Pubblicato il 11/05/2026

N. 02990/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04511/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4511 del 2023, proposto da
RE AS, rappresentata e difesa dall'avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Piedimonte Matese, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianni Maria Saracco, Teodolinda Stocchetti, Fabrizio Colasurdo, Riccardo Schinina', con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di IU RO, rappresentata e difesa dall'avvocato Lorenzo Bruno Antonio Molinaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a - del p.d.c. in variante 14212 del 2.07.2022, con il quale il Comune di Piedimonte Matese ha autorizzato la Sig.ra RO alla costruzione di un edificio rurale su tre livelli in Località Monticelli;

b - ove e per quanto occorra, del p.d.c. 11331-7 del 24.08.2020;

c - ove occorra, delle Relazioni Istruttorie n. 774/2022 e n. 780/2022 e della nota n. 1341/2022, successivamente conosciute;

d - ove occorra, ancora, della autorizzazione paesaggistica 9687-13 in data 11.04.2022, del parere favorevole della Soprintendenza A.B.A.P. per le Province di Caserta e Benevento n. 7546/2022 e del parere della C.L.P. n. 780/2022;

e - di tutti gli atti presupposti, ivi compresi, gli atti istruttori, collegati, connessi e conseguenziali, non conosciuti;

nonché per l''accertamento in sede di giurisdizione esclusiva ai sensi dell''art. 133 co. 1 lett. f) c.p.a. della intervenuta decadenza del p.d.c. in variante 14212/2022 e del p.d.c. 11331-7/2020, ai sensi dell''art. 15 d.p.r. 380/2001.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Piedimonte Matese e di IU RO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2026 la dott.ssa LA ON e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e RI

1. La ricorrente rappresenta di essere proprietaria di un complesso immobiliare (fabbricato rurale e terreni) in Località Monticelli di Piedimonte Matese, posto in zona E “Agricola Speciale” del P.d.F. vigente, in area 3, sottoposta a vincolo paesaggistico e ricompresa nel perimetro del P.T.P. del “Massicio del Matese” (Zona RUA).

2. Con il ricorso in esame, la stessa impugna il permesso di costruire in variante n. 14212 del 2.07.2022, rilasciato dal Comune di Piedimonte Matese in favore della controinteressata “per l’esecuzione dei lavori di realizzazione di un fabbricato rurale sul fondo ubicato alla “località Monticelli” e riportato in catasto al foglio 10 p.lla 5149 [di estensione di 4.340 mq di cui 3.040 mq in zona E - agricola speciale e 1.300 mq in zona H - verde di rispetto stradale] in variante ante opera al progetto autorizzato con Permesso di Costruire prot. n. 11331-7 del 24.08.2020”.

3. Con articolate censure di violazione di legge ed eccesso di potere, la ricorrente deduce la illegittimità del provvedimento impugnato per violazione dell’art. 15 e dell’art. 9 del d.P.R. 380 del 2001, in relazione all’art. 44 della L.R. Campania n. 16 del 2004; per violazione degli articoli 24 e 26 del Regolamento Edilizio; della Delibera G.R.C. n. 217/2017 e punti 12 e 19 RET.

3.1 Premette, in fatto, di aver avuto piena conoscenza del titolo impugnato e del suo contenuto, solo a seguito di un accesso agli atti per mezzo del quale ha potuto verificare che il permesso di costruire rilasciato a favore della controinteressata ha ad oggetto la costruzione di un fabbricato articolato su 3 livelli (piano seminterrato, piano primo e sottotetto) che, nel complesso, risulterebbe non conforme alle regole urbanistiche ed edilizie che disciplinano l’assetto del territorio in cui ricade l’area di costruzione.

3.2 In particolare, secondo la prospettiva della ricorrente (primo motivo), il p.d.c. impugnato sarebbe decaduto per mancato inizio effettivo dei lavori entro il termine di un anno (dal 28.07.2022 al 28.07.2023), ai sensi dell’art. 15 d.p.r. 380/2001.

Le fotografie allegate alla richiesta di accesso documentale dimostrerebbero che in data 14.07.2023 erano state eseguite mere opere di pulizia del fondo e di scavo e che i lavori non avrebbero registrato sostanziali avanzamenti alla data del 28.07.2023.

