine trattenuta in decisione.
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Il ricorso è fondato e merita accoglimento, per le ragioni che seguono. Si precisa anzitutto che legittimato passivo nel presente giudizio debba considerarsi il sindaco quale ufficiale di governo e non quale vertice dell'Amministrazione comunale, come condivisibilmente eccepito dal in sede di costituzione in giudizio e già rilevato con decreto del CP_5
25.3.2025. Questa sezione specializzata ha, infatti, già avuto modo di chiarire, in sede di reclamo nel procedimento iscritto al n. rg. 65087/2020, richiamando consolidata giurisprudenza di legittimità, che:
“[n]ell'esercizio delle funzioni di ufficiale dello stato civile e nella tenuta dei registri anagrafici il Sindaco agisce, ai sensi dell'art. 54 d.lgs. n. 267 del 2000 e dell'art. 1 d.P.R. n. 396/2000, in qualità di ufficiale del governo, e quindi non come organo di vertice e legale rappresentante dell'amministrazione comunale, bensì come organo periferico dell'amministrazione statale, dalla quale dipende ed alla quale sono imputabili gli atti da lui compiuti nella predetta veste, nonché la responsabilità per i danni eventualmente cagionati (Cass. S.U. n. 12193 del 2019, Cass. n.7210 del 2009, Cass. n. 15199 del 2004, Cass. n. 1599 del 2000)”. Ciò posto, la notifica effettuata da parte ricorrente a mezzo pec del 7.4.2024 al Controparte_2 presso l'Avvocatura generale dello Stato deve pertanto ritenersi idonea a considerare regolarmente convenuto il soggetto effettivamente legittimato passivo, pur non costituito, e quindi integro il contraddittorio. Nel merito, la presente domanda risulta finalizzata all'ottenimento dell'annotazione nei registri anagrafici del contratto di convivenza che i ricorrenti hanno stipulato. Deve precisarsi preliminarmente che, ai sensi della legge n. 76 del 20 maggio 2016, si qualificano conviventi di fatto “due persone maggiorenni unite stabilmente da legami affettivi di coppia e di reciproca assistenza morale e materiale, non vincolate da rapporti di parentela, affinità o adozione, da matrimonio o da un'unione civile” (art. 1, comma 36), con la precisazione che, “[f]erma restando la sussistenza dei presupposti di cui al comma 36, per l'accertamento della stabile convivenza si fa riferimento alla dichiarazione anagrafica di cui all'articolo 4 e alla lettera b) del comma 1 dell'articolo 13 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223” (art. 1, comma 37). La medesima legge introduce l'istituto del contratto convivenza per consentire ai conviventi di “disciplinare i rapporti patrimoniali relativi alla loro vita in comune” (art. 1, comma 50), prevedendo che esso nonché “le sue modifiche e la sua risoluzione sono redatti in forma scritta, a pena di nullità, con atto pubblico o scrittura privata con sottoscrizione autenticata da un notaio o da un avvocato che ne attestano la conformità alle norme imperative e all'ordine pubblico” (art. 1, comma 51) e disciplinandone il contenuto, i casi di risoluzione e i profili patologici (art. 1, commi 53 e ss.). Come documentato in atti, gli odierni ricorrenti hanno fatto ricorso alle disposizioni della citata legge per stipulare un contratto di convivenza, in data 14.5.2024, secondo le formalità prescritte, con sottoscrizioni autenticate da avvocato (cfr. contratto di convivenza in atti). I ricorrenti hanno quindi inoltrato domanda di registrazione del contratto di convivenza al Comune di Roma, con comunicazione PEC del 24.5.2024, cui hanno fatto seguito le ulteriori comunicazioni PEC del 27.5.2024, del 18.6.2024 e del 1.7.2024 ai fini dell'integrazione della documentazione inviata, allegando, oltre al contratto di convivenza e ai documenti d'identità dei richiedenti, altresì la dichiarazione anagrafica di costituzione di convivenza di fatto e il certificato di non esistenza di registrazioni di matrimonio a nome della ricorrente rilasciato dalle competenti autorità messicane, con traduzione italiana e apostille (tutto in atti). Il Comune di Roma ha tuttavia fornito un riscontro negativo alla richiesta, comunicando che “l'istanza non può essere accolta perché da verifica anagrafica effettuata d'ufficio, i richiedenti non risultano iscritti nel medesimo stato di famiglia” (comunicazione dell'Ufficio di stato civile del IV Municipio di Roma Capitale del 4.7.2024, in atti). Al fine di ottenere tale iscrizione nel medesimo stato di famiglia, i ricorrenti hanno quindi trasmesso la dichiarazione di residenza con provenienza dall'estero della ricorrente, indicando l'indirizzo al quale risulta già iscritto il ricorrente (cfr. comunicazioni PEC del 15.7.2024), ma il Comune ha dichiarato la richiesta “irricevibile in quanto non è allegato alla domanda il ” (cfr. comunicazione del del 19.7.2024). Parte_3 CP_5