3.3 Quanto ai profili di illegittimità del titolo impugnato, la ricorrente deduce (secondo motivo di ricorso) che il Comune di Piedimonte Matese, nel computo dei volumi, avrebbe illegittimamente considerato solo quello corrispondente al piano terra, escludendo il piano seminterrato ed il sottotetto, in contrasto con le disposizioni di cui ai punti 12 e 19 del Regolamento Edilizio Tipo, autorizzando, quindi, “una volumetria eccessiva pari a 969 mc (438+190+341), di gran lunga superiore rispetto a quella massima ammissibile” (pari a 343,00 mc, secondo i calcoli contenuti nella Relazione Tecnico Urbanistica del tecnico progettista incaricato dalla controinteressata).

Il Comune, peraltro, (terzo motivo di ricorso) avrebbe assentito l’intervento edilizio sulla base di un calcolo erroneo del dimensionamento urbanistico, sia in quanto, ai sensi dell’art. 44 co. 4 bis L.R.C. 16/2004, si dovrebbero applicare, nella specie, i limiti di edificabilità di cui all’art. 9, comma 1, lett. b), del D.P.R. n. 380/2001, che prescrive, per le zone esterne al centro abitato, un indice di densità fondiario di 0,03 metri cubi per metro quadro, sia perché è stata erroneamente computata nel dimensionamento urbanistico anche la porzione di area (1300 mq.), ricompresa in zona verde di rispetto stradale e, dunque, sarebbero erronei anche i calcoli nel dimensionamento di 39 mc, espressi dall’area di fascia di rispetto viario (1300x0,03=39).

4. Si è costituito il Comune intimato che ha eccepito la inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, non avendo la ricorrente dedotto alcun pregiudizio alla sua sfera giuridica derivante dagli effetti del titolo edilizio impugnato.

Nel merito, il Comune ha rilevato che sarebbe precluso al giudice amministrativo l’accertamento della avvenuta decadenza del tiolo stesso, in quanto la decadenza postula sempre l’intermediazione provvedimentale, in assenza della quale il provvedimento dovrà continuare ad essere considerato valido ed efficace.

Nel merito, il Comune rileva che erroneamente la ricorrente abbia ritenuto necessaria la conformità con il Regolamento Edilizio Tipo che, di contro, non avrebbe portata innovativa rispetto alle previsioni contenute negli strumenti urbanistici previgenti alla sua adozione; che la fascia di rispetto stradale partecipa alla determinazione della capacità edificatoria e che il calcolo della stessa, nel caso di specie, è stato sviluppato tenendo conto del fatto che la superficie non è tutta residenziale ma in parte anche produttiva.

5. Si è costituita la controinteressata con eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse e di irricevibilità per tardiva impugnazione del permesso di costruire n11331-7/2020, noto alla ricorrente sin dal 24 giugno 2021, allorquando alla stessa è stato notificato un atto di citazione per giudizio civile, al quale risultava allegato l’atto di pubblicazione del richiamato permesso.

Nel merito, la controinteressata ha chiesto che il ricorso sia respinto.

Con l’ordinanza n.2023 dell’8 novembre 2023 è stata accolta la domanda cautelare.

6. Ai fini della definizione del merito della causa ed in ragione della portata prevalentemente tecnica delle questioni controverse, con l’ordinanza n. 4818 del 4 settembre 2024 è stata disposta una verificazione affidata al Dipartimento di Architettura della Università Vanvitelli.

In particolare, sono stati sottoposti al verificatore i seguenti quesiti: 1) se il volume del piano seminterrato e del sottotetto sono o meno urbanisticamente rilevanti, alla luce degli elaborati di progetto e alla stregua delle norme dettate dal Regolamento Edilizio Tipo approvato dalla G.R.C. con delibera n. 287/2017 e dal Regolamento Edilizio del Comune di Piedimonte Matese;

2) se il calcolo del dimensionamento urbanistico del fabbricato assentito con Permesso di Costruire n. 14212/22 è affetto dai profili di erroneità dedotti dalla ricorrente e comporta il superamento dei limiti di edificabilità del fondo di proprietà della controinteressata.

Ciascuna parte ha nominato un consulente tecnico.

7. Il verificatore ha depositato la bozza di relazione in data 16 maggio 2025 ed hanno fatto seguito i depositi delle osservazioni delle parti.

Infine, la verificazione è stata da ultimo depositata in data 10 luglio 2025.

In vista della odierna udienza pubblica le parti hanno depositato memorie insistendo nelle proprie difese.

8. La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 19 marzo 2026.

8.1 Va respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza 9 dicembre 2021, n. 22, ha precisato che “ nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l'autonomia tra la legittimazione e l'interesse al ricorso quali condizioni dell'azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell'interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato ”.

La medesima Adunanza Plenaria ha altresì enunciato l’altro principio di diritto secondo cui “ l’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso ” .

Nella fattispecie oggetto di gravame l’interesse al ricorso deve ritenersi sussistente in quanto dalle allegazioni di parte ricorrente, supportate da una perizia, risulta che la ricorrente, per accedere all’area di proprietà, deve attraversare il fondo della controinteressata utilizzando una preesistente stradina su cui è titolare di servitù di passaggio: la nuova costruzione determinerebbe ricadute negative in termini di vivibilità, adeguatezza della rete infrastrutturale, visibilità e pregiudizio per la conservazione della stradina.

8.2 Va respinta l’eccezione di tardività.

Il permesso di costruire impugnato in via principale è il permesso n. 14212/2022 che non costituisce una mera modifica di dettaglio del precedente titolo del 2020, ma un provvedimento nuovo ed autonomamente lesivo.

Esso, infatti, ha comportato lo spostamento dell’area di sedime di circa 5-6 metri, una modifica che, ai sensi dell’art. 32, co. 1, lett. c) del D.P.R. 380/2001, integra una “variazione essenziale”, in quanto incide sulla localizzazione dell’edificio.

Tale variazione ha imposto una nuova e completa istruttoria, culminata nel rilascio di una nuova autorizzazione paesaggistica e nella fissazione di nuovi termini di inizio e fine lavori.

Si tratta, a tutti gli effetti, di un nuovo titolo edilizio, autonomamente impugnabile nel termine di decadenza e rispetto al quale la proposizione del gravame risulta tempestiva.

9. Nel merito il ricorso è fondato e deve essere accolto nei termini che seguono.

Le questioni controverse nel presente giudizio attengono sostanzialmente a due profili.

Il primo, riguarda la perdurante efficacia del programma di fabbricazione del Comune di Piedimonte Matese all’indomani dell’adozione, per mezzo della delibera GRC n. 287 del 2017, del Regolamento Edilizio Tipo.

Il secondo, riguarda il regime giuridico dell’area in proprietà alla controinteressata e che ricade nella fascia di rispetto stradale: in particolare, se essa esprima comunque una potenzialità edificatoria, suscettibile di essere computata ai fini del calcolo delle volumetrie realizzabili sul fondo attiguo.

10, Al fine di chiarire il primo aspetto, è utile il richiamo alla giurisprudenza del Consiglio di Stato che ha operato una ricostruzione della evoluzione della disciplina ed ha fornito criteri interpretativi utili a verificare l’eventuale perdurante efficacia delle disposizioni dei regolamenti comunali, anche all’indomani della approvazione da parte della Regione Campania del regolamento Edilizio Tipo.

10.1 Il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 8426 del 28 dicembre 2020, ha rilevato come la questione della immediata applicazione del R.E.T. in tutti i Comuni della Campania, sia controversa in giurisprudenza a cagione della presenza di disposizioni che presentano profili di contraddittorietà.

Nella richiamata sentenza, il Consiglio di Stato ha rilevato che: “ a sostegno della tesi dell’immediata applicazione del R.E.T. in tutti i Comuni della Regione Campania, vi sarebbero sia “il punto 3 della delibera n. 287/2020, secondo il quale <<i Comuni adeguano i propri regolamenti edilizi entro centottanta giorni a decorrere dalla pubblicazione della presente deliberazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Campania>>”, sia “il punto 4, per cui <<le definizioni uniformi e le disposizioni sovraordinate in materia edilizia trovano diretta applicazione, prevalendo sulle disposizioni comunali con esse incompatibili>>”.

4.5. Di converso, a sostegno della tesi opposta potrebbe richiamarsi “un diverso profilo, presente nell’art. 2 dell’intesa e nella terza delle premesse della delibera di Giunta, vale a dire quello per cui <<il recepimento delle definizioni uniformi non comporta la modifica delle previsioni dimensionali degli strumenti urbanistici vigenti>>”.