Risulta in definitiva nel caso di specie che sia stata la mancata titolarità di un valido titolo di soggiorno in Italia da parte della ricorrente ad impedire l'iscrizione della stessa nello stato di famiglia del ricorrente e di conseguenza la registrazione del contratto di convivenza tra i due. Il Comune di Roma ha infatti inteso prima subordinare l'iscrizione anagrafica al possesso di un permesso di soggiorno da parte del cittadino straniero che la richieda e poi subordinare la registrazione della convivenza all'iscrizione anagrafica dei conviventi nel medesimo stato di famiglia. Al fine di accertare il diritto degli odierni ricorrenti alla registrazione del loro contratto di convivenza deve quindi essere verificata la legittimità della condotta di parte resistente ai sensi della normativa in materia, inserita nel più ampio quadro dell'ordinamento costituzionale e internazionale. È opportuno anzitutto premettere in proposito che, in forza della propria stabile relazione affettiva e convivenza con il ricorrente cittadino italiano, la ricorrente (cittadina messicana, quindi extra europea) debba qualificarsi quale familiare di cittadino europeo ai sensi del d.lgs. 6 febbraio 2007, n. 30, recante norme in attuazione della direttiva 2004/28/CE, relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. Ai sensi dell'art. 2 di tale decreto, deve intendersi per “familiare”, oltre al coniuge, anche “il partner che abbia contratto con il cittadino dell'Unione un'unione registrata sulla base della legislazione di uno Stato membro, qualora la legislazione dello Stato membro ospitante equipari l'unione registrata al matrimonio e nel rispetto delle condizioni previste dalla pertinente legislazione dello Stato membro ospitante”. L'art. 3 prescrive inoltre che “lo Stato membro ospitante, conformemente alla sua legislazione nazionale, agevola l'ingresso e il soggiorno delle seguenti persone: a) ogni altro familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, non definito all'articolo 2, comma 1, lettera b), se è a carico o convive, nel paese di provenienza, con il cittadino dell'Unione titolare del diritto di soggiorno a titolo principale o se gravi motivi di salute impongono che il cittadino dell'Unione lo assista personalmente;
b) il partner con cui il cittadino dell'Unione abbia una relazione stabile debitamente attestata con documentazione ufficiale”. Trattandosi dunque del diritto al soggiorno di cittadina non europea familiare di cittadino europeo nel senso appena visto, deve valere nel caso di specie il principio affermato anche recentemente dalla Corte di cassazione, secondo il quale al cittadino “di paese terzo coniuge di cittadino dell'Unione Europea può essere rilasciato un titolo di soggiorno per motivi familiari anche quando non sia regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato, in quanto alla luce dell'interpretazione vincolante fornita dalla sentenza della Corte di Giustizia n. C-27 del 25 luglio 2008, la Direttiva 2004/38/CE consente a qualsiasi cittadino di paese terzo, familiare di un cittadino dell'Unione, ai sensi dell'art. 2, punto 2 della predetta Direttiva che accompagni o raggiunga il predetto cittadino dell'Unione in uno Stato membro diverso da quello di cui ha la cittadinanza, di ottenere un titolo d'ingresso o soggiorno nello Stato membro ospitante a prescindere dall'aver già soggiornato regolarmente in un altro Stato membro, non essendo compatibile con la Direttiva una normativa interna che imponga la condizione del previo soggiorno regolare in uno Stato membro prima dell'arrivo nello Stato ospitante, al coniuge del cittadino dell'Unione, in considerazione del diritto al rispetto della vita familiare stabilito dall'art. 8 della Convenzione Europea dei diritti dell'uomo” (Cass., sezione VI civile n. 12745 del 2023). In conclusione, “si è […] definitivamente escluso il rilievo della regolarità od irregolarità della situazione nel nostro territorio dello straniero, qualificabile come familiare ai sensi del d.lgs. n. 30 del 2007, artt. 2 e 3, ai fini del riconoscimento del titolo di soggiorno per