4.6. La Sezione ha ritenuto maggiormente condivisibile quest’ultima soluzione esegetica, giacché:

- nella citata sentenza n. 125 del 2017 “la Corte costituzionale ha osservato che il regolamento-tipo <<non ha alcun contenuto innovativo della disciplina dell’edilizia ma svolge una funzione di raccordo e coordinamento meramente tecnico e redazionale>>”;

- “proprio la natura essenzialmente tecnica della fattispecie considerata (lo schema di regolamento tipo) è uno dei rilievi che, nella ricostruzione della Corte, risultano decisivi per respingere le questioni di legittimità costituzionale dedotte sotto il profilo della violazione dell’art. 117, sesto comma, Cost., che riconosce allo Stato la potestà regolamentare solo nelle materie di legislazione esclusiva. E ciò nel senso che, quando la scelta del legislatore richieda particolari competenze tecniche, è ammissibile il rinvio ad atti integrativi (qui: l’intesa Stato-Regioni) che non costituiscono una norma di dettaglio (che in quanto tale sarebbe invasiva delle competenze concorrenti regionali), bensì una sorta di estensione dei principi fondamentali della materia”;

- “la predisposizione del RET corrisponde all’esigenza di raggiungere una uniformità semantica in un ambito tecnico segnato da frequenti oscillazioni lessicali”;

- “si tratta, dunque, di una operazione di standardizzazione definitoria, il cui impatto concreto non può eccedere i limiti che si sono consapevolmente dati gli autori della nuova normativa”;

- pertanto, alla luce dello “intrinseco limite di efficacia delle definizioni recate dal RET”, non potrebbe sostenersi che, allorquando “il Comune [sia] inadempiente rispetto al termine per l’adeguamento del proprio REC, le previsioni del RET varrebbero in tutto e per tutto e potrebbero direttamente incidere anche sulle previsioni dimensionali di piano”: invero, “in mancanza di una espressa previsione nella normativa di settore, non è possibile ritenere che il mancato rispetto di un termine [quello fissato al Comune per l’adeguamento del proprio Regolamento edilizio], che sembra chiaramente ordinatorio, possa avere effetti così radicalmente eversivi sulla autonomia pianificatoria degli enti locali ”.

11. Ciò posto, e venendo all’esame del caso, è emerso dall’esito della verificazione da cui il Collegio ritiene di non doversi discostare, che, con il titolo edilizio impugnato, il Comune abbia assentito la realizzazione di volumi eccedenti il limite consentito nella zona, in contrasto con le previsioni contenute nel REC.

Quest’ultimo, indica alla voce “volume” “ la somma dei prodotti delle superfici utili di ogni piano per le relative altezze lorde misurate da pavimento a pavimento ” ed alla voce “superficie utile” la somma delle superfici lorde di tutti i piani (comprese le scale e i vani ascensore) fuori ed entro terra ad esclusione dell’autorimessa -nella misura di 1mq su 10 mc di costruzione- delle cantine, dei servizi tecnici del fabbricato, (centrale termica, elettrica, di condizionamento, ecc..) dei porticati di uso pubblico, e dei balconi incassati, ma inclusi le superfici lorde degli aggetti chiusi (bow-windows).

Il verificatore riferisce che il piano seminterrato presenta una consistenza di circa 438 mc che potrebbero non essere considerati come volume utile ai sensi del regolamento edilizio comunale.

Tuttavia, proprio le disposizioni del citato regolamento non consentono di non computare il volume del sottotetto che, infatti, risulta (come si vede anche dalla foto di progetto), collegato mediante scala interna al piano sottostante, chiuso con finestre, con altezza massima pari a 2,55 m e minima pari a 1,40 m.

12. Dunque, l’immobile risulterebbe di un volume pari, complessivamente, a 531 mc (Volume Primo Piano 341 mc + Volume sottotetto 190 mc) e tale consistenza volumetrica risulta eccedente quella definita dal P.D.F. (343 mc) all’art. 26 del R.E. di 188 mc.

Questo contrasto con le previsioni del REC determina la fondatezza del secondo motivo di gravame e con esso la fondatezza del ricorso.

13. Con riguardo al secondo aspetto controverso, relativo alla utilizzabilità ai fini del computo delle volumetrie di 39 mc assunti dall’indice di costruzione della superficie di 1300 mq inedificabile in quanto rientrante nella fascia di rispetto stradale, il verificatore ha riferito che gli indici di densità edilizia utilizzati per il dimensionamento urbanistico dell’intervento, trattandosi di area che ricade in Zona Agricola Speciale, sono i seguenti: - 0,03 mc/mq per la residenza; - 0,07 mc/mq per i depositi agricoli.

Verrebbe, inoltre, calcolata una ulteriore capacità edificatoria (0,03 mc/mq) per la presenza di una “zona bianca” per effetto della decadenza del vincolo ablativo dettato dalla zona di rispetto.

A tale proposito, va rilevato che la individuazione di zone di rispetto, nella specie relative alla fascia di rispetto stradale, non coincide con l’apposizione di un vincolo preordinato all’esproprio e, pertanto, non viene in rilievo la disciplina dell’art. 9 del d. P.R. 380 del 2001 che riguarda il regime dei suoli a seguito della decadenza del vincolo.