motivi di coesione familiare” (così Corte Cass., sez. I civ., n. 11033 del 2024, par. 2.4., p. 11), a dimostrazione del più largo favore da parte dell'ordinamento europeo verso la regolarizzazione sul territorio degli Stati membri dei familiari di cittadini europei, al fine di tutelare il diritto fondamentale di questi ultimi al rispetto della loro vita privata e familiare. Per quanto precisamente riguarda l'iscrizione anagrafica dei familiari di cittadini europei, l'art. 9, comma 5 del d.lgs. 30/2007 indica, inoltre, quale necessaria la seguente documentazione: “Ai fini dell'iscrizione anagrafica, oltre a quanto previsto per i cittadini italiani dalla normativa di cui al comma 1, i familiari del cittadino dell'Unione europea che non hanno un autonomo diritto di soggiorno devono presentare, in conformità alle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445: a) un documento di identità o il passaporto in corso di validità; b) un documento rilasciato dall'autorità competente del Paese di origine o provenienza che attesti la qualità di familiare e, qualora richiesto, di familiare a carico ovvero di membro del nucleo familiare ovvero familiare affetto da gravi problemi di salute, che richiedono l'assistenza personale del cittadino dell'Unione, titolare di un autonomo diritto di soggiorno;
c) l'attestato della richiesta d'iscrizione anagrafica del familiare cittadino dell'Unione; c-bis) nei casi di cui all'articolo 3, comma 2, lettera b), documentazione ufficiale attestante l'esistenza di una stabile relazione con il cittadino dell'Unione”. La norma non richiede dunque la titolarità di un permesso di soggiorno, ritenendo sufficiente al fine dell'iscrizione anagrafica documentazione che dimostri la qualità di familiare di cittadino europeo, ovverosia, nel caso che qui rileva, documentazione che dimostri la stabile relazione e convivenza con il cittadino europeo. Quanto in secondo luogo ai requisiti per la costituzione di una convivenza di fatto, e in particolare quanto alla dichiarazione anagrafica di cui agli artt. 4 e 13, comma 1, lett. b) del d.P.R. n. 223 del 1989 menzionata dall'art. 1, comma 37 della legge 76 del 2016 ai fini dell'accertamento della stabilità di detta convivenza, deve ritenersi che la funzione della registrazione attenga ad un momento ulteriore e diverso rispetto alla dimensione costitutiva della convivenza, la quale deve semplicemente identificarsi con la formazione sociale creata da persone maggiorenni, unite stabilmente da legami affettivi di coppia e di reciproca assistenza morale e materiale, non vincolate da rapporti di parentela, affinità o adozione, da matrimonio o da un'unione civile, così come testualmente indicato dall'art. 1, comma 36 della legge 76 del 2016. Ciò significa che la mancanza di registrazione anagrafica non può certo incidere sulla configurabilità in sé di una relazione stabile, e sulla sua meritevolezza di tutela ai sensi dell'ordinamento interno e internazionale, nel caso in cui ricorrano i requisiti indicati dal comma 36, i quali potranno essere dimostrati aliunde, con qualsiasi utile mezzo di prova. L'iscrizione anagrafica quale considerata dalla legge 76 del 2016 è stata qualificata dalla Corte di cassazione “unico mezzo di accertamento della convivenza (presupponendo che essa sia “in fedele corrispondenza” al fatto), salvo prova contraria”. La medesima Corte precisa di seguito tuttavia “che la qualità di convivente preesiste alla dichiarazione anagrafica, “recando con sé il diritto procedimentale alla certificazione stessa, coerentemente del resto con la più generale configurabilità dell'iscrizione anagrafica come un diritto soggettivo corrispondente alla situazione di fatto ad essa logicamente preesistente e perciò doverosamente dichiarata dall'interessato” (Corte di cass., sez. I civ., n. 11033 del 2024, p. 21). In definitiva, i due piani – quello sostanziale della situazione soggettiva relazionale esistente tra due persone, relativo alle condizioni in presenza delle quali può giuridicamente parlarsi di una convivenza di fatto, e quello meramente probatorio della titolarità di un permesso di soggiorno ai fini della registrazione anagrafica, funzionale, a sua volta, ad accertare la stabilità della convivenza – devono essere tenuti rigorosamente distinti, con la conseguenza di non potersi disconoscere l'esistenza di una convivenza di fatto, qualora le parti abbiano stipulato un contratto di convivenza valido ai sensi dell'art. 1, comma 50 della legge 76 del 2016 (perché redatto per iscritto, a pena di nullità, con atto pubblico o scrittura privata con sottoscrizione autenticata da un notaio o da un avvocato che ne attestano la conformità alle norme imperative e all'ordine pubblico, come nel caso di specie), per la semplice ragione che il convivente cittadino non europeo non sia previamente in possesso di un titolo di soggiorno, peraltro richiesto ai fini della registrazione anagrafica. Tanto premesso, la pretesa avanzata da parte resistente di previa iscrizione anagrafica della ricorrente cittadina non europea a sua volta condizionata alla titolarità di un titolo di soggiorno in Italia, motivata richiamando le circolari adottate dal nn. 7 del 2016 e 78 del 2021 (come fa il Controparte_2
Comune di Roma costituendosi nel presente giudizio), deve ritenersi illegittima in quanto direttamente contrastante con i principi espressi dalla Corte di cassazione (cfr. in particolare Corte cass., sez. I civ., n. 11033 del 2024) e dalla Corte di Giustizia dell'Unione Europea, nonché con la nozione di convivenza di fatto abbracciata dal nostro ordinamento, la cui esistenza come formazione sociale riconosciuta e tutelata prescinde dalla previa iscrizione anagrafica degli interessati. L'illogicità e impossibilità delle pretese avanzate dall'Amministrazione sono d'altra parte emblematicamente dimostrate proprio nel caso di specie, laddove la ricorrente si è vista notificare dalla Questura di Roma il preavviso di rigetto della propria domanda di rilascio di un permesso di soggiorno in quanto familiare di cittadino europeo, proprio alla luce della mancata allegazione del certificato di convivenza rilasciato dal Comune (cfr. comunicazione ex art. 10 bis della legge 241/1990 notificata il 15.10.2025 in atti). La comunicazione di tale ragione ostativa, al contempo, consente di respingere l'eccezione di parte resistente di difetto di interesse ad agire dei ricorrenti – basata appunto sulla mancanza di un previo diniego del permesso di soggiorno – ed esclude che la titolarità di un permesso di soggiorno debba essere condizione precedente alla registrazione di una convivenza. Poiché dunque, nella fattispecie in esame, l'esistenza della formazione sociale fondata sulla stabile relazione e convivenza di fatto tra i due ricorrenti è dimostrata dalla stipula del contratto di convivenza tra i medesimi, nonché dai numerosi biglietti aerei attestanti i viaggi intrapresi per incontrarsi, dalle numerose fotografie che li ritraggono insieme e dalle dichiarazioni sottoscritte da amici e conoscenti della coppia a testimonianza della loro convivenza e vita comune, deve in conclusione ritenersi accertato il diritto della ricorrente cittadina non europea all'iscrizione anagrafica nella popolazione residente del Comune di Roma e all'inserimento nello stato di famiglia del ricorrente, nonché il diritto di entrambi i ricorrenti alla registrazione anagrafica del contratto di convivenza stipulato tra loro in data 14.5.2024 ai sensi della legge. 76 del 2016, a prescindere dalla titolarità in capo alla ricorrente da un titolo di regolare soggiorno, anzi negato nel corso del presente giudizio (cfr., documentazione allegata alle note di trattazione scritta da ultimo depositate dai ricorrenti). Sussistono i presupposti per compensare le spese di lite nei confronti del ministero resistente rimasto contumace stante l'esistenza di orientamenti giurisprudenziali contrastanti, nonché di CP_1 che, pur priva di legittimazione passiva, ha ingenerato l'errore nell'individuazione del soggetto legittimato non emettendo provvedimenti a nome del sindaco quale ufficiale di governo ma provenienti dal singolo municipio interessato dell'ente locale.



P.Q.M.



Il Tribunale di Roma, in composizione monocratica, definitivamente pronunciando, così provvede:
- accoglie il ricorso e, per l'effetto, ordina al e al Controparte_2 [...]
NELLA QUALITA' DI UFFICIALE DI GOVERNO l'iscrizione anagrafica CP_3 nei registri della popolazione residente del Comune di Roma di Parte_2
nata in [...] il [...], e il conseguente inserimento della stessa nello stato di
[...] famiglia di nato a [...] il [...], nonchè la registrazione del Parte_1 contratto di convivenza stipulato il 14.5.2024 tra i medesimi e Parte_1 [...] ai sensi della legge 76/2016; Parte_2
- compensa le spese di lite.
Roma, così deciso il 4 novembre 2025.
Il Giudice
dott.ssa Damiana Colla