Piuttosto, le zone di rispetto, esprimono un vincolo conformativo della proprietà privata disponendo la inedificabilità della stessa, ora assoluta, ora relativa, a seconda delle finalità che con la pianificazione si intendono perseguire.

14. Anche in ordine alla possibilità di computare l’eventuale volumetria e indice di edificabilità all’interno della fascia di rispetto stradale ai fini del suo trasferimento nell’area adiacente, la giurisprudenza (TAR Puglia I n. 312 del 20 febbraio 2018) si è orientata in senso positivo sostenendo che tale volumetria è concentrabile sulle aree adiacenti esterne a detta fascia, chiaramente nel rispetto di indici e parametri ivi esistenti e, quindi, concorrendo per intero alla determinazione della superficie utile ai fini del calcolo della cubatura assentibile e della superficie che può essere coperta.

15. In tali sensi è stato affermato (Tar Sicilia Palermo Sez. II, Sent., 02/10/2012, n. 1939) che “ l'area sita in fascia di rispetto, sebbene inedificabile, esprime una volumetria concentrabile sulle aree adiacenti esterne a detta fascia, secondo i parametri nelle stesse fissate e, quindi, concorre per intero alla determinazione della superficie utile ai fini del calcolo della cubatura assentibile e della superficie che può essere coperta. Ciò corrisponde ad un principio pacifico e consolidato in giurisprudenza, secondo cui la fascia di rispetto partecipa, come regola generale e salvi gli specifici obblighi da essa nascenti, della natura e della disciplina della zona nella quale essa è inserita, concorrendo alla determinazione delle capacità edificatorie della più vasta area in cui essa è inclusa ( conf: Cons. Stato Sez. IV 31.1.2005 n. 253; T.A.R. Campania - Salerno, Sez. I, 27/11/2006, n. 2178; TAR Catania, I, 15.10.2007 n.1663, in cui si richiama Cass. Civ., Sez. I 6.9.2006 n. 19132; TAR Toscana n. 1982 del 2000)”.

16. Tuttavia, nel caso di specie, anche a voler considerare come utilizzabili i diritti edificatori espressi dall’area in parola e, dunque, sommare i 39 mc a quelli previsti dal regolamento edilizio (388 mc), in ogni caso, la consistenza del manufatto risulterebbe eccedente poiché pari a mc 531.

In questi termini, risulta fondato anche il terzo motivo di ricorso.

17. Resta da scrutinare il primo motivo di ricorso in cui la ricorrente chiede accertarsi la decadenza del permesso di costruire impugnato con poteri che spetterebbero a questo giudice, ai sensi dell’art. 133, co. 1 lett. f) c.p.a.

17.1 La controinteressata a difesa delle sue ragioni, ha dedotto che ai sensi dell’art. 31, comma 4, c.p.a., l’adito giudice non avrebbe il potere di sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio di un potere non ancora esercitato, quale quello di accertare l’avvenuta decadenza del titolo edilizio.

Nel merito, la controinteressata ha rappresentato la perdurante efficacia del permesso di costruire, ai sensi dell’art. 10 septies della legge n. 51/22, come modificato dalla legge n. 14 del 2023, che ha disposto una proroga ex lege del termine di efficacia dei titoli edilizi emessi in data antecedente al 31 dicembre 2022.

18. Rileva il Collegio che la domanda di accertamento della intervenuta decadenza del titolo edilizio rilasciato a favore della controinteressata sia divenuta improcedibile a seguito del positivo scrutinio degli altri motivi di ricorso che conducono, per le suesposte motivazioni, l’accoglimento del ricorso.

Ed invero, dall’annullamento del permesso di costruire impugnato, la ricorrente ha conseguito il bene della vita a cui aspirava ed alcuna ulteriore utilità ad essa può derivare dalla declaratoria di decadenza di un provvedimento che, per effetto dell’accoglimento del ricorso, è stato eliminato dal mondo giuridico.

19. La particolare complessità della vicenda consente di compensare tra le parti le spese del giudizio e, tuttavia, vanno poste a carico del Comune di Piedimonte Matese le spese della verificazione che saranno liquidate con separato decreto

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati.

Compensa tra le parti le spese di giudizio, ma pone a carico del Comune di Piedimonte Matese quelle per la verificazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Corciulo, Presidente

Rita Luce, Consigliere

LA ON, Consigliere, Estensore

L'EN	IL PRESIDENTE
LA ON	Paolo Corciulo

IL SEGRETARIO